Uitspraak
201009854/1/H2.
Datum uitspraak: 6 juli 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn (lees: de gemeente Apeldoorn),
2. de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 8 september 2010 in zaak nr. 09/1589 in het geding tussen:
de gemeente
en
de minister.
1. Procesverloop
Bij besluit van 18 december 2008 heeft de minister de gemeente voor het project Hoog Soeren een bijdrage toegekend van € 1.495.231,47 in de kosten van opsporing en ruiming van explosieven afkomstig uit de Tweede Wereldoorlog.
Bij besluit van 31 augustus 2009 heeft de minister het door de gemeente daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 18 december 2009 gedeeltelijk herroepen en een bijdrage toegekend van € 1.851.218,55.
Bij uitspraak van 8 september 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door de gemeente daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard voor zover dit betreft de weigering om een bijdrage toe te kennen voor de kosten van verkeersmaatregelen en verkeersborden, het besluit van 31 augustus 2009 in zoverre vernietigd, het besluit van 18 december 2008 in zoverre herroepen en bepaald dat aan de gemeente een aanvullende bijdrage wordt toegekend van in totaal € 5.428,64. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de gemeente bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 13 oktober 2010, en de minister bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 19 oktober 2010, hoger beroep ingesteld. De gemeente heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 15 november 2010. De minister heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 30 november 2010.
De minister en de gemeente hebben een verweerschrift ingediend.
De gemeente heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 april 2011, waar de gemeente, vertegenwoordigd door mr. drs. W.M. van de Zedde, werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. A. van de Zedde en ing. J.W. Bijvank, en de minister, vertegenwoordigd door ing. G.C.J. van Rooijen, werkzaam bij de Dienst Regelingen, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel II van het Besluit van 3 december 2002 tot wijziging van het Bijdragebesluit kosten ruiming explosieven Tweede Wereldoorlog 1999 in verband met de overdracht van de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het besluit en een aanpassing van de bijdragesystematiek, worden bijdragen voor de kosten van opsporingen en ruimingen die zijn aangevangen vóór 1 januari 2003, verleend op de voet van het Bijdragebesluit kosten ruiming explosieven Tweede Wereldoorlog 1999 (hierna: het Bijdragebesluit 1999), zoals dat luidde voorafgaand aan die datum.
Ingevolge artikel 2, derde lid, van het Bijdragebesluit 1999, zoals dit luidde vóór 1 januari 2003, zijn de kosten van werkzaamheden die verband houden met de opsporing en ruiming van explosieven voor rekening van het bestuursorgaan, met dien verstande dat voor een aantal soorten kosten van rijkswege in bepaalde gevallen een bijdrage kan worden toegekend.
Ingevolge artikel 3, derde lid, komen voor een bijdrage in de kosten uitsluitend die opsporingen of ruimingen in aanmerking waarbij de vermoede aanwezigheid dan wel aanwezigheid van explosieven grote risico's voor de bevolking met zich brengt en de kosten redelijkerwijs niet geheel voor rekening van het bestuursorgaan kunnen blijven.
Ingevolge artikel 4, aanhef en onder a, kunnen bij een opsporing de kosten van vooronderzoek voor een bijdrage in aanmerking komen.
Ingevolge die aanhef en onder b kunnen bij een opsporing de kosten van opsporingswerkzaamheden voor een bijdrage in aanmerking komen.
Volgens artikel 1 van de Beleidsregels uitvoering Bijdragebesluit kosten ruiming explosieven Tweede Wereldoorlog 1999 (hierna: de Beleidsregels 1999) worden de daarin beschreven beleidsregels in acht genomen bij de uitvoering van het Bijdragebesluit 1999.
Volgens artikel 3, eerste lid, hebben de kosten van vooronderzoek, genoemd in artikel 4, aanhef en onder a, van het Bijdragebesluit 1999 betrekking op kosten die gemaakt worden bij het lokaliseren van de ligging van het vermoedelijke explosief en waarbij gebruik wordt gemaakt van de volgende hulpmiddelen:
a. archieven;
b. kraterkaarten/schadekaarten;
c. luchtfoto's;
d. processen-verbaal;
e. getuigenverklaringen;
f. uitkomsten van literatuuronderzoek.
Volgens het tweede lid, komen de kosten, genoemd in het eerste lid, in beginsel voor vergoeding in aanmerking, tenzij deze kosten in verhouding tot de opsporingskosten of de bereikte besparingen op de opsporingskosten onevenredig hoog zijn.
