Uitspraak
201006644/1/M1.
Datum uitspraak: 31 augustus 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellante sub 1], gevestigd te Laren (Noord-Holland),
2. [appellante sub 2], gevestigd te Laren,
en
het college van burgemeester en wethouders van Laren,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 25 mei 2010 heeft het college aan [appellante sub 1] een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een tankstation met garagebedrijf op het perceel [locatie 1] te Laren. De vergunning is geweigerd voor zover het betreft de activiteiten in de nachtperiode en voor zover het gaat om de aflevering van motorbrandstoffen tussen 22.00 uur en 23.00 uur. Dit besluit is op 21 juni 2010 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben [appellante sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 juli 2010, en [appellante sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 12 juli 2010, beroep ingesteld. [appellante sub 2] heeft haar beroep aangevuld bij brief van 5 augustus 2010. [appellante sub 1] heeft haar beroep aangevuld bij brief van 19 augustus 2010.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
[appellante sub 2], [appellante sub 1] en het college hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 juni 2011, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.T.A.M. van Mierlo, advocaat te Zwolle, en [appellante sub 2], vertegenwoordigd door mr. R.J.G. Ensink, advocaat te Tilburg, zijn verschenen. Namens het college hebben ing. J.M. Polman en ing. R. de Waart, beiden werkzaam bij de gemeente, het woord gevoerd.
2. Overwegingen
Overgangsrecht
2.1. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 1.2, tweede lid, van de Invoeringswet Wabo, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding. In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd.
Algemeen
2.2. De inrichting betreft een bestaand garagebedrijf met tankstation. Aflevering van motorbrandstoffen vindt plaats met een betaalpasjessysteem zonder direct toezicht.
Ontvankelijkheid
2.3. Volgens het college is [appellante sub 2] geen belanghebbende bij het bestreden besluit omdat zij kantoor houdt op ongeveer 250 meter van het perceel [locatie 1]. [appellante sub 1] betoogt dat [appellante sub 2] geen belanghebbende is bij het bestreden besluit omdat de eigenaar van [appellante sub 2] niet nabij het terrein van de inrichting woont en [appellante sub 2] alleen een appartement dat aan de Zevenend ligt, in eigendom heeft.
2.3.1. Ingevolge artikel 20.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan, voor zover hier van belang, een belanghebbende tegen een besluit op grond van deze wet beroep instellen.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
2.3.2. Wanneer krachtens de Wet milieubeheer een vergunning voor het oprichten en het in werking hebben van een inrichting wordt verleend, zijn naast de aanvrager onder meer de eigenaren en bewoners van percelen waarop milieugevolgen van deze inrichting kunnen worden ondervonden belanghebbenden. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit had [appellante sub 2] twee appartementen aan de [locatie 2], gelegen in de directe nabijheid van het terrein van de inrichting, in eigendom. [appellante sub 2] was derhalve belanghebbende bij het bestreden besluit.
Algemeen toetsingskader
2.4. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.10, derde lid, voor zover thans van belang, kan de vergunning in afwijking van het eerste lid tevens worden geweigerd ingeval door verlening daarvan strijd zou ontstaan met een bestemmings- of inpassingsplan.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt er van uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Aanvraag
2.5. [appellante sub 2] betoogt dat de aanvraag om vergunning ten onrechte geen informatie bevat over de exploitatie van het garagebedrijf. Het college had zonder deze informatie naar zij stelt niet mogen beslissen op de aanvraag.
2.5.1. Op het aanvraagformulier van 1 juli 2008 staat vermeld als bedrijfsactiviteit: de verkoop en het verrichten van onderhoud aan en reparaties van motorvoertuigen. Vermeld is dat een vloeistofdichte vloer wordt aangebracht. De bedrijfstijden van het garagebedrijf, de energiebesparende maatregelen en de hoeveelheid, wijze van opslag en afvoer van gevaarlijke afvalstoffen zijn vermeld op het aanvraagformulier. Op een plattegrondtekening bij de aanvraag staat hoe de werkplaats en bijbehorende showroom worden ingericht.
Hetgeen [appellante sub 2] heeft aangevoerd leidt niet tot het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aanvraag voldoende informatie bevat voor een goede beoordeling van de gevolgen voor het milieu.
