Uitspraak
201010452/1/H2.
Datum uitspraak: 22 juni 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Delfstrahuizen, gemeente Lemsterland,
tegen de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 21 september 2010 in zaak nr. 09/2897 in het geding tussen:
[appellant]
en
het dagelijks bestuur van het Wetterskip Fryslân.
1. Procesverloop
Bij besluit van 2 april 2009 heeft het dagelijks bestuur een aanvraag van [appellant] van 6 februari 2009 om een ontheffing voor een reeds aangelegd pad op de boezemkade van de Tjonger ter plaatse van het gemaal Dolfsterhuzen, gelegen op het perceel kadastraal bekend gemeente Oosterzee, sectie I, nummers 2460, 2684 en 2794 (hierna: het pad) afgewezen.
Bij besluit van 8 juni 2009 heef het dagelijks bestuur de aanvraag van [appellant] van 15 mei 2009 om een ontheffing afgewezen onder verwijzing naar het besluit van 2 april 2009.
Bij besluit van 9 juli 2009 heeft het dagelijks bestuur [appellant] op straffe van bestuursdwang gelast om vóór 1 september 2009 het pad ongedaan te maken en de kade te herstellen.
Bij besluit van 29 oktober 2009 heeft het dagelijks bestuur het door [appellant] tegen het besluit van 2 april 2009 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Voorts heeft het dagelijks bestuur de door [appellant] tegen de besluiten van 8 juni 2009 en 9 juli 2009 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 21 september 2010, verzonden op 22 september 2010, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 2 november 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 30 november 2010.
Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 mei 2011, waar [appellant], in persoon en bijgestaan door mr. A.J. Spoelstra, werkzaam bij Pietersma & Spoelstra ruimtelijke ordening & milieuadviseurs te Drachten, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door drs. G. Jansen, A. Buwalda en A.J. Nauta, allen werkzaam bij het Wetterskip Fryslân, zijn verschenen. Tevens is, op verzoek van [appellant], gehoord [belanghebbende], werkzaam bij het Wetterskip Fryslân.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 61, eerste lid, van de Waterschapswet, is het waterschapsbestuur bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, aanhef en onder a, van de Keur Wetterskip Fryslân (hierna: de Keur), voor zover hier van belang, is het verboden in de onderscheidene zones van de waterkeringen te spitten, te ploegen of op enigerlei andere wijze grondroeringen te verrichten, gravingen te verrichten of ophogingen aan te brengen.
Ingevolge die aanhef en onder b, is het voorts verboden in de onderscheidene zones van de waterkeringen werken te maken, te hebben, te vernieuwen, te wijzigen of op te ruimen.
Ingevolge artikel 29, eerste lid, onder a, kan het bestuursorgaan van de in de Keur gestelde gebods- en verbodsbepalingen, met uitzondering van die genoemd in hoofdstuk 4, ontheffing verlenen. Het bestuursorgaan heeft de bevoegdheid om een verleende ontheffing te wijzigen en in te trekken.
2.2. Het dagelijks bestuur heeft geweigerd aan [appellant] ontheffing te verlenen voor het pad, omdat het belang van [appellant] niet opweegt tegen de waterstaatkundige nadelen om voor het pad een ontheffing van de Keur te verlenen. Daaraan is onder meer ten grondslag gelegd dat de stabiliteit van de kade in het geding is en dat het onderhoud van de kade wordt bemoeilijkt.
2.3. [appellant] betoogt dat, samengevat weergegeven, de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het dagelijks bestuur in redelijkheid heeft kunnen komen tot zijn weigering om ontheffing te verlenen voor het toegangspad. Hij voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat de stabiliteit van de kade door het pad niet wordt aangetast. Volgens [appellant] is uit onderzoek van Interra Civiel te Joure gebleken dat de stabiliteit van de kade na aanleg van het pad minimaal gelijk is gebleven. Verder voert hij aan dat het dagelijks bestuur zijn besluit niet heeft kunnen baseren op het deskundigenrapport van Fugro Ingenieursbureau, omdat dit onderzoek niet aantoont dat de stabiliteit van de kade is verslechterd door de aanleg van het pad. Volgens [appellant] heeft de invloed van het pad geen onderdeel van dit onderzoek uitgemaakt.
Verder betoogt [appellant] dat het dagelijks bestuur niet heeft aangetoond dat het pad het onderhoud van de kade bemoeilijkt. Volgens [appellant] had het dagelijks bestuur voorwaarden aan de ontheffing kunnen stellen.