Volgens artikel 4, eerste lid, behoren tot de kosten van opsporingswerkzaamheden bedoeld in artikel 4, aanhef en onder b, van het Bijdragebesluit 1999, die in beginsel voor een bijdrage in aanmerking komen, uitsluitend:
a. kosten van milieutechnisch- en grondmechanisch bodemonderzoek;
b. kosten van exterieure taxatie van de belendende percelen;
c. verzekeringskosten;
d. kosten in verband met afzettingen van het werkterrein;
e. kosten betreffende af- en aanvoer van materieel en materiaal;
f. kosten in verband met het inrichten van het werkterrein zoals het verwijderen van obstakels, het omleggen van kabels en leidingen, het ontgraven van grond, het aanbrengen en verwijderen van damwanden, de aanleg, de instandhouding en afvoer van (retour) bemaling, het gebruik van een boorinstallatie, het gebruik van een graafmachine categorieën II of I en het gebruik van detectieapparatuur;
g. kosten in verband met noodzakelijke dienstverblijven en de aansluitingen op de nutsvoorzieningen daarop;
h. kosten in verband met voorzieningen voor het opslaan van munitie;
i. kosten in verband met de inrichting van een vernietigingslocatie;
j. kosten van een opruimer explosieven, munitie herkenners, bedrijfsleider, (hoofd)uitvoerder, grondwerkers en bewakingsmedewerkers voor wat betreft de loonkosten, reisuren en reiskosten, risicotoeslag en overnachtingskosten;
k. de kosten van veiligheidsvoorzieningen zoals containers, Megablocks, beschermende wanden en het gebruik van scherfwerende doeken;
l. kosten in verband met herstelwerkzaamheden op de opsporings- en vernietigingslocaties.
Overwegingen met betrekking tot het hoger beroep van de gemeente
2.2. De minister heeft bij besluit van 18 december 2008, in zoverre gehandhaafd bij het besluit op bezwaar van 31 augustus 2009, het verzoek van de gemeente om een bijdrage van € 80.774,14 in de kosten van een projectleider/(hoofd)uitvoerder afgewezen, omdat dit geen kosten van opsporingswerkzaamheden zijn als bedoeld in artikel 4, aanhef en onder b, van het Bijdragebesluit 1999. Deze kosten zijn niet aan te merken als kosten van een (hoofd)uitvoerder als bedoeld in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder j, van de Beleidsregels 1999, maar als kosten van een projectleider.
De minister heeft bij deze besluiten tevens een bijdrage van € 5.395,08 in de kosten van een CAD-tekenaar afgewezen omdat dit evenmin kosten van opsporingswerkzaamheden zijn.
2.3. De gemeente betoogt allereerst dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister terecht de kosten van een projectleider/ (hoofd)uitvoerder heeft afgewezen omdat de gemeente niet aannemelijk heeft gemaakt het hier gaat om kosten van een (hoofd)uitvoerder. De gemeente voert daartoe aan dat deze kosten zijn gemaakt door het opsporingsbedrijf Leemans Speciaalwerken B.V. (hierna: het opsporingsbedrijf). Weliswaar staat op de facturen vermeld dat de werkzaamheden zijn uitgevoerd door de projectleider, maar feitelijk betroffen het de werkzaamheden van een (hoofd)uitvoerder. Ter nadere onderbouwing van haar standpunt verwijst de gemeente naar de door haar in bezwaar overgelegde stukken en de in hoger beroep ingebrachte verklaring van de directeur van het opsporingsbedrijf van 7 oktober 2010.
2.3.1. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 24 maart 2010 in zaak nr. <a href=""http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?verdict_id=d1mHkDbp7KI%3D"">200904414/1/H2</a> overweegt de Afdeling dat voor het begrip '(hoofd)uitvoerder' als bedoeld in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder j, van de Beleidsregels 1999 aansluiting moet worden gezocht bij het algemeen gangbare taalgebruik en onder dit begrip wordt verstaan: 'iemand die een plan uitvoert, danwel iemand die in dienst van een aannemer de leiding heeft bij een bouwwerk'. De minster kan daarbij in de regel uitgaan van de functiebenaming, maar in voorkomende gevallen kan van de minister worden verlangd dat hij nader onderzoek doet naar de inhoud van de functie.
Nu uit de in bezwaar overgelegde functieomschrijving van projectleider en (hoofd)uitvoerder en de beschrijving van de werkzaamheden volgt dat deze ook de taken van een (hoofd)uitvoerder betreffen, kon de minister in dit geval niet zonder meer op de functiebenamingen van de facturen afgaan, maar diende hij nader onderzoek te doen naar de inhoud van de functie (hoofd)uitvoerder/projectleider. In dit verband komt gewicht toe aan de verklaring van de directeur van het opsporingsbedrijf van 7 oktober 2010 en aan het nader stuk van de gemeente van 3 maart 2011 waaruit blijkt dat tot week 5 in 2007 de feitelijke werkzaamheden van een (hoofd)uitvoerder werden verricht, maar dat daarna bovenop die werkzaamheden enige extra taken werden uitgevoerd. Die functieverzwaring kwam voort uit de specifieke aard van het project, waarbij de (hoofd)uitvoerder ook contacten met externen onderhield.
Uit het voorgaande volgt dat de minister zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat de taken in dit geval bestaan uit werkzaamheden van een projectleider. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Het betoog slaagt.
