Uitspraak
201009369/1/R2.
Datum uitspraak: 31 augustus 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1] en anderen, wonend te Arnhem,
2. [appellant sub 2], wonend te Arnhem,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland (hierna: het college),
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 16 juli 2010, kenmerk 2009-024232, heeft het college besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Arnhem (hierna: de raad) bij besluit van 30 november 2009 vastgestelde bestemmingsplan "Rivierzone".
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en anderen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 27 september 2010, en [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 september 2010, beroep ingesteld.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft de raad een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 juni 2011, waar [appellant sub 1] en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], [appellant sub 2], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. K. de Meulder, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts is de raad, vertegenwoordigd door mr. G. Paling en mr. I.M. van Haaften, beiden werkzaam bij de gemeente, als partij gehoord.
2. Overwegingen
Toetsingskader
2.1. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
Het plan
2.2. Het plan biedt een juridisch-planologisch kader voor de rivieren de Rijn en de IJssel en de uiterwaarden voor zover gelegen binnen de gemeente Arnhem.
Het beroep van [appellant sub 1] en anderen
2.3. [appellant sub 1] en anderen betogen dat het college ten onrechte goedkeuring aan het plandeel met de bestemming "Water" ter plaatse van de ASM-haven heeft verleend. Hiertoe voeren zij aan dat de woonschepenligplaatsen in de ASM-haven ten onrechte niet de bestemming "Wonen-woonschepenligplaats" hebben gekregen, terwijl het conserverende karakter van het plan met zich brengt dat de op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening vergunde woonschepenligplaatsen als zodanig moeten worden bestemd.
2.3.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de ligplaatsen in de ASM-haven niet de bestemming "Wonen-woonschepenligplaats" hebben gekregen, omdat de ASM-haven is aangemerkt als een niet wenselijke locatie voor de ligging van woonschepen en de raad voornemens is het gebied waarin de ASM-haven is gelegen te herontwikkelen.
2.3.2. Niet in geschil is dat de ligplaatsen voor de woonschepen in de ASM-haven in het voorheen geldende bestemmingsplan niet als zodanig waren bestemd. Voorts is evenmin in geschil dat in het op 25 december 2008 in werking getreden "Aanwijzingsbesluit woonbootlocaties" van het college van burgemeester en wethouders de ASM-haven is aangemerkt als een niet wenselijke locatie voor de ligging van woonschepen. Volgens de raad is het toelaten van woonschepen in de ASM-haven niet in overeenstemming met de voorgenomen herontwikkeling van het gebied Stadsblokken en Meinerswijk, waarin de ASM-haven ligt.
Gelet op het voorgaande heeft het college in redelijkheid kunnen instemmen met de keuze van de raad om de woonschepenligplaatsen in de ASM-haven niet als zodanig te bestemmen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de raad aannemelijk heeft gemaakt dat het gebruik van de ligplaatsen in de ASM-haven binnen de planperiode zal worden beëindigd, nu de raad ter zitting heeft verklaard dat zal worden gezocht naar een alternatieve locatie voor de woonschepen en dat zo nodig de eigenaren van de woonschepen zullen worden uitgekocht.
Het betoog van [appellant sub 1] en anderen dat de woonschepen als zodanig moeten worden bestemd, reeds omdat voor deze woonschepen een vergunning is afgegeven op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Arnhem kan niet worden gevolgd. Daartoe overweegt de Afdeling dat aan deze vergunning als zodanig geen rechten kunnen worden ontleend op een planologische inpassing in het plan, omdat deze vergunning ziet op andere dan ruimtelijke aspecten.
2.3.3. Hetgeen [appellant sub 1] en anderen hebben aangevoerd geeft geen aanleiding tot het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan, voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Water" ter plaatse van de ASM-haven niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep is in zoverre ongegrond.
2.4. Voorts betogen [appellant sub 1] en anderen dat het woonschip [woonschip] ten onrechte niet is opgenomen in bijlage 2 van het plan, waardoor het woonschip niet in de Haven van Coers kan worden afgemeerd. Nu op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening een vergunning is verleend voor de ligplaats aan de [woonschip], brengt het conserverende karakter van het plan met zich dat het woonschip in bijlage 2 moet worden opgenomen, aldus [appellant sub 1] en anderen. Volgens hen heeft het college noch ruimtelijk, noch financieel onderbouwd waarom het woonschip [woonschip] niet in de haven kan worden afgemeerd.
2.4.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het woonschip [woonschip] niet in de tabel van bijlage 2 van het plan is opgenomen, omdat het is gelegen op een niet wenselijke locatie.
