Uitspraak
201012584/1/H1.
Datum uitspraak: 17 augustus 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Leek,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Groningen van 8 november 2010 in zaak nr. 09/487 in het geding tussen:
de Stichting Milieubeheer Zuidelijk Westerkwartier (hierna: de stichting), gevestigd te Grootegast en de Stichting milieufederatie Groningen (hierna: de milieufederatie), gevestigd te Groningen,
en
het college.
1. Procesverloop
Bij besluit van 19 maart 2008 heeft het college aan de [maatschap] te Midwolde (hierna: de maatschap) vrijstelling verleend voor het graven en dempen van sloten en het kappen en aanplanten van houtsingels in het gebied tussen het Sterrenbosch en de A7 in het houtsingelgebied Midwolde, overeenkomstig de bij dit besluit gewaarmerkte tekening.
Bij besluit van 21 april 2009 heeft het college het door de stichting en de milieufederatie daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 19 maart 2008 in stand gelaten.
Bij uitspraak van 8 november 2010, verzonden op 17 november 2010, heeft de rechtbank het door de stichting en de milieufederatie tegen dit besluit ingestelde beroep gegrond verklaard, dit besluit vernietigd, het beroep tegen het besluit van 19 maart 2008 eveneens gegrond verklaard en dit besluit vernietigd, en bepaald dat het college een nieuw besluit dient te nemen op het verzoek om vrijstelling van de maatschap. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 december 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 20 januari 2011.
De stichting en de milieufederatie hebben een verweerschrift ingediend.
De stichting en de milieufederatie en het college van gedeputeerde staten van Groningen hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 juni 2011, waar het college, vertegenwoordigd door P.J. Arkema, werkzaam bij de gemeente, de stichting en de milieufederatie, beiden vertegenwoordigd door mr. ing. E. de Waal, A.D. IJpenberg en R.A. Heringa, zijn verschenen. Voorts is daar de maatschap, vertegenwoordigd door [gemachtigde], als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Het college betoogt dat de rechtbank de maatschap ten onrechte niet op grond van artikel 8:26 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in de gelegenheid heeft gesteld om als partij aan het geding deel te nemen. De maatschap had in de gelegenheid moeten worden gesteld om als belanghebbende zijn belang bij het in standhouden van de vrijstelling voor de rechtbank naar voren te brengen, aldus het college.
2.2. Uit de gedingstukken blijkt dat de rechtbank een brief gedateerd op 28 juli 2009 aan de maatschap heeft verzonden, waarin aan de maatschap is medegedeeld dat de rechtbank haar als belanghebbende aanmerkt en haar in de gelegenheid stelt om als partij aan het geding deel te nemen. De maatschap diende binnen twee weken kenbaar te maken of zij daarvan gebruik wenste te maken, bij gebreke waarvan de rechtbank er volgens de brief van uit zou gaan dat de maatschap niet aan de procedure deel wenste te nemen.
Niet is gebleken dat de maatschap op dit schrijven van de rechtbank heeft gereageerd. De rechtbank mocht er dan ook van uitgaan dat de maatschap ervan afzag om als partij aan het geding deel te nemen.
Het betoog faalt.
2.3. Het project voorziet in de uitvoering van werkzaamheden in het houtsingelgebied te Midwolde. De reden van het verzoek is een schaalvergroting om het agrarische bedrijf van de maatschap voldoende bestaansrecht te bieden. Met het project wordt beoogd een betere en praktischere indeling van de agrarische percelen te realiseren. Sommige percelen worden samengevoegd en anderen worden gesplitst door nieuwe sloten en de aanleg van nieuwe houtsingels.
2.4. Ingevolge het ter plaatse ten tijde van belang geldende bestemmingsplan "Buitengebied" rust op de gronden waarop de werkzaamheden zullen worden uitgevoerd de bestemming "Agrarische doeleinden" en voor wat betreft de houtsingels "Beplanting". Tevens zijn nadere aanduidingen "geen veredeling" en "houtsingelgebied Midwolde" van toepassing.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, dat voorschriften bevat inzake de bestemming "Agrarische doeleinden", is, voor zover de gronden zijn aangeduid met "houtsingelgebied Midwolde", de bestemming mede gericht op de bescherming van de beplante perceelscheidingen, het aanwezig reliëf en het waardevolle verkavelingspatroon en is houtteelt niet in de bestemming begrepen.
