Uitspraak
201011223/1/H3.
Datum uitspraak: 6 juli 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te Herten, gemeente Roermond,
tegen de uitspraak van de rechtbank Roermond van 15 oktober 2010 in zaak nr. 10/545 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, thans: de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
1. Procesverloop
Bij besluit van 13 november 2009 heeft de minister aan [appellante]. een boete opgelegd van € 5.400,00 wegens overtreding van artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet, gelezen in verbinding met artikel 3.16 van het Arbeidsomstandighedenbesluit.
Bij besluit van 19 maart 2010 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 15 oktober 2010, verzonden op dezelfde datum, heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 november 2010, hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 mei 2011, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. F.D.R. van Motman, werkzaam bij het ministerie, is verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet, zoals die luidde ten tijde van het arbeidsongeval, zijn de werkgever, dan wel een ander dan de werkgever bedoeld in het zevende, achtste of negende lid en de werknemers verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel, artikel 20, eerste lid, en artikel 24, negende lid, vastgestelde algemene maatregel van bestuur voor zover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald.
Ingevolge artikel 33, tweede lid, wordt als beboetbaar feit aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met artikel 16, tiende lid, voor zover het niet naleven van de in dat artikellid bedoelde voorschriften en verboden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als beboetbaar feit. Ter zake van de feiten, bedoeld in de vorige volzin, wordt bij of krachtens algemene maatregel van bestuur bepaald of een boete kan worden opgelegd van de eerste of tweede categorie.
Ingevolge artikel 3.16, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit, zoals dat luidde ten tijde van het arbeidsongeval, is bij het verrichten van arbeid waarbij valgevaar bestaat zo mogelijk een veilige steiger, stelling, bordes of werkvloer aangebracht of is het gevaar tegengegaan door het aanbrengen van doelmatige hekwerken, leuningen of andere dergelijke voorzieningen.
Ingevolge het tweede lid is er in elk geval sprake van valgevaar bij aanwezigheid van risicoverhogende omstandigheden, openingen in vloeren, of als het gevaar bestaat om 2,5 meter of meer te vallen.
Ingevolge artikel 9.1 is de werkgever verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden welke bij of krachtens dit besluit zijn vastgesteld, met uitzondering van de artikelen 1.25, 2.6, 2.26 tot en met 2.29, 2.32 tot en met 2.34 en 7.21.
Ingevolge artikel 9.9c, eerste lid, aanhef en onder c, voor zover thans van belang, wordt als beboetbaar feit ter zake waarvan een boete kan worden opgelegd van de tweede categorie, aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met de voorschriften welke zijn opgenomen in artikel 3.16, eerste lid.
Volgens beleidsregel 33, tweede lid, aanhef en onder b, van de Beleidsregels arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: de beleidsregels), zoals die luidden ten tijde van het arbeidsongeval, zijn de in bijlage 1 genoemde normbedragen uitgangspunt voor de berekening van op te leggen boetes voor bedrijven of instellingen met 500 of meer werknemers. Voor bedrijven of instellingen van geringere omvang wordt het volgende uitgangspunt gehanteerd voor de berekening van de op te leggen boetes: bedrijven of instellingen met 5 tot en met 9 werknemers betalen 20 procent.
Volgens het vierde lid, aanhef en onder a, voor zover thans van belang, kunnen bij de berekening van de op te leggen boete één of meer van de volgende factoren aan de orde zijn en leiden tot verlaging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag:
- Indien de werkgever aantoont dat hij de risico’s van de werkzaamheden waarbij het beboetbare feit zich heeft voorgedaan voldoende heeft geïnventariseerd en op grond daarvan de nodige maatregelen heeft getroffen en deugdelijke, voor de arbeid geschikte, arbeidsmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen ter beschikking heeft gesteld, wordt de boete met een derde gematigd.
- Indien de werkgever bovendien aantoont dat hij voldoende instructies heeft gegeven, wordt de boete met nog een derde gematigd.
- Indien de werkgever bovendien aantoont dat hij adequaat toezicht heeft gehouden, wordt geen boete opgelegd.
Volgens het achtste lid, aanhef en onder a, worden bij een arbeidsongeval dat leidt tot de dood, blijvend letsel of een ziekenhuisopname, als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet vaste boetebedragen opgelegd waarbij de volgende criteria worden gehanteerd. Bij een bedrijfsomvang van 5 tot 9 werknemers wordt bij een arbeidsongeval dat een ziekenhuisopname tot gevolg heeft, als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet, en bij een beboetbaar feit van de tweede categorie, een boetebedrag van € 5.400,00 opgelegd.
Volgens het achtste lid, aanhef en onder c, kunnen bij de berekening van de op te leggen boete de drie factoren aan de orde zijn als genoemd in lid 4, onder a, en op overeenkomstige wijze leiden tot verlaging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag.
