Uitspraak
201010526/1/H1 en 201010531/1/H1.
Datum uitspraak: 24 augustus 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te IJsselstein,
appellant,
tegen de uitspraken van de rechtbank Utrecht van 24 september 2010 in zaken nrs. 09/1902 en 10/532 in de gedingen tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van IJsselstein.
1. Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2009 heeft het college geweigerd handhavend op te treden tegen [vergunninghouder] terzake de zonder bouwvergunning verrichte verbouwingen aan het bedrijfsgebouw, de in strijd met het bestemmingsplan geplaatste reclameborden, de zonder bouwvergunning geplaatste berging, het gebruik van het perceel in strijd met de bestemming en de opslag van goederen op het perceel [locatie] te IJsselstein.
Bij besluit van 15 juli 2009 heeft het college aan [vergunninghouder] bouwvergunning verleend voor het plaatsen van een berging op het perceel.
Nadat [appellant] bij brief van 14 juli 2009 beroep had ingesteld tegen het uitblijven van een besluit op zijn tegen het besluit van 13 januari 2009 gemaakte bezwaar, heeft het college bij besluit van 28 juli 2009 het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 16 februari 2010 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 15 juli 2009 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 24 september 2010, verzonden op 27 september 2010, heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [appellant] tegen het uitblijven van een besluit op het bezwaar ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard en het tegen het besluit van 28 juli 2009 ingestelde beroep, voor zover dat zag op de zonder bouwvergunning verrichte verbouwingen aan het bedrijfsgebouw, het achterstallig onderhoud aan het bedrijfsgebouw, de reclameborden en de opgeslagen goederen hoger dan 1,5 meter gegrond verklaard, dat besluit in zoverre vernietigd en het beroep voor het overige ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Bij uitspraak van 24 september 2010, verzonden op 27 september 2010, heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 16 februari 2010 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen de onderscheidenlijke uitspraken van 24 september 2010 heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 3 november 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 30 november 2010.
Het college heeft verweerschriften ingediend.
Bij besluit van 23 november 2010 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 13 januari 2009 gemaakte bezwaar gegrond verklaard, voor zover dat bezwaar betrekking had op de wijzigingen van de voorgevel van het bedrijfsgebouw, de reclame-uitingen en de hoogte van de opgeslagen goederen op het buitenterrein.
Bij brieven van 30 december 2010 en 7 januari 2011 heeft [appellant] beroepsgronden tegen dit besluit aangevoerd.
[appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaken ter zitting gevoegd behandeld op 19 april 2011, waar [appellant], bijgestaan door mr. S.D. van Reenen, en het college, vertegenwoordigd door E.M. Hilkhuijsen en mr. M. de Jong, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Tevens is [vergunninghouder] gehoord.
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend. Van de zijde van het college zijn desverzocht bij brief van 4 juli 2011 nadere stukken ontvangen. Deze zijn toegezonden aan de andere partijen, die op deze stukken hebben gereageerd. Met toestemming van partijen is afgezien van een hernieuwde behandeling ter zitting. Daarop is het onderzoek gesloten, waarvan partijen bij brief van 4 augustus 2011 mededeling is gedaan.
2. Overwegingen
Ten aanzien van de weigering handhavend op te treden
2.1. [appellant] heeft zijn grief dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat gesteld noch gebleken is dat hij schade heeft geleden ten gevolge van de overschrijding van de beslistermijn ter zitting van de Afdeling ingetrokken, zodat deze geen bespreking meer behoeft.
2.2. In hoger beroep is in geschil of het college handhavend had moeten optreden tegen het door [appellant] gestelde met het bestemmingsplan strijdig gebruik van het perceel, de opslag van goederen op het perceel en het zonder bouwvergunning plaatsen van een berging.
2.3. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
2.4. Ingevolge de bestemmingsplannen "Landelijk gebied noord en zuid" en "Landelijk gebied noord en zuid 1e herziening" rust op het perceel de bestemming "Bedrijfsdoeleinden (B)" met als subbestemming "Bm" en nadere aanwijzing "zw".
