Uitspraak
201103190/1/H2.
Datum uitspraak: 27 juli 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 23 februari 2011 in zaak nr. 10/4176 in het geding tussen:
de stichting Stichting Unicoz Onderwijsgroep
en
de minister.
1. Procesverloop
Bij besluit van 20 januari 2010 heeft de minister aan de stichting een bekostiging voor de materiële voorzieningen ten behoeve van de instandhouding van scholen voor primair onderwijs (hierna: de MI-vergoeding), vallend onder het bestuur van de stichting, voor 2010 verstrekt.
Bij besluit van 29 april 2010 heeft de minister het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 23 februari 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 maart 2011, hoger beroep ingesteld.
De stichting heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 juni 2011, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. R. Kurvink, werkzaam bij het ministerie, en de stichting, vertegenwoordigd door mr. J.M.V. Dubelaar, advocaat te Woerden, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 113, eerste lid, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: de WPO), voor zover thans van belang, worden bij ministeriële regeling eenmaal in de vijf jaar voor 1 oktober programma's van eisen vastgesteld die de grondslag vormen voor de bekostiging van de voorzieningen, bedoeld in het derde lid. De programma's van eisen gelden voor de vijf jaar volgend op het jaar waarin de vaststelling dient plaats te vinden. Elk programma van eisen omvat:
a. een omschrijving van de in aanmerking genomen componenten waaruit de voorzieningen zijn opgebouwd,
b. de daarvoor noodzakelijk geachte bedragen en
c. de wijze waarop de voor elke voorziening vast te stellen bekostiging wordt berekend.
Ingevolge het derde lid, voor zover thans van belang, worden programma's van eisen, onverminderd artikel 118, vastgesteld voor de materiële voorzieningen ten behoeve van de instandhouding van de scholen.
Ingevolge het vierde lid worden bij ministeriële regeling jaarlijks voor 1 oktober de overeenkomstig het zesde lid aangepaste bedragen vastgesteld. De aldus vastgestelde bedragen zijn de definitieve bedragen, geldend voor het jaar volgend op het jaar waarin de vaststelling dient plaats te vinden.
Ingevolge het vijfde lid, voor zover thans van belang, kan de minister bij de vaststelling van de ministeriële regeling, bedoeld in het vierde lid, wijzigingen in de programma's van eisen aanbrengen indien de toestand van 's Rijks schatkist of onderwijskundige ontwikkelingen dat noodzakelijk maken. Aan de eerste volzin kan slechts toepassing worden gegeven indien de ministeriële regeling, bedoeld in het vierde lid, vóór de in dat lid bedoelde datum wordt vastgesteld.
Ingevolge het zesde lid vindt de aanpassing, bedoeld in het vierde lid, plaats door de bedragen op basis van de werkelijke prijsontwikkeling voor het tweede jaar voorafgaand aan het jaar waarvoor de bedragen worden vastgesteld, aan te passen overeenkomstig de prijsmutatie van de netto materiële consumptie, zoals opgenomen in de Macro Economische Verkenning, die naar verwachting zal optreden tussen het prijsniveau in het eerstbedoelde jaar en het prijsniveau in het daaropvolgende jaar, alsmede aan te passen overeenkomstig de prijsmutatie van de netto materiële consumptie, zoals opgenomen in de Macro Economische Verkenning, die naar verwachting zal optreden tussen het prijsniveau in het jaar voorafgaand aan het jaar waarvoor de bedragen worden vastgesteld en het jaar waarvoor de bedragen worden vastgesteld.
Ingevolge artikel 114 worden de programma's van eisen, bedoeld in artikel 113, derde lid, onderverdeeld in programma's van eisen omtrent:
(…)
e. administratie, beheer en bestuur.
Ingevolge artikel 134, eerste lid, voor zover thans van belang, verstrekt het Rijk behoudens het tweede lid jaarlijks aan het bevoegd gezag bekostiging ten behoeve van de materiële instandhouding waarop de programma's van eisen, bedoeld in artikel 114, betrekking hebben.
Ingevolge het derde lid, voor zover thans van belang, zijn de voor het desbetreffende jaar vastgestelde bedragen grondslag voor de bekostiging van het in het eerste lid bedoelde kosten.
2.1.1. Bij besluit van 16 september 2009 (Stcrt. 14524) heeft de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, gelet op onder meer artikel 113, vierde lid, van de WPO, voor zover thans van belang, de Regeling vaststelling bedragen programma's van eisen basisonderwijs, (v)so en bekostiging materiële instandhouding samenwerkingsverband voor het jaar 2010 (hierna: de Regeling) vastgesteld.
