Uitspraak
201010074/1/H1.
Datum uitspraak: 3 augustus 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Zijpe,
2. [appellante sub 2], gevestigd te 't Zand, gemeente Alphen-Chaam, waarvan de vennoten zijn [vennoot A], [vennoot B], [vennoot C] en [vennoot D] (hierna: [appellante sub 2]),
tegen de uitspraak van de rechtbank Alkmaar van 9 september 2010 in de zaken nrs. 09/176 en 09/177 in het geding tussen:
[appellante sub 2]
en
het college.
1. Procesverloop
Bij besluit van 24 juni 2008 heeft het college [appellante sub 2] onder oplegging van een dwangsom gelast een gemetselde dam en het in verband daarmee aangebrachte zand op het perceel [locatie] te 't Zand (hierna: het perceel) te verwijderen. Voorts heeft het college [appellante sub 2] gelast betonplaten over een lengte van ongeveer 50 meter door de waardevolle houtopstand op het perceel te verwijderen.
Bij besluit van 26 juni 2008 heeft het college geweigerd aan [appellante sub 2] vrijstelling en bouwvergunning te verlenen voor de aanleg van een verhard pad van oost naar west door de waardevolle houtopstand op het perceel.
Bij besluit van 9 december 2008 heeft het college het door [appellante sub 2] tegen het besluit van 26 juni 2008 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 16 december 2008 heeft het college het door [appellante sub 2] tegen het besluit van 24 juni 2008 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en onder aanpassing van de last dat besluit in stand gelaten.
Bij uitspraak van 9 september 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellante sub 2] tegen het besluit van 9 december 2008 ingestelde beroep ongegrond verklaard en het door haar tegen het besluit van 16 december 2008 ingestelde beroep gegrond, dat besluit vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 20 oktober 2010, en [appellante sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 21 oktober 2010, hoger beroep ingesteld. Het college heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 16 november 2010. [appellante sub 2] heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 18 november 2010.
Het college en [appellante sub 2] hebben een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 15 maart 2011 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, het door [appellante sub 2] tegen het besluit van 24 juni 2008 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard en onder aanpassing van de last dat besluit in stand gelaten.
[appellante sub 2] heeft gronden van beroep tegen het besluit van 15 maart 2011 ingediend.
Het college heeft een nadere reactie gegeven.
[appellante sub 2] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 juli 2011, waar het college, vertegenwoordigd door mr. drs. M. Mooij, werkzaam bij de gemeente, en [appellante sub 2], bijgestaan door mr. A.J. Roos, advocaat te Wolvega, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. In geschil is onder meer het oordeel van de rechtbank inzake het in beroep bestreden besluit van 9 december 2008 dat sprake is van een herhaalde aanvraag als bedoeld in artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en de rechterlijke toetsing zich mitsdien beperkt tot beantwoording van de vraag of zich na een eerder besluit omtrent vrijstelling nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden hebben voorgedaan die het college tot heroverweging noopten.
2.2. Ingevolge artikel 4:6, eerste lid, van de Awb is de aanvrager gehouden nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden, indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel kan het bestuursorgaan, wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, de aanvraag zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 van de Awb afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking.
2.3. Bij brief van 15 november 2000 heeft [appellante sub 2] een verzoek om aanlegvergunning als bedoeld in artikel 40 van het bestemmingsplan ingediend voor het realiseren van een toegangspad door de waardevolle houtopstanden op het perceel. Bij besluit van 29 januari 2002 heeft het college geweigerd een aanlegvergunning te verlenen. Dit besluit is thans in rechte onaantastbaar.
2.4. [appellante sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de aanvraag van 26 maart 2008 moet worden aangemerkt als een herhaalde aanvraag als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb. Hiertoe voert zij aan dat geen sprake kan zijn van een herhaalde aanvraag als bedoeld in dat artikel, nu het besluit van 29 januari 2002 zag op een verzoek om een aanlegvergunning en zij thans heeft verzocht om een vrijstelling van het bestemmingsplan. Voorts voert zij aan dat aan de aanvraag van 26 maart 2008 nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden als bedoeld in dat artikel ten grondslag zijn gelegd.