2.4.2. Ingevolge artikel 14, lid 14.1, van de planvoorschriften, voor zover van belang, zijn de voor "Wonen-woonschepenligplaats" aangewezen gronden, aangeduid met "w-wl", uitsluitend bestemd voor:
a. het wonen in de vorm van bewoning van woonschepen.
Ingevolge het bepaalde in lid 14.2, voor zover van belang, mogen op deze gronden:
a. voor zover binnen de afmeerzone gelegen, uitsluitend de in bijlage 2 genoemde woonschepen, met bijbehorende drijvende terrassen worden afgemeerd.
2.4.3. Uit de plankaart volgt dat de afmeerzone in de Haven van Coers de bestemming "Wonen-woonschepenligplaats" heeft. Ingevolge artikel 14, lid 14.1, van de planvoorschriften, in samenhang bezien met de plankaart, is de ligplaats voor de [woonschip] derhalve onder meer bestemd voor wonen in de vorm van bewoning van woonschepen. De raad heeft ter zitting bevestigd dat op zich geen bezwaar bestaat tegen het gebruik in de vorm van bewoning van een woonschip op de locatie waar het woonschip [woonschip] is afgemeerd. Het college kan derhalve niet worden gevolgd in zijn standpunt dat het woonschip [woonschip] niet in bijlage 2 van het bestemmingsplan is opgenomen, omdat het is gelegen op een niet wenselijke locatie.
Ter zitting heeft het college zich, in navolging van de raad, op het standpunt gesteld dat het woonschip [woonschip] niet in de tabel van bijlage 2 is opgenomen om de afstanden tussen de woonschepen te kunnen vergroten, zodat meer doorzicht tussen de wel in de tabel opgenomen woonschepen kan worden gecreëerd. Het college acht daarbij van belang dat in het kader van de Algemene Plaatselijke Verordening voor het woonschip [woonschip] slechts een tijdelijke vergunning is verleend.
Naar het oordeel van de Afdeling is het creëren van meer doorzicht in beginsel een ruimtelijk relevant doel dat met het vaststellen van een bestemmingsplan kan worden nagestreefd. Het niet opnemen van het woonschip [woonschip] in bijlage 2 van het bestemmingsplan is hiertoe evenwel geen geschikt middel, nu niet is gebleken van een ruimtelijk relevant criterium op grond waarvan het niet wenselijk is dat juist het woonschip [woonschip] in de Haven van Coers aangemeerd blijft.
Gelet op het voorgaande heeft het college niet in redelijkheid kunnen instemmen met de planregeling voor zover het de Haven van Coers betreft. Voor zover het college van belang heeft geacht dat de vergunning in het kader van de Algemene Plaatselijke Verordening slechts tijdelijk is verleend leidt dit niet tot een ander oordeel, reeds omdat deze vergunning ziet op andere dan ruimtelijke aspecten.
2.4.4. Hetgeen [appellant sub 1] en anderen hebben aangevoerd geeft aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Hieruit volgt dat het college, door het plan goed te keuren, heeft gehandeld in strijd met artikel 28, tweede lid, van de WRO in samenhang met artikel 10:27 van de Awb. Het beroep is in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan het plandeel met de bestemming "Wonen-woonschepenligplaats" ter plaatse van de Haven van Coers, dient te worden vernietigd.
2.4.5. Uit het voorgaande volgt dat er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet om goedkeuring te onthouden aan het plandeel met de bestemming "Wonen-woonschepenligplaats" ter plaatse van de Haven van Coers.
Het beroep van [appellant sub 2]
2.5. [appellant sub 2] betoogt dat het college ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de bestemming "Natuur", voor zover betrekking hebbend op de gronden die [appellant sub 2] gebruikt ten behoeve van zijn agrarische bedrijf dat is gelegen aan de [locatie 2] te Arnhem. Hij voert hiertoe aan dat het college er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat hij wordt beperkt in zijn agrarische bedrijfsvoering. Hij wijst er in dit kader op dat de plantoelichting vermeldt dat slechts agrarisch gebruik is toegestaan, indien dat geen belemmering vormt voor de waarden die worden beschermd binnen de bestemming "Natuur". Vanwege het conserverende karakter van het plan hadden de gronden alleen voor agrarische doeleinden moeten worden bestemd, nu dit het huidige en meest doelmatige gebruik is van de gronden, aldus [appellant sub 2].
Voorts betoogt [appellant sub 2] dat het college er ten onrechte aan voorbij gaat dat de raad zijn keuze voor het opnemen van de bestemming "Natuur" onvoldoende motiveert, nu slechts een deel van de gronden onderdeel is van de ecologische hoofdstructuur (hierna: EHS) en in ontwerp is aangewezen als Vogelrichtlijngebied. Voorts is de ontwikkelingsvisie "Atelier Rivierzone" onvoldoende concreet en is allerminst zeker dat de in deze ontwikkelingsvisie gekozen uitgangspunten binnen de planperiode kunnen worden gerealiseerd, aldus [appellant sub 2].