Bouwvergunning
2.6. [appellante sub 2] heeft aangevoerd dat het college heeft miskend dat voor de oprichting van de luifel, het prijzenbord en de brandwerende afscheiding, voorzien tussen het afleverpunt voor motorbrandstoffen en het naastgelegen gebouw, bouwvergunningen zijn vereist en dat deze wegens strijd met het geldende bestemmingsplan niet kunnen worden verleend, zodat het college de vergunning ten onrechte in strijd met artikel 8.10, derde lid, van de Wet milieubeheer heeft verleend.
2.6.1. Anders dan waarvan [appellante sub 2] kennelijk uitgaat, bevat artikel 8.10, derde lid, van de Wet milieubeheer, geen plicht maar een bevoegdheid om de gevraagde milieuvergunning te weigeren indien door verlening daarvan strijd zou ontstaan met onder meer een bestemmingsplan. Uit de stukken blijkt dat voor de luifel in 2001 vrijstelling en een bouwvergunning is verleend en dat voor het prijzenbord in 2003 een bouwvergunning is verleend. Het college heeft ter zitting te kennen gegeven medewerking te willen verlenen aan de verlening van een bouwvergunning voor de oprichting van de brandwerende muur, zo nodig door ontheffing te verlenen van het geldende bestemmingsplan "Zevenend 2004". Geen grond bestaat voor het oordeel dat het college bij afweging van de belangen niet in redelijkheid er van heeft kunnen afzien de gevraagde milieuvergunning wegens het bepaalde in artikel 8.10, derde lid, te weigeren.
Het betoog faalt.
Geluidhinder op het terrein van de inrichting
2.7. [appellante sub 2] voert aan dat de aan de vergunning verbonden geluidvoorschriften ontoereikend zijn om geluidhinder te voorkomen dan wel voldoende te beperken. Zij acht het niet juist dat de geluidbelasting van het naast het terrein van de inrichting gelegen kantoorpand niet is onderzocht.
[appellante sub 1] betoogt dat ten onrechte voorschrift 6.2.1, waarin de openingstijden worden beperkt, aan de vergunning is verbonden. Naar zij stelt is dat in verband met de te verwachten geluidhinder niet nodig.
2.7.1. In voorschrift 6.2, aanhef en onder a, van de vergunning is bepaald dat het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau (Lar,lt) op de gevel van gevoelige gebouwen niet meer dan 55,1 dB(A) tussen 07.00-19.00 uur, 52,6 dB(A) tussen 19.00-23.00 uur en 41,2 dB(A) tussen 23.00-07.00 uur mag bedragen. Het maximaal geluidsniveau (Lmax) mag in die perioden niet meer dan respectievelijk 70 dB(A), 68,7 dB(A) 60 dB(A) bedragen.
In voorschrift 6.2.1 is bepaald dat in de periode tussen 22.00 en 07.00 uur geen aflevering van motorbrandstoffen aan voertuigen bestemd voor het wegverkeer mag plaatsvinden.
2.7.2. Het college heeft voor de beoordeling van de door de inrichting te veroorzaken geluidhinder de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening (hierna: de Handreiking) als uitgangspunt gehanteerd. In hoofdstuk 4 van de Handreiking staan richtwaarden vermeld die zijn gerelateerd aan de aard van de woonomgeving en die als uitgangspunt worden gehanteerd bij het stellen van geluidgrenswaarden. Voor een stedelijke omgeving (woonwijk in de stad), zoals in het onderhavige geval aan de orde is, gelden als richtwaarden 50, 45 en 40 dB(A) voor respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode.
Voor bestaande inrichtingen beveelt de Handreiking aan om bij herziening van vergunningen de richtwaarden voor woonomgevingen opnieuw te toetsen. Overschrijding van de richtwaarden is mogelijk tot het referentieniveau van het omgevingsgeluid. Overschrijding van het referentieniveau van het omgevingsgeluid tot een maximum etmaalwaarde van 55 dB(A) kan volgens de Handreiking in sommige gevallen toelaatbaar worden geacht op grond van een bestuurlijk afwegingsproces, waarbij geluidbestrijdingskosten een belangrijke rol dienen te spelen. Daarbij geldt steeds dat een verhoging van de richtwaarden alleen kan worden toegestaan na toepassing van het zogenoemde ALARA-beginsel, inmiddels in de Wet milieubeheer vervangen door de toepassing van het beginsel dat gebruik moet worden gemaakt van de beste beschikbare technieken.