Ingevolge artikel 1 van de Regeling zijn de bedragen van de programma's van eisen voor de basisscholen en de speciale scholen voor basisonderwijs, bedoeld in artikel 113, vierde lid, van de WPO, voor het jaar 2010 vastgesteld overeenkomstig bijlage 1 bij deze regeling.
In bijlage 1 van de Regeling staat vermeld dat de totale vergoeding voor materiële instandhouding (hierna: de MI-vergoeding) een lumpsumvergoeding is, bestaande uit verschillende onderdelen. Een van die onderdelen is de vergoeding voor leerlingafhankelijke programma's van eisen, voor de berekening waarvan een formule geldt. Bij de toepassing van deze formule is het vergoedingsbedrag per leerling voor 2010 vastgesteld op € 285,16.
In de toelichting op de Regeling staat, voor zover thans van belang, vermeld dat de bedragen van de programma's van eisen voor het jaar 2010 zijn aangepast op basis van de werkelijke prijsontwikkeling in 2008, de geactualiseerde prijsontwikkeling in 2009 en de verwachte prijsontwikkeling in 2010. Dit heeft geresulteerd in een bijstelling van -0,17% om op het prijsniveau voor het bekostigingsjaar 2010 te komen. Ingevolge artikel 113, vijfde lid, van de WPO kan de minister bij het vaststellen van deze regeling wijzigingen in de programma's van eisen aanbrengen. Van deze mogelijkheid is geen gebruik gemaakt. De correctie is beperkt gebleven tot de aangegeven prijsbijstelling op grond van de prijsontwikkelingen, aldus de toelichting. Verder staat in de toelichting vermeld dat de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal bij brief van 9 juli 2009 is toegezegd dat de wijze van financiering van de Landelijke Commissie Geschillen WMS gaat veranderen per 1 januari 2010. Ter voorkoming van onnodige administratieve lasten wordt deze commissie per die datum direct door het Rijk bekostigd, en is tegelijkertijd het onderdeel Beheer en Bestuur van het programma van eisen Administratie, Beheer en Bestuur met € 300.000 verminderd, aldus de toelichting.
Volgens de voorlichtingsbrochure, behorend bij de Regeling, wordt het in artikel 114 van de WPO genoemde programma van eisen Administratie, Beheer en Bestuur gerekend tot de leerlingafhankelijke programma's van eisen. Het bedrag per leerling is opgebouwd uit onder meer een component 'contributie geschillencommissie' die voor het jaar 2010 € 0,21 bedraagt.
2.2. Bij besluit van 20 januari 2010 heeft de minister aan de stichting een MI-vergoeding voor 2010 verstrekt.
De minister heeft aan het besluit van 29 april 2010 ten grondslag gelegd dat de stichting geen procesbelang heeft bij het tegen het besluit van 20 januari 2010 gemaakte bezwaar, omdat het louter principieel van aard is.
De rechtbank heeft het besluit echter vernietigd omdat de minister niet heeft onderkend dat de stichting een financieel belang heeft bij het gemaakte bezwaar.
2.3. De minister voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat de stichting geen procesbelang heeft bij het ingestelde beroep. De minister voert aan dat de vergoeding voor de component 'contributie geschillencommissie' van het programma van eisen Administratie, Beheer en Bestuur weliswaar met € 0,17 is verlaagd van € 0,38 naar € 0,21 per leerling, maar dat dit wordt gecompenseerd doordat de minister de ingestelde Landelijke Geschillencommissie WMS rechtstreeks bekostigt en scholen daarom geen contributie aan deze commissie hoeven te betalen. Indien de minister deze commissie niet rechtstreeks zou bekostigen, zouden scholen door de wettelijk verplichte aansluiting bij deze commissie genoodzaakt zijn geweest om contributie te betalen en aldus per saldo in een financieel nadeliger situatie komen te verkeren, aldus de minister.
2.3.1. De stichting beoogt met haar beroep te bereiken dat de minister bij de verstrekking van de MI-vergoeding de Regeling, voor zover daarbij het programma van eisen Administratie, Beheer en Bestuur met € 0,17 per leerling lager is vastgesteld, buiten toepassing laat. Anders dan de minister heeft betoogd, heeft de stichting aldus een financieel belang bij het ingestelde beroep, te weten een bedrag van in totaal € 1.190,00. Dat deze verlaging wordt gecompenseerd doordat scholen geen contributie aan de Landelijke Geschillencommissie hoeven te betalen omdat de minister deze commissie direct bekostigt, kan dat niet anders maken. De keuze van de minister om ook deze commissie te bekostigen staat los van de onderhavige aan de stichting verstrekte MI-vergoeding. Voor de stelling van de minister dat scholen zonder meer genoodzaakt zouden zijn om contributie aan deze commissie te betalen indien de minister deze niet rechtstreeks zou bekostigen, is, bij gebreke van een daartoe strekkende bepaling in de WPO, of in de Wet medezeggenschap op scholen welke de wettelijke grondslag voor de geschillencommissie vormt, geen grond.