2.4.1. Uit de jurisprudentie van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van 6 maart 2008 in zaak nr.
200706839/1) vloeit voort dat, indien na een eerder afwijzend besluit een besluit van gelijke strekking wordt genomen, door het instellen van beroep tegen het laatste besluit niet kan worden bereikt dat de bestuursrechter dat besluit toetst, als ware het een eerste afwijzing. Slechts indien en voor zover in de bestuurlijke fase nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn aangevoerd, dan wel uit het aldus aangevoerde kan worden afgeleid dat zich een relevante wijziging van het recht heeft voorgedaan, kunnen dat besluit, de motivering ervan en de wijze waarop het tot stand is gekomen door de bestuursrechter worden getoetst.
200706839/1) vloeit voort dat, indien na een eerder afwijzend besluit een besluit van gelijke strekking wordt genomen, door het instellen van beroep tegen het laatste besluit niet kan worden bereikt dat de bestuursrechter dat besluit toetst, als ware het een eerste afwijzing. Slechts indien en voor zover in de bestuurlijke fase nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn aangevoerd, dan wel uit het aldus aangevoerde kan worden afgeleid dat zich een relevante wijziging van het recht heeft voorgedaan, kunnen dat besluit, de motivering ervan en de wijze waarop het tot stand is gekomen door de bestuursrechter worden getoetst.
Onder nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden moeten worden begrepen feiten of omstandigheden die na het eerdere besluit zijn voorgevallen of die niet vóór dat besluit konden en derhalve behoorden te worden aangevoerd, alsmede bewijsstukken van reeds eerder gestelde feiten of omstandigheden die niet vóór het nemen van het eerdere besluit konden en derhalve behoorden te worden overgelegd. Is hieraan voldaan, dan is niettemin geen sprake van feiten of omstandigheden die een hernieuwde rechterlijke toetsing rechtvaardigen, indien op voorhand is uitgesloten dat hetgeen alsnog is aangevoerd of overgelegd aan het eerdere besluit kan afdoen.
2.4.2. In de aanvraag van 26 maart 2008 is het volgende vermeld: hierbij verzoeken wij u ons een vergunning te verlenen, zo nodig middels een vrijstelling ingevolge artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) voor de aanleg van een verhard pad van oost naar west door de waardevolle houtopstand op het perceel [locatie]. Derhalve strekt de aanvraag tot het in het leven roepen van hetzelfde rechtsgevolg als de eerdere aanvraag om aanlegvergunning. Met beide aanvragen wordt immers beoogd het verwezenlijken van een verhard pad van oost naar west door de waardevolle houtopstand op het perceel door middel van het verkrijgen van een aanlegvergunning. Het door [appellante sub 2] gestelde dat geen sprake is van dezelfde aanvragen, omdat de eerste aanvraag zag op het verkrijgen van een aanlegvergunning en de tweede op het verkrijgen van een vrijstelling als bedoeld in artikel 19 van de WRO leidt niet tot een ander oordeel. In beide gevallen heeft [appellante sub 2] immers verzocht om een vergunning voor het realiseren van het pad. Dit kan niet anders worden begrepen dan een verzoek om een aanlegvergunning. Dat [appellante sub 2] bij zijn aanvraag van 26 maart 2008 expliciet om toepassing van artikel 19 van de WRO heeft verzocht indien dit nodig is om een vergunning te kunnen verlenen, maakt dit niet anders. De rechtbank is dan ook terecht tot het oordeel gekomen dat het college de nieuwe aanvraag mocht aanmerken als een herhaalde aanvraag na een afwijzende beschikking.