Ingevolge artikel 3, onder 10, dat de beschrijving in hoofdlijnen bevat, geldt voor de gronden in het houtsingelgebied Midwolde dat het beleid is gericht op de handhaving van de schaal en de richting van de beplanting op de perceelscheidingen, de bescherming van het aanwezige reliëf en de bescherming van de landschappelijke betekenis van de opstrekkende verkaveling.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, voor zover van belang, zijn de op de plankaart als "Beplanting" aangegeven gronden bestemd voor het beheer, onderhoud en herstel van de landschappelijke waarden van beplanting in de vorm van houtwallen en houtsingels, met de bijbehorende andere bouwwerken.
Ingevolge het derde lid, geldt ten aanzien van de in het eerste lid bedoelde gronden dat zij slechts mogen worden gebruikt overeenkomstig de bestemming, met dien verstande dat het karakter als houtwal of houtsingel met bijbehorende watergangen zoals aanwezig op het tijdstip van het van kracht worden van het bestemmingsplan gehandhaafd dient te blijven.
2.5. Vast staat dat het project in strijd is met het bestemmingsplan. Het college heeft vrijstelling verleend krachtens artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, teneinde het project mogelijk te maken.
2.6. Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO, voor zover hier van belang, kan de gemeenteraad, behoudens het gestelde in het tweede en derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied.
De gemeenteraad kan de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders.
2.7. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat aan het besluit tot het verlenen van de vrijstelling geen deugdelijke motivering ten grondslag ligt. Het stelt dat het, anders dan de rechtbank heeft overwogen, aan dit besluit een goede ruimtelijke onderbouwing en een zorgvuldige belangenafweging ten grondslag heeft gelegd. Het voert aan dat ook als het project doorgang vindt, kan worden voldaan aan de uitgangspunten van het provinciaal en gemeentelijk ruimtelijk beleid met betrekking tot de landschappelijke kwaliteit in het houtsingelgebied. Indien strikt aan de onder meer door de gemeenteraad op 6 februari 2006 vastgestelde beleidsnotitie "Visie Houtsingelhoofdstructuur Zuidelijk Westerkwartier" (hierna: de beleidsnotitie) moet worden vastgehouden, is er in het geheel geen ontwikkeling van de landbouw in het gebied mogelijk, aldus het college. Verder stelt het college dat zowel gedeputeerde staten van de provincie Groningen als de gemeenteraad hebben ingestemd met het project. De rechtbank is verder volgens het college uitgegaan van een onjuist aantal meters aan te rooien houtsingels, waarvan onderzoek door hoveniersbedrijf De Roo Drenthe B.V. overigens heeft uitgewezen dat een groot deel daarvan in slechte staat is en op termijn sowieso verloren zal gaan. Tenslotte wijst het college op de herplantplicht die is opgelegd, die ertoe leidt dat veel meer houtsingels worden teruggeplant dan er worden gerooid en dat deze van betere kwaliteit zullen zijn.
2.7.1. De ruimtelijke onderbouwing is neergelegd in de notitie "Ruimtelijke onderbouwing ten behoeve van de vrijstellingsprocedure ex artikel 19 lid 1 WRO Pro voor het verrichten van werkzaamheden in het houtsingelgebied Midwolde" van maart 2007. Hierin wordt vermeld dat het Provinciaal omgevingsplan (POP II) volgens het college niet in de weg staat aan uitvoering van het project. Het perceel is volgens het POP II gelegen in gebied dat is aangewezen als "landbouw in gebied met belangrijke natuurwaarden" en "natuur". Het project doet volgens het college geen afbreuk aan deze aanduiding, nu sprake is van een functiewijziging noch van een onevenredige aantasting van bestaande waarden.
Wat betreft het gemeentelijke beleid wordt in de ruimtelijke onderbouwing vermeld dat in samenwerking met andere gemeenten in het Westerkwartier de beleidsnotitie is ontwikkeld. Tevens wordt vermeld dat het gebied in de beleidsnotitie is aangewezen als houtsingelreservaatsgebied. Dit betekent in beginsel dat de daar aanwezige houtsingels niet mogen worden gekapt. Omdat echter het project wel voldoet aan de doelstelling die in deze beleidsnotitie is vervat en die luidt: "Gestreefd wordt naar optimalisatie van de houtsingelstructuur, zodanig dat de kwaliteiten en identiteiten binnen het singellandschap worden veiliggesteld en ontwikkeld", voldoet het project volgens de ruimtelijke onderbouwing toch aan dit beleid.