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Landelijk gebied noord en zuid" zijn de gronden die op de kaart als zodanig zijn aangewezen - onder verwijzing naar de Staat van Bedrijfsactiviteiten - bestemd voor een meubelmakerij behorende tot categorie 3.
Ingevolge het derde lid, mogen op deze gronden uitsluitend worden gebouwd gebouwen ten dienste van de subbestemming en daarbij behorende woningen met bijgebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
Ingevolge artikel 29 dient, voor zover gebouwen niet op de zijerfscheiding worden gebouwd, de afstand tot de zijerfscheiding tenminste 2,00 m te bedragen.
Ingevolge artikel 38, eerste lid, voor zover hier van belang, is het verboden gronden en bouwwerken te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de aan de betrokken grond gegeven (sub)bestemmingen, de daarbij behorende doeleindenomschrijvingen en de overige voorschriften.
Op de Staat van Bedrijfsactiviteiten is onder SBI-code 36 vermeld de categorie "vervaardiging van meubels en overige goederen N.E.G". met als subcategorie "het vervaardigen van meubels", waarbij is opgenomen dat het onder meer kan gaan om houten of metalen meubels algemeen.
2.5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat onvoldoende aannemelijk is geworden dat [vergunninghouder] op zijn perceel naast de toegestane producten, andere producten fabriceert en repareert waardoor er sprake is van strijdig gebruik met het bestemmingsplan. Hij voert daartoe aan dat hij heeft geconstateerd dat hekwerken, terreinafscheidingen en kunstvoorwerpen van ijzer worden gefabriceerd, dat reparaties worden uitgevoerd aan onder andere stalen plezierjachten en dat las- en constructiewerk plaatsvindt aan onder andere reclameborden. Ter onderbouwing van zijn betoog wijst [appellant] op de website van [vergunninghouder].
2.5.1. De Afdeling verenigt zich wat betreft het gestelde strijdige gebruik met het bestemmingsplan, met het oordeel van de rechtbank, zodat dit betoog van [appellant] niet slaagt. Ter zitting van de Afdeling is gebleken dat [vergunninghouder] meubels vervaardigt voor de inrichting van zowel woningen als bedrijven. Uit het dossier blijkt dat het college verschillende keren het perceel van [vergunninghouder] heeft bezocht en daarbij geen overtredingen van het bestemmingsplan, zoals de vervaardiging van hekwerken, heeft geconstateerd. [appellant] heeft dit niet met een nadere onderbouwing van de gestelde overtredingen bestreden. Voor zover al activiteiten plaatsvinden die niet onder het vervaardigen van meubels vallen, waarbij de Afdeling denkt aan het vervaardigen van kunstvoorwerpen, is voldoende aannemelijk geworden dat deze activiteiten zijn aan te merken als een aan de meubelmakerij ondergeschikte nevenactiviteit. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat onvoldoende aannemelijk is geworden dat sprake is van met het bestemmingsplan strijdig gebruik.
2.6. Voor zover [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat, nu op het perceel activiteiten plaatsvinden die in strijd zijn met de bestemming, de opslag van goederen ten behoeve van die activiteiten eveneens in strijd is met de bestemming, faalt ook dit betoog, reeds omdat in 2.5.1 is geoordeeld dat niet aannemelijk is geworden dat op het perceel activiteiten worden verricht die in strijd zijn met de bestemming.
2.7. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat ten tijde van het besluit op bezwaar van 28 juli 2009 voor de zonder bouwvergunning geplaatste berging op het perceel bouwvergunning was verleend, zodat de illegale situatie was gelegaliseerd en het college terecht van handhaving heeft afgezien. Hij voert daartoe aan dat de rechtbank er niet aan voorbij heeft kunnen gaan dat de berging niet conform de bouwvergunning is opgericht.