[appellante sub 2] betoogt voorts tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat aan de nieuwe aanvraag geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag zijn gelegd. De rechtbank is [appellante sub 2] terecht niet gevolgd in haar standpunt dat de toetsingsmaatstaf bij het verlenen van aanlegvergunningen is gewijzigd in die zin dat niet langer elke houtopstand op zich een belangrijke waarde wordt geacht te hebben, maar dat de waarde wordt geacht te zijn gelegen in de verscheidenheid van houtopstanden. De rechtbank heeft in dit verband terecht overwogen dat het college reeds in het besluit van 29 januari 2002 heeft aangegeven dat niet elke beplanting op zichzelf bezien grote landschappelijke waarde heeft, maar dat de waarde vooral wordt gevormd door de grote hoeveelheid houtopstanden en door de frequentie en afwisseling waarin ze voorkomen en dat uit die zinsnede blijkt dat er geen sprake is van de door [appellante sub 2] gestelde gewijzigde toetsingsmaatstaf. Voor zover [appellante sub 2] in dit verband heeft verwezen naar door het college verleende aanlegvergunningen, heeft het college toegelicht dat een aanlegvergunning alleen wordt verleend met inachtneming van de beschrijving in hoofdlijnen en indien de in de toelichting beschreven waarde niet onevenredig wordt aangetast of de mogelijkheden tot herstel van die waarden niet onevenredig worden verkleind.
Het vorenstaande in aanmerking genomen, is de rechtbank terecht tot de slotsom gekomen dat geen sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden. Voor rechterlijke toetsing van het besluit van 26 juni 2008 is derhalve geen plaats. Het beroep is dan ook terecht ongegrond verklaard.
Het betoog faalt.
2.5. De gemetselde dam inclusief het daarvoor gestorte zand en de betonplaten zijn zonder aanlegvergunning en in strijd met het bestemmingsplan aangebracht. Het college was derhalve bevoegd tot handhavend optreden.
2.6. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
2.7. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte het door [appellante sub 2] gedane beroep op het gelijkheidsbeginsel geslaagd heeft geacht en op grond daarvan heeft geoordeeld dat het besluit om handhavend op te treden jegens [appellante sub 2] een deugdelijke motivering ontbeert. Hiertoe voert het college aan dat de door de rechtbank genoemde gevallen, waarin het college niet is opgetreden tegen het aanleggen van verharde paden of sleufsilo's door waardevolle houtopstanden, niet gelijk zijn aan de situatie van [appellante sub 2].
2.7.1. Het college heeft in 2008 medewerking verleend aan het realiseren van twee inritten, waarvan één door een waardevolle houtopstand, ten behoeve van een woning met schuur en mini-camping bestaande uit vijftien kampeerplaatsen op de percelen Ruigeweg 83 en 85 te Sint Maartensvlotbrug. Uit de stukken volgt niet waarom het college in dat geval een aantasting van de waardevolle houtopstand wel geoorloofd heeft geacht en in het geval van [appellante sub 2] niet. Uit ecologische rapporten die zijn opgemaakt blijkt dat in beide gevallen de houtopstand een lage ecologische waarde heeft. Ter zitting bij de Afdeling heeft het college gesteld dat de verleende medewerking is ingegeven door het belang van brandveiligheid, omdat sprake is van een camping en gasten het perceel vlot moeten kunnen verlaten. Voorts heeft het college in dit verband uiteengezet dat de bij de camping gerealiseerde inritten veel kleiner zijn dan die van [appellante sub 2]. Deze pas ter zitting bij de Afdeling nader gegeven toelichting kan niet leiden tot het oordeel dat het college bij de rechtbank voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat geen sprake is van rechtens vergelijkbare gevallen. Ditzelfde geldt voor andere door [appellante sub 2] genoemde gevallen waarvan niet is gebleken dat het college daartegen handhavend optreedt. Ten aanzien van de dam die ongeveer 225 meter ten noorden van het perceel Korte Ruigeweg 32 door een waardevolle houtopstand is aangebracht is ter zitting vastgesteld dat die na de peildatum voor het van toepassing zijn van het overgangsrecht, zijnde 1989, in elk geval is verbreed. Derhalve faalt het door het college in dit verband gedane beroep op het overgangsrecht. De stelling van het college dat de gronden waarop deze dam is aangebracht in het bestemmingsplan ten onrechte de bestemming "Waardevolle houtopstand" hebben gekregen kan evenmin als een deugdelijke motivering voor het afzien van handhavend optreden worden aangemerkt. Die bestemming geldt, ongeacht of zij ten onrechte is toegekend. Ditzelfde geldt voor de dammen tegenover de percelen Korte Ruigeweg 41 en 45, die, zo is gebleken uit ter zitting getoonde foto's, ook na 1989 zijn verbreed. Ten aanzien van de ten zuidwesten van het perceel Korte Ruigeweg 30 gerealiseerde dam heeft het college voorts onvoldoende aannemelijk gemaakt dat het van handhavend optreden heeft kunnen afzien, omdat de dam niet door de huidige eigenaar van de gronden zou zijn aangelegd. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de heer van Lierop, die de dam door de waardevolle houtopstand zou hebben aangelegd, bestuurder is van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Levenlust B.V., die de gronden thans in eigendom heeft. Tenslotte heeft het college ter zitting erkend dat het tegen het aanbrengen van zand en het egaliseren daarvan op ongeveer 150 meter ten noorden van het perceel Korte Ruigeweg 1 handhavend had moeten optreden.