2.5.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de bestemming "Natuur" [appellant sub 2] niet zal beperken in het agrarische gebruik van zijn gronden. Volgens het college heeft de raad aan de gronden die [appellant sub 2] gebruikt ten behoeve van zijn agrarische bedrijf de bestemming "Natuur" kunnen toekennen, omdat een deel van de desbetreffende gronden ligt in de EHS en in ontwerp is aangewezen als Natura 2000-gebied. Voorts behoort het volgens het college tot de beleidsvrijheid van de raad een groter gebied tot "Natuur" te bestemmen.
2.5.2. Ingevolge artikel 8, lid 8.1, van de planvoorschriften, voor zover van belang, zijn de voor "Natuur" aangewezen gronden bestemd voor:
a. het behoud, beheer, herstel of ontwikkeling van de op deze gronden voorkomende landschappelijke, ecologische, cultuurhistorische, archeologische en natuurwaarden;
b. agrarische doeleinden;
Ingevolge het bepaalde in lid 8.3, aanhef en onder f, is het verboden om zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van het college van burgemeester en wethouders de navolgende werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren, te doen of te laten uitvoeren:
f. het uitvoeren van grondbewerkingen dieper dan 30 centimeter, waaronder woelen, mengen, diepploegen, afgraven, verlagen, egaliseren en ontginnen.
Ingevolge het bepaalde in lid 8.3.1, geldt het in lid 8.3 vervatte verbod niet voor het uitvoeren van:
a. werken of werkzaamheden, welke op het tijdstip waarop het plan rechtskracht verkrijgt, in uitvoering zijn;
b. werken of werkzaamheden die van geringe omvang zijn, dan wel het normale onderhoud betreffen.
Ingevolge het bepaalde in lid 8.3.2, zijn de werken of werkzaamheden als bedoeld in lid 8.3 slechts toelaatbaar, indien:
a. deze verband houden met de doeleinden die aan de desbetreffende bestemming zijn toegekend;
b. hierdoor dan wel door daarvan hetzij direct, hetzij indirect te verwachten gevolgen de landschappelijke- en natuurwaarden en kwaliteiten van de gronden niet onevenredig worden of kunnen worden aangetast.
2.5.3. [appellant sub 2] heeft ter zitting gesteld dat hij regelmatig werkzaamheden verricht als bedoeld in artikel 8, lid 8.3, aanhef en onder f, van de planvoorschriften. Anders dan onder het voorheen vigerende bestemmingsplan, mag hij ingevolge het bepaalde in lid 8.3 die werkzaamheden niet verrichten zonder aanlegvergunning. Niet is gebleken dat deze werkzaamheden ingevolge het bepaalde in lid 8.3.1 van de aanlegvergunningplicht zijn uitgezonderd. Het college kan derhalve niet worden gevolgd in zijn standpunt dat [appellant sub 2] door de bestemming "Natuur" niet in zijn agrarische bedrijfsvoering wordt beperkt.
De Afdeling ziet zich gesteld voor de vraag of de keuze voor de bestemming "Natuur", ondanks de beperkingen voor de bedrijfsvoering van [appellant sub 2], is gerechtvaardigd.
In de stukken en tijdens het verhandelde ter zitting heeft het college zich op het standpunt gesteld dat aan de gronden die [appellant sub 2] gebruikt ten behoeve van zijn agrarische bedrijfsvoering de bestemming "Natuur" is toegekend, vanwege de in het gebied aanwezige natuurwaarden.
Blijkens de partiële herziening van het Streekplan Gelderland 2005 van 1 juli 2009 betreffende de herbegrenzing van de EHS en de bijbehorende kaart "EHS Streekplanherziening vastgesteld door PS juli 2009" ligt een deel van de gronden die [appellant sub 2] gebruikt ten behoeve van zijn agrarische bedrijf in de EHS. Deze gronden zijn in het ontwerpbesluit "Natura 2000-gebied Gelderse Poort" tevens aangewezen als Vogelrichtlijngebied.
Wat de gronden betreft die in de EHS liggen en in ontwerp zijn aangewezen als Natura 2000-gebied overweegt de Afdeling dat het college, op basis van het Streekplan en het ontwerpbesluit "Natura 2000-gebied Gelderse Poort", zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de bestemming "Natuur" noodzakelijk is ter handhaving en ter bescherming van de op deze gronden voorkomende natuurwaarden. Het college heeft daarbij in redelijkheid aan het belang van het voorkomen van schade aan de aanwezige natuurwaarden een groter gewicht kunnen toekennen dan aan het belang van [appellant sub 2]. De enkele stelling van [appellant sub 2] ter zitting dat de bestemming "Natuur" beperkingen met zich brengt ten aanzien van de mestwetgeving, geeft, wat daar ook van zij, geen aanleiding voor een ander oordeel.