2.7.2. Anders dan het college betoogt, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de ruimtelijke onderbouwing niet voldoet aan daaraan te stellen eisen. Uit de beleidsnotitie kan, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, worden afgeleid dat voor de houtsingelreservaatsgebieden zoals hier aan de orde, voorrang wordt gegeven aan het behoud van de bestaande houtsingels. De beleidsnotitie bevat dan ook een absoluut verbod om bestaande houtsingels in houtsingelreservaatsgebieden te rooien. Het project is hiermee in strijd. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom in dit geval van het beleid afgeweken zou moeten worden ten gunste van de maatschap. Anders dan het college stelt, kan, gelet op het absolute verbod, het project niet geacht worden toch met de beleidsnotitie in overeenstemming te zijn omdat het volgens het college wel zou voldoen aan de daarin vervatte doelstelling. De onderzoeksresultaten van hoveniersbedrijf De Roo Drenthe B.V. die aangeven dat een deel van de houtsingels in slechte staat verkeert, kunnen daaraan niet af doen, nu het beleid is gericht op behoud van de bestaande houtsingels.
De rechtbank heeft voorts terecht in aanmerking genomen dat gedeputeerde staten van Groningen de verklaring van geen bezwaar voor het project hebben afgegeven in de onjuiste veronderstelling dat voor het project circa 350 m aan bestaande houtsingels zou moeten worden gekapt, terwijl deze maat in werkelijkheid ruim wordt overschreden. Het betoog dat dit voor de verklaring van geen bezwaar geen relevant verschil maakt omdat meer houtsingels moeten worden teruggeplant, alsmede dat uit onderzoek is gebleken dat van de te rooien houtsingels een deel in slechte staat verkeert, slaagt niet, nu het beleid is gericht op het behoud van de bestaande singels. Gedeputeerde staten had bij het besluit over de verklaring van geen bezwaar op de hoogte moeten zijn van de juiste stand van zaken op dit punt. Overigens hebben gedeputeerde staten bij brief van 17 juni 2011 aangegeven dat de omstandigheid dat het college heeft verklaard dat er meer houtsingels zullen worden gerooid dan waarvoor de verklaring van geen bezwaar is afgegeven, naar hun mening reeds aanleiding geeft het hoger beroep ongegrond te verklaren.
Verder kan de stelling dat ook de gemeenteraad medewerking heeft willen verlenen aan het project door het nemen van een voorbereidingsbesluit niet leiden tot het daarmee door het college beoogde doel. Op 17 maart 2010 is voor het betrokken gebied het bestemmingsplan "Buitengebied Leek" vastgesteld, waarin het gebied opnieuw is aangewezen als "Houtsingelreservaat". Voor deze gebieden is onveranderd het rooien van houtsingels niet toegestaan.
De conclusie is dat de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat onvoldoende is gemotiveerd waarom het te realiseren project zou passen binnen de toekomstige bestemming van het betrokken gebied.
Dat, zoals het college stelt, dit oordeel ertoe leidt dat ontwikkeling van de landbouw in het betrokken gebied niet mogelijk is, maakt dit niet anders, nu wat daar van zij, dit het gevolg is van de keuzes die zijn gemaakt bij het tot stand komen van het ruimtelijke beleid.
Het betoog faalt.
2.8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.9. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. De door de stichting opgegeven kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, komen niet voor vergoeding in aanmerking, nu de in dat kader door Natuur en milieufederatie Groningen verrichte handelingen niet zijn aan te merken als beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Leek tot vergoeding van bij de Stichting Milieubeheer Zuidelijk Westerkwartier in verband met de behandeling van opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 47,00 (zegge: zevenenveertig euro);
III. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Leek een griffierecht van € 448,00 (zegge: vierhonderdachtenveertig euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. C.J.M. Schuyt en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, ambtenaar van staat.
w.g. Van Altena w.g. Van Driel
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 17 augustus 2011
414-641.