Volgens het negende lid wordt geen boete opgelegd indien de verwijtbaarheid ontbreekt.
In bijlage 1 behorend bij de beleidsregels is bij overtreding van artikel 3.16, eerste lid, een normbedrag van € 4.500,00 vastgesteld.
2.2. De minister heeft [appellante] een boete opgelegd omdat op 1 april 2009 een [werknemer] van [appellante] bij het verrichten van spuitwerkzaamheden van een steiger is gevallen en daarbij letsel heeft opgelopen waarvoor hij is opgenomen in een ziekenhuis. Hij maakte bij zijn werkzaamheden gebruik van een verrijdbare steiger. In dezelfde ruimte werden tegelijkertijd door werknemers van een ander bedrijf sloopwerkzaamheden verricht, waarbij voor het vervoeren van sloopafval gebruik werd gemaakt van een mobiel arbeidsmiddel met eigen aandrijving, een zogeheten rupsdumper. Op enig moment raakte een werknemer van dat bedrijf tijdens het vervoeren van sloopafval met zijn rupsdumper de steiger en kwam [werknemer] ten val. De steiger was niet aan alle zijden voorzien van een leuning en de wielen waren niet op de rem gezet. Gelet op het vorenstaande was valgevaar aanwezig onder risicoverhogende omstandigheden, aldus de minister in het besluit op bezwaar van 19 maart 2010.
2.3. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het bij haar bestreden besluit onbevoegd is genomen. Het besluit is ondertekend door de plaatsvervanger van de Inspecteur-generaal Sociale Zaken en Werkgelegenheid, terwijl niet duidelijk is wie die plaatsvervanger is. In het verweerschrift in beroep is volgens [appellante] hierover geen duidelijkheid verschaft en evenmin is anderszins aannemelijk gemaakt dat op bevoegde wijze gebruik is gemaakt van de toepasselijke mandaatregeling.
2.3.1. De Afdeling ziet in hetgeen [appellante] heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het Organisatie-, mandaat- en volmachtbesluit SZW 2009 (Stcrt. 2008, 249) op onjuiste wijze is toegepast. In de oorspronkelijke versie van voornoemd besluit ligt de bevoegdheid tot het beslissen op bezwaar in gevallen als dit, op grond van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder e, gelezen in samenhang met artikel 9, vierde lid, aanhef en onder a, bij de directeur-generaal Uitvoering, Handhaving en Bedrijfsvoering. Ingevolge artikel C, tot wijziging van artikel 3 en artikel I, tot wijziging van artikel 9, van het besluit van 1 maart 2010 tot wijziging van de Regeling (Stcrt. 9 maart 2010) is die bevoegdheid per 1 maart 2010 overgedragen aan de inspecteur-generaal Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Bij besluit van 1 maart 2010 heeft mr. J.A. van den Bos, de inspecteur-generaal Sociale Zaken en Werkgelegenheid, drs. A.N. van Dijk als plaatsvervangend inspecteur-generaal Sociale Zaken en Werkgelegenheid aangewezen. Deze laatste is bevoegd bij afwezigheid of verhindering de taken en bevoegdheden van Van den Bos waar te nemen. Het besluit op bezwaar van 19 maart 2010 is ondertekend door de plaatsvervangend inspecteur-generaal Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Gelet op het als bijlage bij het verweerschrift van 10 januari 2011 overgelegde formulier, voorzien van een handtekening van Van Dijk, blijkt dat het besluit van 19 maart 2010 door hem, in de hoedanigheid van plaatsvervanger, is ondertekend. Derhalve is niet gebleken dat het bij de rechtbank bestreden besluit onbevoegd is genomen. Het betoog faalt.
2.4. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat haar geen verwijt kan worden gemaakt en de minister haar daarom ten onrechte een boete heeft opgelegd voor het arbeidsongeval. Hoewel [werknemer] er als veiligheidsfunctionaris op dient toe te zien dat de veiligheidsmaatregelen worden nageleefd, is hij in dit geval zelf degene geweest die geen valbeugel heeft geplaatst. Uit het dossier blijkt volgens [appellante] bovendien van voldoende deugdelijke afspraken. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend, aldus [appellante].
Voorts betoogt [appellante] dat de boete voor matiging in aanmerking komt. De rechtbank heeft volgens haar miskend dat zij zich er enkel van dient te vergewissen welke risico's zich kunnen voordoen en dat zij haar beleid daarop dient aan te passen. Nergens is vastgelegd dat voor specifieke werkzaamheden op locatie een aparte schriftelijke risico-inventarisatie moet worden gemaakt. [appellante] stelt zich op het standpunt dat zij zich heeft vergewist van de mogelijke risico's en ook [werknemer] als veiligheidsfunctionaris daarvan op de hoogte was. Van een onjuiste inschatting van de werkgever kan geen sprake zijn, aldus [appellante].