Voor het maximale geluidniveau geldt op grond van hoofdstuk 3 van de Handreiking een voorkeursgrenswaarde van het equivalente geluidniveau vermeerderd met 10 dB(A) en zijn waarden van ten hoogste 70, 65 en 60 dB(A) in de dag-, avond- en nachtperiode aanvaardbaar.
2.7.3. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat geluidhinder in toereikende mate met de aan de vergunning verbonden voorschriften wordt beperkt. Het heeft in verband met de geluidbelasting van de woning [locatie 3] aanleiding gezien om af te wijken van de in de Handreiking aanbevolen richtwaarden, waarbij het van belang heeft geacht dat het een al tientallen jaren bestaande situatie betreft. Voorts heeft het college van betekenis geacht dat ingevolge artikel 2.17, vierde lid, van het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (hierna: Barim) voor tankstations hogere geluidgrenswaarden gelden en dat het college geen geluidklachten over de inrichting bekend zijn. Wel heeft het college aanleiding gezien vergunning te weigeren vanwege geluidhinder voor zover het betreft activiteiten in de nachtperiode en te bepalen dat de inrichting van 22.00 uur tot 23.00 uur geen motorbrandstoffen mag afleveren, zodat voor omwonenden een ongestoorde nachtrust zal zijn verzekerd.
2.7.4. Om het tankstation en de garage te bezoeken moeten bezoekers vanaf de Zevenend ongeveer 44 meter het terrein van de inrichting oprijden. Daarbij wordt op het terrein van de inrichting de woning [locatie 3] op korte afstand gepasseerd. Het college heeft in verband met de aan de vergunning te verbinden geluidvoorschriften globaal onderzocht wat de geluidbelasting van de woningen [locatie 2] en [locatie 3] zal zijn. Wat betreft de hoogte van de geluidgrenswaarden is bij de globaal berekende geluidbelasting van de woning [locatie 3], die het hoogst is, aangesloten. De woning [locatie 3] ondervindt volgens de berekeningen vanwege de inrichting in de dag-, avond- en nachtperiode een geluidbelasting van respectievelijk 55,1 dB(A), 52,6 dB(A) en 41,2 dB(A), hetgeen de aanbevolen richtwaarden voor een woonwijk in de stad met een getalswaarde van respectievelijk 5,1 dB(A), 7,6 dB(A) en 1,2 dB(A) te boven gaat. Het maximale geluidniveau in de avond- en nachtperiode gaat de volgens de Handreiking in die perioden maximaal toegestane waarden van 65 dB(A) en 60 dB(A) met een getalswaarde van 3,7 dB(A) respectievelijk 8,7 dB(A) te boven. Vanwege de aanzienlijke overschrijding van de voor de avond- en nachtperiode aanbevolen richtwaarden heeft het college naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid kunnen besluiten tot het niet toestaan van aflevering van motorbrandstoffen tussen 22.00 en 23.00 uur en het weigeren van de gevraagde vergunning voor de nachtperiode.
2.7.5. Wat betreft de hoogte van de gestelde geluidgrenswaarden inzake het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau, is de enkele omstandigheid dat het wat betreft de woning [locatie 3] gaat om een sedert tientallen jaren bestaande situatie en het college niet bekend is met klachten, onvoldoende om de aanzienlijke overschrijding van de richtwaarden te motiveren. Het Barim, waarin voor tankstations hogere geluidgrenswaarden zijn opgenomen dan voor andere inrichtingen, is wat de geluidaspecten betreft niet van toepassing nu het college aansluiting heeft gezocht bij de Handreiking. Niet is gebleken dat het college bij afwijking van de richtwaarden, zoals in de Handreiking is opgenomen, het referentieniveau van het omgevingsgeluid heeft bepaald en bij zijn afweging de geluidbestrijdingskosten heeft betrokken. Verder is niet gebleken dat het college de belangen van omwonenden en gebruikers van nabijgelegen panden voldoende in zijn afweging heeft meegenomen. Het college heeft de geluidbelasting van het op korte afstand van het tankstation gelegen kantoorgebouw met winkelruimte waar gedurende een langere periode mensen verblijven, niet bepaald. De omstandigheid dat een kantoor geen geluidgevoelig gebouw in de zin van de Wet geluidhinder is, heeft niet noodzakelijkerwijs tot gevolg dat een kantoor reeds hierom geen beschermingswaardig gebouw in de zin van de Wet milieubeheer is. Zoals de Afdeling eerder in soortgelijke zin heeft overwogen (uitspraak van 2 september 2009 in zaak nr.