Het betoog faalt.
2.4. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de in de Regeling vastgestelde verlaging met € 0,17 per leerling van het programma van eisen Administratie, Beheer en Bestuur in strijd is met artikel 113, vijfde lid, van de WPO en heeft daarbij miskend dat geen sprake is van een tussentijdse wijziging van het programma van eisen, als bedoeld in het vijfde lid, maar van een prijsaanpassing, als bedoeld in het vierde en zes lid van dat artikel.
2.4.1. Bij besluit van 29 september 2006 (Stcrt. 2006, 200) heeft de minister de programma's van eisen, waaronder Administratie, Beheer en bestuur, vastgesteld voor de periode van 2007-2011. Ingevolge het vierde en zesde lid van artikel 113 WPO worden de bedragen jaarlijks bij ministeriële regeling aangepast om prijsveranderingen op te vangen, waarbij de prijsmutatie netto-materiële overheidsconsumptie volgens de Macro Economische Verkenning het uitgangspunt is. Ingevolge het vijfde lid van dat artikel kunnen bij ministeriële regeling wijzigingen in de programma's van eisen worden aangebracht indien de toestand van 's Rijks schatkist of onderwijskundige ontwikkelingen dat noodzakelijk maken.
In zoverre de minister zich eerder op het standpunt heeft gesteld dat de aanpassing mede herleid kan worden tot de toestand van 's Rijks schatkist als bedoeld in artikel 113, vijfde lid, van de WPO overweegt de Afdeling dat dit standpunt onjuist is. De Regeling is uitdrukkelijk krachtens het vierde lid vastgesteld. Daarnaast staat in de toelichting op de Regeling vermeld dat geen gebruik is gemaakt van de mogelijkheid ingevolge het vijfde lid om tussentijdse wijzigingen in de programma's van eisen aan te brengen. Overigens heeft de minister in hoger beroep betoogd dat de prijsbijstelling plaats heeft gevonden krachtens het vierde juncto het zesde lid van artikel 113 van de WPO.
Het vierde lid in samenhang met het zesde lid van artikel 113 van de WPO biedt slechts grond voor aan passing van bedragen door indexering op grond van de Macro Economische Verkenning. Van een zodanige indexering is, zoals de minister ter zitting heeft erkend, bij de onderhavige verlaging van het programma van eisen Administratie, Beheer en Bestuur met € 0,17 per leerling evenwel geen sprake geweest. Het biedt geen grond voor de stelling van de minister dat bij het bepalen van het werkelijk prijspeil rekening wordt gehouden met het wegvallen van een individuele kostenpost, zoals contributie voor een geschillencommissie. Een zodanige prijsbijstelling zou ook afbreuk doen aan de lumpsumbekostiging van de MI-vergoeding, die scholen grote vrijheid geeft om de beschikbare middelen naar eigen inzicht te besteden en die geen component bevat die is geoormerkt als 'contributie geschillencommissie'.
De conclusie is dat de prijsbijstelling zonder wettelijke grondslag heeft plaatsgevonden. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de Regeling, voor zover daarbij het programma van eisen Administratie Beheer en Bestuur met € 0,17 per leerling is verlaagd, onverbindend is.
Het betoog faalt derhalve.
2.5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.6. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak te voorzien. Het primaire besluit van 20 januari 2010 zal worden herroepen voor zover dat gebaseerd is op een bedrag € 285,16 per leerling. De Afdeling zal bepalen dat dit bedrag met € 0,17 wordt verhoogd tot € 285,33 per leerling en dat de minister aldus aan de stichting een aanvullende MI-vergoeding van € 1.190,00 verstrekt. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
2.7. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap tot vergoeding van bij de stichting Stichting Unicoz Onderwijsgroep in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
III. bepaalt dat van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap een griffierecht van € 448,00 (zegge: vierhonderdachtenveertig euro) wordt geheven;
IV. herroept het besluit van 20 januari 2010, kenmerk 2010/2/92713, voor zover dat gebaseerd is op een bedrag van € 285,16 per leerling;
V. bepaalt dat dit bedrag met € 0,17 wordt verhoogd tot € 285,33 per leerling en dat de minister aldus aan de stichting een aanvullende MI-vergoeding van € 1.190,00 verstrekt;
VI. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. C.J.M. Schuyt en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, ambtenaar van staat.
w.g. Van Altena w.g. Bindels
Voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 27 juli 2011
344.