2.7.1. Niet in geschil is dat de berging was geplaatst zonder de vereiste bouwvergunning. Bij besluit van 15 juli 2009 heeft het college voor die berging alsnog bouwvergunning verleend. Van de situatie dat, zoals [appellant] betoogt, de berging niet conform de bouwvergunning was opgericht, was ten tijde van het besluit van 28 juli 2009 geen sprake. Ten aanzien van de feiten en omstandigheden die zich na dat besluit hebben voorgedaan, heeft de rechtbank terecht overwogen dat die bij de beoordeling van het beroep tegen dat besluit geen rol spelen.
Nu derhalve ten tijde van het besluit op bezwaar van 28 juli 2009 de illegale situatie was gelegaliseerd, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college van handhaving heeft kunnen afzien.
2.8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak ten aanzien van de weigering handhavend op te treden, dient te worden bevestigd.
Ten aanzien van de bouwvergunning
2.9. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat op de bouwtekening de berging, in overeenstemming met artikel 29 van de planvoorschriften, op de zijerfscheiding is getekend, en dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan niet in strijd is met het bestemmingsplan. Hij voert hiertoe aan dat, nu het fysiek niet mogelijk is de berging te plaatsen op de zijerfscheiding, op de tekening wordt uitgegaan van een onjuiste feitelijke situatie, waarin het college in de heroverwegingsfase aanleiding had moeten zien de bouwvergunning in te trekken.
2.9.1. Dit betoog faalt. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is bij de beoordeling om bouwvergunning de aanvraag bepalend. Getoetst wordt of het bouwplan voldoet aan onder meer het bestemmingsplan. In het onderhavige geval is het bouwplan niet in strijd met de voorschriften van het bestemmingsplan, zodat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan niet in strijd is met het bestemmingsplan. De vraag of in afwijking van een verleende bouwvergunning is gebouwd, is niet van belang bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de verlening van die vergunning. Ook de vraag of het college vanwege voormelde afwijking de verleende bouwvergunning had moeten intrekken, is in deze procedure niet aan de orde.
2.10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak ten aanzien van de bouwvergunning, dient te worden bevestigd.
Ten aanzien van het besluit van 23 november 2010
2.11. Bij besluit van 23 november 2010 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 13 januari 2009. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding.
2.12. [appellant] betoogt dat het college ten onrechte van handhavend optreden tegen de berging heeft afgezien. Hij voert hiertoe aan dat het college heeft miskend dat geen zwaarwegende redenen bestaan om van handhaving af te zien. Volgens [appellant] heeft de aanvrager doelbewust in afwijking van de bouwvergunning gehandeld. Hij heeft voorts aangevoerd dat de berging niet omgevingsvergunningvrij is op grond van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor).
2.12.1. Het college heeft zich in zijn verweerschrift op het hoger beroep van [appellant] en ter zitting van de Afdeling op het standpunt gesteld dat, gelet op artikel 2.3, tweede lid, van het Bor, gelezen in samenhang met artikel 2, aanhef en onder 3, van de bij het Bor behorende bijlage II, ten tijde van het besluit van 23 november 2010, de berging zonder omgevingsvergunning kan worden gebouwd.
2.12.2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de op 1 oktober 2010 in werking getreden Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is het verboden zonder vergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
Ingevolge het derde lid, kan bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat met betrekking tot daarbij aangewezen activiteiten als bedoeld in het eerste lid in daarbij aangegeven categorieën gevallen, het in dat lid gestelde verbod niet geldt.
Ingevolge artikel 2.3, eerste lid, van het Bor is in afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 2, in samenhang met artikel 5 en artikel 8, van bijlage II.
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder 3, van de bij het Bor behorende bijlage II is een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op een bijbehorend bouwwerk in achtererfgebied, mits, voor zover thans van belang, wordt voldaan aan de volgende eisen:
b. voor zover op een afstand van meer dan 2,5 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw:
2°. de oppervlakte van vergunningvrije bijbehorende bouwwerken binnen een afstand van 1 m van een naburig erf niet meer dan 10 m² bedraagt.