200807145/1) is de Wet geluidhinder niet van overeenkomstige toepassing. Een gebouw is beschermingswaardig in de zin van de Wet milieubeheer als er gedurende een langere periode van de dag mensen verblijven. Wat betreft het maximale geluidniveau moet nog worden vastgesteld dat de Handreiking een hogere geluidgrenswaarde dan 65 dB(A) in de avondperiode niet toestaat.
200807145/1) is de Wet geluidhinder niet van overeenkomstige toepassing. Een gebouw is beschermingswaardig in de zin van de Wet milieubeheer als er gedurende een langere periode van de dag mensen verblijven. Wat betreft het maximale geluidniveau moet nog worden vastgesteld dat de Handreiking een hogere geluidgrenswaarde dan 65 dB(A) in de avondperiode niet toestaat.
Gelet hierop heeft het college in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht ontoereikend gemotiveerd waarom de vergunning een voldoende bescherming tegen geluidhinder biedt.
Het betoog van [appellante sub 2] slaagt.
Geluidhinder vanwege verkeer van en naar de inrichting
2.8. [appellante sub 2] betoogt dat ten gevolge van het verkeer van en naar de inrichting een te hoge geluidbelasting van woningen nabij de inrichting, met name de woning [locatie 3], optreedt.
2.8.1. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de verkeersbewegingen van en naar de inrichting ten opzichte van het overige verkeer op de Zevenend akoestisch niet herkenbaar zijn.
2.8.2. Aan weerszijden van de in- en uitrit van het inrichtingterrein bevinden zich de woning [locatie 3], die op 2 meter van de grens van het terrein ligt, en de woning [locatie 2]. De inrichting zal blijkens de aanvraag dagelijks worden bezocht door 70 personenwagens, 15 bestelwagens, één vrachtwagen en één tankwagen. Mede gezien het deskundigenbericht stelt de Afdeling vast dat het rij- en stopgedrag van voertuigen die de inrichting bezoeken, zich onderscheidt van het verkeersgedrag van andere voertuigen. Het college heeft dan ook ontoereikend gemotiveerd waarom de in verband met geluidhinder vanwege het verkeer van en naar de inrichting geen voorschriften aan de vergunning zijn verbonden. Het besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht.
Het betoog van [appellante sub 2] slaagt.
Veiligheidsrisico's
2.9. [appellante sub 2] betoogt dat de vergunning wegens de te korte afstand van het tankstation tot het naastgelegen kantoorgebouw, gelet op de veiligheidsrisico's, had moeten worden geweigerd. [appellante sub 2] acht het verrichte onderzoek naar de effecten van een plasbrand niet representatief, nu daarin er van is uitgegaan dat de olie-benzine-afscheider (hierna: obas) nooit afgesloten is. In het onderzoek zijn naar hij stelt de gevolgen van een ten gevolge van een slangbreuk bij een tankwagen vrijkomende grote hoeveelheid brandstoffen niet betrokken. Anders dan waar het college, in afwijking van het veiligheidsrapport, van is uitgegaan, is het volgens [appellante sub 2] mogelijk dat meer dan 250 liter brandstof kan uitstromen. Een plasbrand zal, mede gelet op de beperkte capaciteit van de obas, veel groter dan 50 m2 kunnen zijn. De voorgeschreven brandmuur acht hij ontoereikend ter beperking van de gevolgen van een calamiteit.