2.5. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 10 juni 2009 in zaak nr. <a href=""http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?verdict_id=Cp%2BSTsSpALQ%3D"">200807014/1/H3</a>), bevat artikel 3.16, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit geen opzet of schuld als bestanddeel, en staat overtreding van die bepaling vast indien niet is voldaan aan het daarin vervatte voorschrift. Voorts mag dan, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld bij uitspraak van 3 juni 2009 in zaak nr. <a href=""http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?verdict_id=g6baBFbMt4g%3D"">200805367/1</a>), in beginsel van de verwijtbaarheid van de overtreding worden uitgegaan. Indien een werkgever betoogt dat hem ter zake van die overtreding geen enkel verwijt valt te maken, zal dit door hem aannemelijk gemaakt moeten worden.
Ingevolge artikel 9.1 van het Arbeidsomstandighedenbesluit is de werkgever verplicht tot naleving van de voorschriften die onder meer in artikel 3.16, eerste lid, van dat besluit zijn vervat. In die voorschriften zijn de veiligheidsmaatregelen beschreven die moeten worden genomen bij het verrichten van arbeid waarbij valgevaar bestaat. Niet in geschil is dat de verrijdbare steiger waar [werknemer] vanaf is gevallen niet aan alle zijden was voorzien van een leuning en dat de wielen niet op de rem waren gezet. Voorts is niet in geschil dat in de ruimte waarin hij aan het werk was tegelijkertijd ook door werknemers van een ander bedrijf sloopwerkzaamheden werden verricht, waarbij voor het vervoeren van sloopafval gebruik werd gemaakt van een mobiel arbeidsmiddel met eigen aandrijving. De rechtbank heeft daarom met juistheid overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat vaststaat dat de in artikel 3.16, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit voorgeschreven veiligheidsmaatregelen niet in acht zijn genomen en dat [appellante] die bepaling heeft overtreden. Dat [werknemer] plaatsvervangend veiligheidsfunctionaris is, brengt niet met zich dat [appellante] van haar verplichting tot het houden van toezicht op [werknemer] is ontslagen. Nu in dit geval niet is gebleken van enig toezicht, bestaat geen grond voor het oordeel dat [appellante] geen enkel verwijt valt te maken.
2.6. Bij de beantwoording van de vraag of aanleiding bestond de opgelegde boete te matigen, diende volgens het achtste lid, aanhef en onder c, van beleidsregel 33, gelezen in samenhang met het vierde lid, onder a, van die beleidsregel, allereerst beoordeeld te worden of [appellante] heeft aangetoond dat zij de risico’s van de werkzaamheden waarbij het beboetbare feit zich heeft voorgedaan, voldoende heeft geïnventariseerd en op grond daarvan de nodige maatregelen heeft getroffen en deugdelijke, voor de arbeid geschikte, arbeidsmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen ter beschikking heeft gesteld.
De minister heeft aan het bij de rechtbank bestreden besluit onder meer ten grondslag gelegd dat [appellante] aan de veiligheid bij het werken op hoogte weliswaar in zijn algemeenheid aandacht heeft besteed, maar dat zij voor de werkzaamheden waarbij het beboetbare feit zich heeft voorgedaan geen specifieke op de situatie toegespitste inventarisatie van de risico’s heeft gemaakt. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank niet geoordeeld dat een schriftelijke risico-inventarisatie aanwezig dient te zijn. Het is aan de werkgever om aannemelijk te maken dat hij van de werkzaamheden waarbij het ongeval heeft plaatsgevonden, de risico's voldoende heeft ingeschat. Dit kan ook bij het ontbreken van een schriftelijke risico-inventarisatie, indien op een andere wijze aannemelijk wordt gemaakt dat de werkgever de risico's van deze werkzaamheden voldoende heeft geïnventariseerd.
Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft [appellante] niet aannemelijk gemaakt dat zij de risico's van de werkzaamheden van [werknemer] ten tijde van het ongeval voldoende heeft geïnventariseerd en op grond daarvan de nodige maatregelen heeft getroffen en deugdelijke, voor de arbeid geschikte, arbeidsmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen ter beschikking heeft gesteld. Daarbij acht de Afdeling van belang dat tegelijkertijd door werknemers van een ander bedrijf sloopwerkzaamheden werden verricht. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat uit het dossier niet blijkt van voldoende deugdelijke afspraken met [werknemer] dan wel met het sloopbedrijf. Dit geeft blijk van een onvoldoende inschatting van de risico's ter plaatse door [appellante] De rechtbank heeft terecht overwogen dat de minister zich op het standpunt mocht stellen dat niet is voldaan aan het eerste van de drie in beleidsregel 33, punt 4, aanhef en onder a, van de beleidsregels genoemde vereisten voor matiging van de boete. Het betoog faalt.