2.12.3. Anders dan [appellant] heeft aangevoerd, is geen sprake van strijd met artikel 2, aanhef en onder 3, onderdeel b, onder 2 van de bij het Bor behorende bijlage II. Volgens de Nota van Toelichting (Stb. 2010, 143, blz. 142) bij voormeld artikel wordt bedoeld dat de oppervlakte-eis geen betrekking heeft op het gehele bijbehorende bouwwerk, maar slechts op het gedeelte van dat bouwwerk, voor zover dat is gelegen binnen een afstand van 1 m vanaf een aan de zij- of achterkant gelegen naburig erf. Weliswaar is de totale oppervlakte van de berging ongeveer 12 m², maar de oppervlakte van de berging, voor zover gelegen binnen een afstand van 1 m van het erf van [appellant] is minder dan 10 m², zodat wordt voldaan aan de onder 2 van voormeld artikel gestelde eis. Nu voorts uit de stukken noch uit hetgeen ter zitting door [appellant] is aangevoerd, blijkt dat aan de overige eisen van voormeld artikel 2, onder 3, niet wordt voldaan, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat voormeld standpunt van het college niet juist is. Het betoog van [appellant] dat het college ten onrechte van handhavend optreden tegen de berging heeft afgezien, faalt dan ook.
2.13. Voor zover het betoog van [appellant] betrekking heeft op de door [vergunninghouder] aangebrachte wijzigingen aan de voorgevel van zijn bedrijfsgebouw, wordt overwogen dat het college in het besluit van 23 november 2010 te kennen heeft gegeven dat hiertegen handhavend zal worden opgetreden, zodat deze beroepsgrond faalt.
Het betoog met betrekking tot het ontbreken van een dakgoot aan het pand van [vergunninghouder] kan niet leiden tot vernietiging van het besluit van 23 november 2010. Het college heeft zich in dat besluit, hetgeen door [appellant] niet is bestreden, op het standpunt gesteld dat in afdeling 3.9 van het Bouwbesluit 2003 slechts voorschriften zijn opgenomen met betrekking tot de afvoer van hemelwater bij nieuwbouw en dat het Bouwbesluit 2003 geen voorschriften ter zake bevat voor bestaande gebouwen, zodat het college het aanbrengen van dakgoten niet kan afdwingen, maar dat [vergunninghouder] heeft toegezegd de dakgoot te herstellen. Ter zitting van de Afdeling heeft [vergunninghouder] dit nogmaals toegezegd.
2.14. Het betoog van [appellant] dat hij het college verantwoordelijk houdt voor de geconstateerde asbestvervuiling op zijn perceel en dat het college nog geen besluit heeft genomen op zijn verzoek om handhavend op te treden tegen in oktober 2010 zonder bouwvergunning verrichte werkzaamheden kan in deze procedure niet aan de orde komen.
2.15. [appellant] betoogt dat het college voorbij is gegaan aan zijn verzoek handhavend op te treden tegen de in 2005 zonder bouwvergunning op het dak van een bedrijfsgebouw geplaatste schoorstenen.
2.15.1. [appellant] heeft in zijn verzoek om handhaving van 29 september 2008 uitdrukkelijk te kennen gegeven dat [vergunninghouder] zonder vergunning twee schoorstenen heeft geplaatst. Het college is hieraan in zijn besluit van 23 november 2010 voorbij gegaan. In zoverre is dat besluit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Het betoog slaagt.
2.16. [appellant] betoogt, samengevat weergegeven, dat de door het college in het besluit van 23 november 2010 vastgestelde begunstigingstermijn voor het verwijderen en verwijderd houden van één reclame-uiting en het aanpassen van één reclame-uiting overeenkomstig de ingediende tekening en het terugbrengen van deze reclame-uiting tot een hoogte van 1,50 m en het verlagen van de opgeslagen goederen tot een hoogte van 1,50 m onredelijk is.