[appellante sub 1] kan zich niet verenigen met het aan de vergunning verbonden voorschrift 5.2.1. Zij betoogt dat het treffen van kostbare voorzieningen ter beperking van de gevolgen van een plasbrand niet noodzakelijk is, nu de kans op een dergelijke calamiteit klein is, omdat bij het afleveren van vloeistoffen steeds menselijk toezicht aanwezig is. De termijn waarbinnen deze voorzieningen moeten zijn getroffen, is volgens haar in verband met de voor de te treffen voorzieningen te verkrijgen vergunningen te kort.
2.9.1. Ingevolge artikel 1.4, derde lid, aanhef en onder a, van het Barim dient degene die een inrichting type C drijft te voldoen aan de regels gesteld bij of krachtens hoofdstuk 3 van het Barim. Dit betekent dat voor de inrichting, wat betreft het afleveren van vloeibare brandstof ten behoeve van openbare verkoop voor motorvoertuigen voor het wegverkeer, voor zover hier van belang, de regels gesteld bij of krachtens § 3.3.1 van het Barim gelden.
Ingevolge artikel 3.19, aanhef en onder b, voor zover hier van belang, voldoet het afleveren van vloeibare motorbrandstoffen ten behoeve van het voorkomen van risico's voor de omgeving en ongewone voorvallen, dan wel voor zover dat niet mogelijk is het zoveel mogelijk beperken van risico's voor de omgeving en de kans dat ongewone voorvallen zich voordoen en de gevolgen hiervan, ten minste aan de bij ministeriele regeling te stellen eisen.
Afdeling 3.3 van de Regeling algemene regels voor inrichtingen milieubeheer bevat eisen ten aanzien van het afleveren van vloeibare brandstoffen ten behoeve van openbare verkoop voor motorvoertuigen voor het wegverkeer.
Ingevolge artikel 3.21, tweede lid, voldoet de vaste afleverinstallatie bij het afleveren van vloeibare brandstoffen ten behoeve van openbare verkoop voor motorvoertuigen voor het wegverkeer aan de voorschriften 5.8, 6.1.3, 6.5, 6.7, 7.1, 7.7, 9.3, 9.5, 9.6, 9.6.1.1 tot en met 9.6.1.5 van PGS 28. Ingevolge artikel 1.2 wordt in deze regeling onder PGS 28 verstaan: de richtlijn PGS 28, getiteld ‘Vloeibare aardolieproducten, Afleverinstallaties en ondergrondse opslag’, zoals gepubliceerd op www.minvrom.nl in maart 2005.
2.9.2. Ingevolge het aan de vergunning verbonden voorschrift 5.2.1 moet het naast het tankstation gelegen kantoorgebouw binnen zes maanden na inwerkingtreding van dit voorschrift zijn beschermd tegen brand. Hiertoe moet:
A. op het terrein van de inrichting een brandscheiding met een weerstand tegen branddoorslag en -overslag van ten minste 60 minuten worden aangebracht met een breedte van minimaal 9 meter, gemeten op twee meter vanaf het vulpunt aan de kant van de inrit van het tankstation, tot twee meter vanaf de straatklok in de vloeistofdichte vloer van het tankstation aan de kant van de garage. De hoogte van de brandscheiding dient minimaal vier meter of de hoogte van de luifel te bedragen of;
B. de wand van het naastgelegen kantoorpand brandwerend worden uitgevoerd. Hiertoe moet deze wand een weerstand tegen branddoorslag en -overslag van ten minste 60 minuten hebben. De breedte van de brandwerende wand dient minimaal 9 meter te bedragen, gemeten op twee meter vanaf het vulpunt aan de kant van de inrit van het tankstation, tot twee meter vanaf de straatklok in de vloeistofdichte vloer van het tankstation aan de kant van de garage. De hoogte van de brandwerende wand dient minimaal zeven meter of de hoogte van het naastgelegen pand te bedragen.