2.7. Volgens [appellante] heeft de rechtbank verder ten onrechte geoordeeld dat de beleidsregels afdoende zijn in het kader van de integrale beoordeling van straf en verwijtbaarheid. De rechtbank heeft de toets aan artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) niet juist uitgevoerd door te overwegen dat nu niet is voldaan aan de matigingsfactor zoals opgenomen in de beleidsregels de boete van € 5.400,00 kan worden opgelegd. Dat [werknemer] de binnen [appellante] geldende regels niet heeft toegepast, kan in de gegeven omstandigheden niet aan haar worden verweten, aldus [appellante] Verder blijkt volgens [appellante] uit het dossier voldoende van deugdelijke afspraken.
2.7.1. Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 3.16 van het Arbeidsomstandighedenbesluit om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid. Het bestuursorgaan moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Awb, het bepalen van de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient de minister bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 mei 2010 in zaak nr. <a href=""http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?verdict_id=GCBhdDJzMpk%3D"">200908963/1/H3</a>), brengt artikel 6 van het EVRM, dat op het opleggen van een bestuurlijke boete van toepassing is, met zich dat de rechter zonder terughoudendheid dient te toetsen of de door het bestuursorgaan in het concrete geval opgelegde boete in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel.
2.7.2. Gezien het voorgaande diende de rechtbank op indringende wijze te toetsen of de aan [appellante] opgelegde boete evenredig is. Daarbij diende zij alle omstandigheden van het geval te betrekken. Zoals reeds eerder overwogen gaat het betoog van [appellante] dat haar geen enkel verwijt valt te maken niet op. Nu verder niet is gebleken van deugdelijke afspraken en maatregelen heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat niet is gebleken dat de boete in strijd met het evenredigheidsbeginsel is opgelegd. Daarbij neemt de Afdeling tevens in aanmerking de door [werknemers], werkzaam voor het sloopbedrijf, geuite waarschuwingen tegenover de schilder en de projectleider over het werken op een rolsteiger in een ruimte waar tevens sloopwerkzaamheden worden verricht. Dit is door [appellante] niet bestreden. Het betoog faalt.
2.8. [appellante] betoogt dat niet is komen vast te staan dat [werknemer] na het arbeidsongeval in het ziekenhuis opgenomen is geweest. Dit is door de inspecteur van de Arbeidsinspectie niet op zorgvuldige wijze onderzocht. De enkele verklaring van [werknemer] is daartoe onvoldoende. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend, aldus [appellante] Voorts heeft de rechtbank volgens [appellante] miskend dat geen oorzakelijk verband bestaat tussen het arbeidsongeval en de ziekenhuisopname van [werknemer].
2.8.1. Volgens het op ambtseed opgemaakte boeterapport was de aanleiding voor de aanwezigheid van de inspecteurs van de Arbeidsinspectie op de locatie van het ongeval de val van een werknemer van een steiger. Voorts is volgens het boeterapport de gevallen werknemer naar een ziekenhuis vervoerd en opgenomen met verbrijzelde hielen. Uit de bij het boeterapport behorende ondertekende verklaringen van de directeur van [appellante] en [werknemer] volgt dat [werknemer] na de val onmiddellijk is vervoerd naar het Atrium Ziekenhuis te Heerlen waar hij is onderzocht. Hieruit volgt verder dat hij vanwege de zwelling niet direct kon worden geopereerd en hij op eigen verzoek is overgebracht naar een ziekenhuis dichter bij zijn woonplaats. De Afdeling ziet op grond van het vorenstaande geen grond voor het oordeel dat niet is komen vast te staan dat [werknemer] na het arbeidsongeval in het ziekenhuis opgenomen is geweest. De Afdeling ziet voorts evenmin als de rechtbank grond voor het oordeel dat geen oorzakelijk verband bestaat tussen het plaatsvinden van het ongeval en de ziekenhuisopname. Gelet daarop kan het door [appellante] gedane beroep op de uitspraak van de Afdeling van 7 april 2010 in zaak nr. <a href=""http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?verdict_id=jRv9QabdJnQ%3D"">200905591/1/H3</a> niet slagen. In dit geval is immers niet gebleken van een andere oorzaak voor de ziekenhuisopname.
De enkele betwisting door [appellante] van het op ambtseed opgemaakte boeterapport biedt onvoldoende aanknopingspunten om niet van de juistheid daarvan uit te gaan.
Het betoog faalt.
2.9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. K.J.M. Mortelmans en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, ambtenaar van staat.
w.g. Vlasblom w.g. Neuwahl
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 6 juli 2011
280-597.