2.4. De gemeente betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister haar verzoek om een bijdrage in de kosten van een zogenaamde CAD-tekenaar terecht heeft afgewezen. De gemeente heeft in dit verband aangevoerd dat de rechtbank heeft miskend dat de kosten van een CAD-tekenaar kosten van vooronderzoek zijn als bedoeld in artikel 4, aanhef en onder a, van het Bijdragebesluit 1999. De gemeente wijst ter nadere onderbouwing van haar standpunt naar de beoordelingsrichtlijn Opsporen Conventionele Explosieven (hierna: de beoordelingsrichtlijn), waarin staat beschreven welke werkzaamheden door de CAD-tekenaar dienen te worden uitgevoerd.
2.4.1. Gezien de beoordelingsrichtlijn en de omvang van het project heeft de gemeente bij het afbakenen en in kaart brengen van het terrein een CAD-tekenaar ingeschakeld. Deze gegevens zijn vervolgens gebruikt bij het opmaken van processen-verbaal. Volgens artikel 3, eerste lid, aanhef en onder d, van de Beleidsregels gaat het hierbij om kosten die vallen onder de kosten van vooronderzoek, die volgens het tweede lid in beginsel voor vergoeding in aanmerking komen. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Het betoog slaagt.
Overwegingen met betrekking tot het hoger beroep van de minister
2.5. Het betoog van de minister dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de kosten van verkeersmaatregelen en verkeersborden voor vergoeding in aanmerking komen, faalt. Ter zitting in hoger beroep is aannemelijk geworden dat deze maatregelen zijn genomen in het kader van het project en direct verband houden met de opsporing of ruiming van explosieven. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 22 december 2010 in zaak nr. <a href=""http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?verdict_id=t1OWLYpoPck%3D"">201003071/1/H2</a> overweegt de Afdeling dat de rechtbank op goede gronden heeft overwogen dat het aannemelijk is dat de maatregelen waren bedoeld als afzetting van het werkterrein. Hierbij is terecht van belang geacht dat met die maatregelen in dit geval hetzelfde wordt bereikt als wanneer daartoe hekken of afzetlinten waren gebruikt, te weten dat onbevoegden van de werklocatie worden weggehouden. Dit betekent dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat deze kosten behoren tot de kosten van opsporingswerkzaamheden als bedoeld in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder d, van de Beleidsregels en dat deze kosten voor een bijdrage in aanmerking komen. Het betoog van de minister faalt.
2.6. Ter zitting heeft de gemeente wat betreft de hogerberoepsgrond van de minister over de vaststelling door de rechtbank van de aanvullende bijdrage voor verkeersmaatregelen en verkeersborden meegedeeld dat hierbij inderdaad ten onrechte de BTW is meegenomen. Gezien het Bijdragebesluit en de op 19 juni 2007 aan gemeenten toegezonden circulaire van de Minister dient deze aanvullende bijdrage te worden vastgesteld op een bedrag van € 4.254,93. De rechtbank heeft deze dan ook ten onrechte vastgesteld op een bedrag van € 5.428,64. Het betoog van de minister slaagt.
2.7. Het hoger beroep van de gemeente en de minister is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij het beroep van de gemeente tegen het besluit van 31 augustus 2009 wat betreft de bijdrage in de kosten van een (hoofd)uitvoerder en van een CAD-tekenaar ongegrond is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van de gemeente tegen het besluit van 31 augustus 2009 van de minister in zoverre alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt in zoverre wegens strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel zoals neergelegd in artikel 3:2 respectievelijk artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht voor vernietiging in aanmerking. De minister dient in zoverre een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. De aangevallen uitspraak dient tevens te worden vernietigd voor zover daarbij is bepaald dat de kosten van de aanvullende bijdrage € 5.428,64 bedragen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling deze bijdrage vaststellen op een bedrag van € 4.254,93. Voor het overige dient de uitspraak te worden bevestigd.
2.8. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep van de gemeente Apeldoorn en van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 8 september 2010 in zaak nr. 09/1589 voor zover daarbij het beroep van de gemeente tegen het besluit van 31 augustus 2009 wat betreft de bijdrage in de kosten van een (hoofd)uitvoerder en van een CAD-tekenaar ongegrond is verklaard en voor zover daarbij is bepaald dat de kosten van de aanvullende bijdrage € 5.428,64 bedragen;
III. verklaart het bij de rechtbank door de gemeente Apeldoorn ingestelde beroep tegen het besluit van 31 augustus 2009 wat betreft de bijdrage in de kosten van een (hoofd)uitvoerder en van een CAD-tekenaar gegrond;
IV. vernietigt in zoverre het besluit van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 31 augustus 2009, kenmerk 09.2.0109 R&R/2009/6188;
V. bepaalt de aanvullende bijdrage voor de gemeente op een bedrag van € 4.254,93;
VI. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
VII. gelast dat de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de gemeente Apeldoorn het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 448,00 (zegge: vierhonderdachtenveertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. T.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. N.S.J. Koeman en mr. A. Hammerstein, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, ambtenaar van staat.
w.g. Drupsteen w.g. Bindels
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 6 juli 2011
85-680.