2.3.1. Uit de toelichting op artikel 29 van de Keur volgt dat het dagelijks bestuur bij het verlenen van een keurontheffing de bescherming van waterstaatkundige belangen voorop dient te stellen. Dit brengt mee dat het aan het belang van de stabiliteit van de kade en de mogelijkheid tot het onderhouden ervan groot gewicht mag toekennen. Het dagelijks bestuur heeft in dat verband gesteld dat bij een niet adequaat beheer een toename in de kwetsbaarheid van de waterkeringen ontstaat waarbij het niet is uitgesloten dat als gevolg van doorbraak van de kade schade aan eigendommen van inwoners van het beheersgebied kan ontstaan. Het dagelijks bestuur wijst er op dat, nadat de kade in de zomer van 2009 is onderworpen aan een veiligheidstoetsing door Fugro, is gebleken dat de kwetsbaarheid van de kade groter is dan aanvankelijk werd aangenomen. [appellant] heeft met de nauwelijks onderbouwde brief van Interra Civiel van 27 januari 2010 niet aannemelijk gemaakt dat het rapport van Fugro zodanige gebreken vertoont dat het dagelijks bestuur zich op grond hiervan niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat de kade zeer kwetsbaar is. Het dagelijks bestuur heeft zich naar aanleiding van het onderzoek van Fugro op het standpunt kunnen stellen dat door de toegenomen kwetsbaarheid het aanbrengen van werken te minder moet worden toegestaan. [appellant] heeft met deze brief van Interra Civiel evenmin aangetoond dat het pad waarvan de aanleg heeft plaatsgevonden in 2008, derhalve vóór het onderzoek van Fugro, niet mede van invloed is op de kwetsbaarheid van de kade. Het dagelijks bestuur heeft voorts toegelicht dat het onderhoud van de kade wordt bemoeilijkt, omdat door het pad meer obstakels ontstaan die een efficiënte wijze van onderhoud in de weg staan. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het dagelijks bestuur zijn standpunt dat de stabiliteit van de kade in het geding is en de mogelijkheid tot onderhoud daarvan door de aanleg van het pad verslechtert, voldoende heeft toegelicht.
2.3.2. Reeds op deze gronden heeft de rechtbank terecht overwogen dat het dagelijks bestuur in redelijkheid heeft kunnen weigeren voor het pad ontheffing te verlenen van de Keur. Hetgeen partijen hebben aangevoerd over de verpachtbaarheid van de kade en de precedentwerking behoeft dan ook geen bespreking meer.
2.4. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren, dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zich op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
2.4.1. Gelet op hetgeen is overwogen onder 2.3.1 en 2.3.2, heeft het dagelijks bestuur met recht aangenomen dat geen zicht op legalisatie bestaat, zodat het daarin terecht geen grond heeft gevonden om van handhaving af te zien.
Het betoog van [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat zich in dit geval bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan het dagelijks bestuur van handhavend optreden had moeten afzien, faalt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellant] geen gerechtvaardigde verwachtingen kon ontlenen aan uitlatingen van de door hem genoemde ambtenaren. Hoewel uit de uitlatingen van [belanghebbende], zoals hij deze ter zitting heeft toegelicht, bij [appellant] de indruk kon bestaan dat de aanleg van het pad geen problemen zou opleveren, is niet gebleken dat [appellant] door een daartoe bevoegd persoon een uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en ongeclausuleerde toezegging is gedaan dat hem ontheffing voor de aanleg van het pad zou worden verleend. De door [appellant] genoemde ambtenaren waren hiertoe niet bevoegd.
Het dagelijks bestuur heeft ten aanzien van door de door [appellant] genoemde paden op de kade gemotiveerd uiteengezet dat deze paden niet vergelijkbaar zijn met het door [appellant] aangelegde pad, omdat dit smallere paden betreffen en/of paden waarbij geen activiteiten als spitten, ploegen of andere vormen van grondroeringen hebben plaatsgevonden. Bij deze paden is de kwaliteit van de boezemkade niet in het geding. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat van vergelijkbare gevallen geen sprake is. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt.
Ook overigens is niet aannemelijk dat zich bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan het dagelijks bestuur niet in redelijkheid tot handhaving heeft kunnen besluiten. Daarbij is van belang dat [appellant] door de aanleg van het pad zonder keurontheffing, terwijl hij wist dat die nodig was en die nog niet daadwerkelijk was verleend, een risico heeft genomen dat voor zijn rekening dient te blijven.
2.4.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat er geen grond is voor het oordeel dat het dagelijks bestuur niet tot handhavend optreden mocht besluiten.
2.5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, ambtenaar van staat.
w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Dallinga
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 juni 2011
18-630.