2.9.3. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat uit een oogpunt van veiligheid geen reden bestond om de vergunning te weigeren. Bij het oprichten van een brandmuur dan wel het treffen van brandwerende maatregelen aan de gevel van het kantoorpand wordt een voldoende weerstand tegen branddoorslag en -overslag bereikt, aldus het college. In het onderzoek naar de veiligheidsgevolgen is er met juistheid vanuit gegaan dat de obas nooit zal worden afgesloten, aangezien de obas ingevolge het Barim goed moet worden onderhouden, aldus het college.
2.9.4. Blijkens het deskundigenbericht bedraagt de afstand van de afleverpunten tot het naastgelegen kantoorgebouw ongeveer 1,5 meter en tot de dichtst bij het tankstation gelegen woning aan de [locatie 3] ongeveer 19 meter. De afstand van de opstelplaats van de tankwagen tot het kantoorgebouw bedraagt ongeveer 2 meter en de afstand tot de woning bedraagt ongeveer 13,5 meter. De risicodragende activiteiten van het tankstation betreffen de verlading van brandstoffen naar de ondergrondse opslagtank en de verlading ten aanzien van de aflevertoestellen. Bij de aflevertoestellen of de opstelplaats van de tankstation bestaat de kans op een plasbrand.
Door Tebodin B.V. is in opdracht van het college een onderzoek verricht naar de effecten van een plasbrand. De bevindingen zijn neergelegd in een rapport van 18 mei 2009. In het onderzoek is met behulp van het softwareprogramma Phast een effectanalyse verricht. Daarbij zijn verschillende scenario's (met of zonder menselijk ingrijpen en met een obas in of buiten gebruik) beschouwd. In het rapport wordt ervan uitgegaan dat, gelet op de omvang van een compartiment van de tankwagen, maximaal 5.000 liter kan vrijkomen. In de berekeningen is rekening gehouden met de inhoud van de slibvangput, zijnde 600 liter, en de hoeveelheid die de obas kan verwerken (2700 liter/1800 seconden en 180 liter/120 seconden). Niet aannemelijk is geworden dat deze uitgangspunten niet juist zijn. Geen grond bestaat voor het oordeel dat het college er niet van heeft mogen uitgaan dat de obas altijd in werking is. Volgens het deskundigenbericht heeft de obas, anders dan [appellante sub 2] veronderstelt, geen vlotter of ander afsluitend systeem, zodat met normaal onderhoud, zoals is voorgeschreven in GPS 28, een goede werking is te verwachten. Uit het rapport volgt volgens het deskundigenbericht dat bij een goed werkende obas bij het scenario 'lekkage losslang tankauto' een plasbrand niet optreedt en er derhalve geen gevolgen voor de omgeving zijn te duchten. Bij het scenario 'breuk losslang' kan, gelet op de grote hoeveelheid brandstof die vrijkomt, een grote plasbrand niet worden voorkomen, aldus het deskundigenbericht.
In het rapport van 18 mei 2009 is als uitgangspunt genomen dat een schaderisico met een stralingsbelasting van 10 kW/m2 acceptabel is. Deze stralingsbelasting wordt ingevolge PGS 28 gezien als maximaal toelaatbare warmte-instraling voor te beschermen objecten op het terrein van de inrichting. Omdat PGS 28 geen externe afstandseisen kent, heeft het college deze stralingsbelasting in dit geval van overeenkomstige toepassing geacht. In het deskundigenbericht staat vermeld dat bij een dergelijke stralingsbelasting geen brandoverslag is te verwachten.
Uit het rapport komt naar voren dat bij een ten gevolge van een slangbreuk veroorzaakte plasbrand, uitgaande van deze stralingsbelasting en een continue in bedrijf zijnde obas, de effecten zodanig zijn dat een afstand van 23 meter dient te worden aangehouden ten opzichte van de kern van de plasbrand. De woning [locatie 3] en het kantoorgebouw, dat een stralingsbelasting van meer dan 35 Kw/m2 ondervindt, liggen binnen deze afstand, zodat het college terecht heeft vastgesteld dat gezien de effecten van een plasbrand zonder aanvullende maatregelen het tankstation uit een oogpunt van externe veiligheid niet vergunbaar is.