2.16.1. In het eerste lid van artikel 7:11 van de Awb is bepaald dat indien het bezwaar ontvankelijk is, op grondslag daarvan een heroverweging van het besluit plaatsvindt. Ingevolge het tweede lid van dit artikel herroept het bestuursorgaan het besluit, voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft en neemt het voor zover nodig in plaats daarvan een nieuw besluit. Dit artikel brengt met zich dat als het bestuursorgaan op grond van de heroverweging van een besluit tot afwijzing van een verzoek om handhaving, alsnog tot het oordeel komt dat moet worden gehandhaafd, dat besluit herroept en gelijktijdig een besluit strekkende tot handhaving neemt. Niet kan worden volstaan met het in het vooruitzicht stellen van een handhavingsbesluit.
Het besluit van 23 november 2010 bevat geen besluit dat strekt tot bestuursrechtelijke handhaving. Een dergelijk besluit is slechts in het vooruitzicht gesteld. Dit strookt niet met artikel 7:11 van de Awb. Het in de brief van 4 juli 2011 vervatte voornemen van het college een last onder dwangsom op te leggen, maakt dit niet anders. Het betoog van [appellant] slaagt reeds daarom.
2.17. Hetgeen [appellant] voor het overige heeft aangevoerd, ziet op de vraag of het college terecht heeft afgezien van handhaving met betrekking tot de door hem gestelde met het bestemmingsplan strijdige bedrijfsactiviteiten. Gelet op hetgeen is overwogen in 2.5.1, faalt dit betoog.
2.18. Het beroep tegen het besluit van 23 november 2010 is gegrond.
2.19. De Afdeling zal dit besluit vernietigen, voor zover het college daarbij niet is ingegaan op het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen twee op een bedrijfsgebouw geplaatste schoorstenen. In zoverre bestaat echter aanleiding de rechtsgevolgen van dat besluit in stand te laten omdat het college, gelet op de dossierstukken, zich ter zitting niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat voor het plaatsen van de twee schoorstenen ingevolge artikel 3, aanhef en onder 7, van Bijlage II bij het Bor geen omgevingsvergunning is vereist, zodat het daarom niet bevoegd is handhavend op te treden.
2.20. De Afdeling zal het besluit van 23 november 2010 eveneens vernietigen, voor zover dit, zoals is overwogen in 2.16.1, in strijd is met artikel 7:11 van de Awb. Het college dient in zoverre een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Ter vermijding van een misverstand voegt de Afdeling daaraan toe, dat de genoemde brief van het college van 4 juli 2011 derhalve niet gevolgd zou moeten worden door een nieuw primair besluit, maar een nieuw besluit op bezwaar. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
2.21. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraken;
II. verklaart het tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van IJsselstein van 23 november 2010, kenmerk 2010/36225, ingestelde beroep gegrond;
III. vernietigt dat besluit, voor zover het college van burgemeester en wethouders van IJsselstein daarbij niet is ingegaan op het verzoek om handhavend optreden tegen twee op een bedrijfsgebouw geplaatste schoorstenen en voor zover niet een nieuw besluit is genomen op het verzoek tot het toepassen van handhavingsmiddelen ten aanzien van de reclame-uitingen en de opslag van goederen;
IV. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit van 23 november 2010 in stand blijven, voor zover het college van burgemeester en wethouders van IJsselstein daarbij niet is ingegaan op het verzoek tot handhaving ten aanzien van de twee schoorstenen;
V. draagt het college van burgemeester en wethouders van IJsselstein op om binnen twee weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van IJsselstein tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep tegen het besluit van 23 november 2010 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, ambtenaar van staat.
w.g. Polak w.g. Pieters
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 augustus 2011
473.