Derhalve heeft de rechtbank het door [appellante sub 2] gedane beroep op het gelijkheidsbeginsel terecht geslaagd geacht en het besluit van 16 december 2008 terecht vernietigd.
Het betoog faalt.
2.8. Nu de rechtbank terecht het besluit van 16 december 2008 in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft geacht, behoeft het betoog van het college, dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat tegen [appellante sub 2] pas tot handhavend optreden is overgegaan nadat hij een verzoek om legalisering had ingediend, geen beoordeling. Dit betoog kan niet leiden tot het ermee beoogde doel.
2.9. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.10. Bij besluit van 15 maart 2011 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door [appellante sub 2] tegen het besluit van 24 juni 2008 gemaakte bezwaar. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding.
2.11. Bij het besluit van 15 maart 2011 heeft het college het besluit tot handhavend optreden tegen de gemetselde dam inclusief het daarvoor gestorte zand en de betonplaten in stand gelaten. [appellante sub 2] betoogt dat het college niet in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot handhavend optreden gebruik heeft kunnen maken. Hiertoe voert hij aan dat het besluit van 15 maart 2011 in strijd met het gelijkheidsbeginsel is genomen.
2.11.1. Aan het besluit van 15 maart 2011 zijn dezelfde gronden ten grondslag gelegd als aan het door de rechtbank vernietigde besluit van 16 december 2008. Het college heeft voorts wat betreft het door [appellante sub 2] tegen het besluit van 15 maart 2011 gedane beroep op het gelijkheidsbeginsel volstaan met te herhalen van hetgeen in verband met het ingestelde hoger beroep naar voren is gebracht. Gelet hierop slaagt het betoog onder verwijzing naar overweging 2.7.1.
2.12. De overige gronden die [appellante sub 2] heeft aangevoerd tegen het besluit van 15 maart 2011 heeft zij ook aangevoerd in beroep tegen het besluit van 16 december 2008. De rechtbank heeft die gronden gemotiveerd verworpen. [appellante sub 2] heeft daartegen geen hoger beroep ingesteld. Derhalve kunnen die tegen het besluit van 15 maart 2011 wederom aangevoerde gronden niet leiden tot het ermee beoogde doel.
2.13. Het beroep tegen het besluit van 15 maart 2011 is gegrond. Dit besluit dient te worden vernietigd. Het college dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
2.14. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep van [appellante sub 2] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zijpe van 15 maart 2011, kenmerk B&D\02382 gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zijpe van 15 maart 2011, kenmerk B&D\02382;
IV. draagt het college van burgemeester en wethouders van Zijpe op een nieuw besluit op bezwaar te nemen;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zijpe tot vergoeding van bij [appellante sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 908,51 (zegge: negenhonderdenacht euro en eenenvijftig centen), waarvan € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro) is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Zijpe een griffierecht van € 448,00 (zegge: vierhonderdachtenveertig euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. Heijninck, ambtenaar van staat.
w.g. Wortmann w.g. Heijninck
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 3 augustus 2011
552.