2.9.5. Het college heeft zich op grond van een door Tebodin Netherlands B.V. opgesteld rapport van 30 juni 2009, waarin de bevindingen zijn neergelegd van een onderzoek naar de mogelijkheden om, gezien de externe veiligheidsaspecten, vergunning te verlenen, op het standpunt gesteld dat met het treffen van een aantal in het rapport opgenomen maatregelen de risico’s van een plasbrand in toereikende mate kunnen worden teruggedrongen. In het rapport wordt gesteld dat in de inrichting brandstoffen niet onder druk worden gelost maar met vrij verval, zodat de kans op een breuk van de losslang zich alleen kan voordoen bij het wegrijden van de tankwagen of het wegrollen daarvan tijdens het lossen van de brandstoffen en derhalve gering is. Dit komt de Afdeling niet onaannemelijk voor. De voorgestelde maatregelen betreffen naast het aanbrengen van een brandwerende muur en het verwijderen van beplanting tussen het tankstation en het kantoorgebouw, het treffen van voorzieningen om te voorkomen dat de vrachtwagen tijdens het lossen wegrolt. Die maatregelen zijn neergelegd in de aan de vergunning verbonden voorschriften 5.2.2. respectievelijk 5.2.3. Voorts wordt in het rapport aanbevolen de slang in een goot te leggen, waardoor een stralingsbelasting van 10 Kw/m2 niet wordt overschreden bij een afstand van meer dan 7 meter, maar het college heeft deze maatregel niet nodig geacht en derhalve niet als voorschrift aan de vergunning verbonden.
In het onderzoek dat ten grondslag ligt aan het rapport van 30 juni 2009, is uitgegaan van de omstandigheid dat bij het lossen direct toezicht van de chauffeur bestaat en bij een plasbrand na 30 seconden wordt ingegrepen door de chauffeur of een medewerker van de garage, terwijl op grond van de aanvraag moet worden vastgesteld dat ook buiten de werktijden van de garage motorbrandstoffen kunnen worden gelost en een voorschrift dat verplicht tot het direct toezicht houden op het lossen door de tankwagenchauffeur niet aan de vergunning is verbonden. Derhalve is op grond van de vergunning onvoldoende gegarandeerd dat tijdig wordt ingegrepen. De omstandigheid dat de chauffeur van de tankwagen op grond van de eisen die aan zijn vakbekwaamheid worden gesteld, moet worden geacht snel op te treden, zoals het college heeft betoogd, doet hieraan niet af. [appellante sub 1] heeft geen gezagsverhouding met de chauffeur.
De Afdeling constateert daarnaast dat de in voorschrift 5.2.1 voorgeschreven brandmuur, gezien de ligging daarvan, wat betreft de woning [locatie 3] geen bescherming biedt tegen de effecten van een plasbrand. Nu het college verder ervoor heeft gekozen aan de vergunning geen voorschrift te verbinden ter zake van het in een goot leggen van de slang, zoals in het rapport wordt aanbevolen, en het verwijderen van de beplanting tussen het tankstation en het kantoorgebouw niet van betekenis is voor de woning, is niet duidelijk of met alleen voorschrift 5.2.3, dat bepaalt dat tijdens het lossen van de tankwagen keggen dienen te zijn aangebracht om wegrollen van de tankwagen te voorkomen, die woning in voldoende mate wordt beschermd tegen brand.
Gelet op het voorgaande heeft het college ontoereikend gemotiveerd dat de vergunning uit een oogpunt van externe veiligheid kon worden verleend.
Het betoog van [appellante sub 2] slaagt.
Slotoverwegingen
2.10. Gelet op het vorenoverwogene is het beroep van [appellante sub 2] gegrond en wordt het besluit vernietigd. Het beroep van [appellante sub 1] is ongegrond.
2.11. Het college dient ten aanzien van [appellante sub 2] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van [appellante sub 2] gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Laren van 25 mei 2010, kenmerk WM 09.1007;
III. verklaart het beroep van [appellante sub 1] ongegrond;
IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Laren tot vergoeding van bij [appellante sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.092,50 (zegge: duizendtweeënnegentig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Laren aan [appellante sub 2] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 298,00 (zegge: tweehonderdachtennegentig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, voorzitter, en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck en mr. E. Helder, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, ambtenaar van staat.
w.g. Brink w.g. Van Heusden
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 31 augustus 2011
163.