Wat de gronden betreft die [appellant sub 2] gebruikt ten behoeve van zijn agrarische bedrijf en die niet in de EHS liggen en niet in ontwerp zijn aangewezen als Natura 2000-gebied overweegt de Afdeling het volgende. Gelet op de omstandigheid dat [appellant sub 2] door de bestemming "Natuur" in zijn agrarische bedrijfsvoering wordt beperkt, is de verwijzing van het college naar de beleidsvrijheid van de raad onvoldoende om het bestreden besluit op dit punt te kunnen dragen. Het college heeft zich er ten onrechte onvoldoende rekenschap van gegeven of op de bij [appellant sub 2] in gebruik zijnde gronden, die niet in de EHS liggen en niet in ontwerp zijn aangewezen als Natura 2000-gebied, natuurwaarden voorkomen die de bestemming "Natuur" rechtvaardigen.
2.5.4. Hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd geeft aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover het betrekking heeft op het plandeel met de bestemming "Natuur" voor de gronden die [appellant sub 2] gebruikt ten behoeve van zijn agrarische bedrijf dat is gelegen aan de [locatie 2] te Arnhem, voor zover het betreft het gedeelte dat niet is gelegen in de EHS en niet in ontwerp is aangewezen als Natura 2000-gebied, is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het beroep is in zoverre gegrond. Het bestreden besluit dient in zoverre wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb te worden vernietigd.
In de omstandigheden van het geval ziet de Afdeling aanleiding om goedkeuring te onthouden aan het plandeel met de bestemming "Natuur" voor de gronden die [appellant sub 2] gebruikt ten behoeve van zijn agrarische bedrijf dat is gelegen aan de [locatie 2] te Arnhem, voor zover het betreft het gedeelte dat niet ligt in de EHS en niet in ontwerp is aangewezen als Natura 2000-gebied.
2.5.5. In hetgeen [appellant sub 2] voor het overige heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan, voor zover het betrekking heeft op het plandeel met de bestemming "Natuur" voor de gronden die [appellant sub 2] gebruikt ten behoeve van zijn agrarische bedrijf dat is gelegen aan de [locatie 2] te Arnhem, voor zover het betreft het gedeelte dat is gelegen in de EHS en in ontwerp is aangewezen als Natura 2000-gebied, niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit op die onderdelen anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep is in zoverre ongegrond.
Proceskosten
2.6. De raad dient ten aanzien van [appellant sub 2] op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
Voor zover door [appellant sub 1] en anderen proceskosten zijn opgevoerd voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand, overweegt de Afdeling dat niet is gebleken dat [gemachtigde] kan worden beschouwd als beroepsmatige rechtsbijstandverlener, als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Derhalve is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen van [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 16 juli 2010, kenmerk 2009-024232, voor zover het betreft:
- het plandeel met de bestemming "Wonen-woonschepenligplaats" ter plaatse van de Haven van Coers;
- het plandeel met de bestemming "Natuur" voor de gronden die [appellant sub 2] gebruikt ten behoeve van zijn agrarische bedrijf dat is gelegen aan de [locatie 2] te Arnhem, voor zover het betreft het gedeelte dat niet is gelegen in de EHS en niet in ontwerp is aangewezen als Natura 2000-gebied;
III. onthoudt goedkeuring aan:
- het plandeel met de bestemming "Wonen-woonschepenligplaats" ter plaatse van de Haven van Coers;
- het plandeel met de bestemming "Natuur" voor de gronden die [appellant sub 2] gebruikt ten behoeve van zijn agrarische bedrijf dat is gelegen aan de [locatie 2] te Arnhem, voor zover het betreft het gedeelte dat niet is gelegen in de EHS en niet in ontwerp is aangewezen als Natura 2000-gebied;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit voor zover dit betreft de onder III. genoemde plandelen;
V. verklaart de beroepen voor het overige ongegrond;
VI. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland tot vergoeding van de bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 912,31 (zegge: negenhonderdtwaalf euro en eenendertig cent), waarvan € 874,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Gelderland aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van € 150,00 (zegge: honderdvijftig euro) voor [appellant sub 1] en anderen, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen, en € 150,00 (zegge: honderdvijftig euro) voor [appellant sub 2].
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. E. Helder, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.F.W. Tuit, ambtenaar van staat.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Tuit
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 31 augustus 2011
425-683.