Uitspraak
201101360/1/H1.
Datum uitspraak: 15 juni 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de vereniging Vereniging voor Natuurbehoud & Milieubeheer in Midden- en Noord-Oost Brabant "het groene hart", gevestigd te Den Dungen, gemeente Sint-Michielsgestel (hierna: Het groene hart),
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 14 december 2010 in zaak nr. 10/1552 in het geding tussen:
Het groene hart
en
het college van burgemeester en wethouders van Boxtel.
1. Procesverloop
Bij besluit van 10 juli 2009 heeft het college aan Waterschap De Dommel een aanlegvergunning verleend voor het kappen van bosschage en bomen en het afgraven van oevers ten behoeve van het project "Dommel door Boxtel" voor het traject in het centrum van Boxtel tussen de Raaphof en de Zwaanse Brug.
Bij besluit van 2 maart 2010 heeft het college het door Het groene hart daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor zover het betrekking heeft op het waterpeil en voor het overige ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 december 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door Het groene hart daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Het groene hart bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 januari 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 23 februari 2011.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het waterschap, het college en Het groene hart hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 april 2011, waar Het groene hart, vertegenwoordigd door haar [voorzitter], bijgestaan door ir. C.D. van Dijk, en het college, vertegenwoordigd door B.A.P. van de Staak en H.L.J. Hoppenbrouwers, werkzaam bij de gemeente, vertegenwoordigd door mr. B.J.P.G. Roozendaal, advocaat te Breda, zijn verschenen. Voorts is gehoord het dagelijks bestuur van het waterschap, vertegenwoordigd door S. Leijdens, E. Schellekens en R. van Otterloo, werkzaam bij het waterschap, en mr. B.J.P.G. Roozendaal.
2. Overwegingen
2.1. Het college en het waterschap hebben bij brief van 8 april 2011, zoals nader toegelicht ter zitting, aangevoerd dat Het groene hart niet als belanghebbende kan worden aangemerkt.
2.1.1. De Afdeling is gezien de statuten van Het groene hart, waarin is opgenomen dat de vereniging, voor zover thans van belang, ten doel heeft het bevorderen van het behoud en herstel van het authentieke karakter van de bebouwde kommen in al zijn aspekten, hetgeen zij onder meer beoogt te realiseren door het voorlichten over natuur en milieuzaken, kultuurhistorie en stedenbouw, en de ter zitting omschreven feitelijke werkzaamheden die van de kant van het college niet of althans onvoldoende zijn bestreden, van oordeel dat Het groene hart door het bestreden besluit rechtstreeks wordt getroffen in een belang dat zij in het bijzonder behartigt. Gelet hierop kan Het groene hart worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht.
2.2. De met de aanlegvergunning vergunde werkzaamheden zien op het kappen van bosschage en bomen en het afgraven van oevers. In hoger beroep is uitsluitend het afgraven van de oevers aan de orde.
2.3. Ingevolge artikel 3.3, aanhef en onder a, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), voor zover thans van belang en zoals dit luidde ten tijde van belang, kan om te voorkomen dat in een bestemmingsplan begrepen grond minder geschikt wordt voor de verwezenlijking van de daaraan bij het plan te geven bestemming dan wel om een overeenkomstig het plan verwezenlijkte bestemming te handhaven en te beschermen, bij een bestemmingsplan worden bepaald dat het verboden is binnen een bij het plan aan te geven gebied bepaalde werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren zonder of in afwijking van een vergunning van burgemeester en wethouders.
Ingevolge artikel 3.16, eerste lid, mag alleen en moet een aanlegvergunning worden geweigerd indien, voor zover hier van belang, het werk of de werkzaamheid in strijd is met een bestemmingsplan of de krachtens zodanig plan gestelde eisen.
2.4. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Centrum Boxtel" rust op de gronden waarop het afgraven van de oevers zal plaatsvinden de bestemming "Water".
Ingevolge artikel 29.1 van de planvoorschriften zijn de als zodanig aangewezen gronden bestemd voor waterberging, waterhuishouding, waterlopen, waterhuishoudkundige doeleinden, behoud en ontwikkeling van de aanwezige natuurlijke waarden en het behoud van archeologische waarden.
Ingevolge artikel 29.4.1.1, voor zover thans van belang, is het verboden om op of in de in lid 29.1 bedoelde gronden zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van burgemeester en wethouders de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren, zulks ongeacht het bepaalde in de voorschriften bij andere op deze gronden van toepassing zijnde bestemmingen:
a. het verlagen of afgraven van de bodem, waarvoor geen ontgrondingvergunning is vereist;
e. het graven, verbreden en dempen van sloten, vijvers en andere wateren;
k. alle overige werkzaamheden die archeologische waarden in de aangeduide gronden kunnen aantasten.
Ingevolge artikel 29.4.1.2 wordt een vergunning als bedoeld in lid 29.4.1.1 niet eerder verleend dan nadat ten genoegen van burgemeester en wethouders een inventariserend archeologisch onderzoek is uitgevoerd door een ter zake kundig adviesbureau. Indien uit dit onderzoek blijkt van de aanwezigheid van archeologische waarden, nemen burgemeester en wethouders een besluit over de beheersmaatregel(en). Op basis van dit besluit dient de aanvrager ten genoegen van de burgemeester en wethouders aantoonbaar de vereiste beheersmaatregel(en) te treffen om de waarden veilig te stellen.
2.5. Het groene hart betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de werkzaamheden gevolgen zullen hebben voor de in artikel 29.1 van de planvoorschriften vermelde aanwezige natuurlijke waarden van de gronden en de in het rapport Uitwerkingsvisie en Inrichtingsplan van Dommel en Smalwater door Boxtel 2007 van Arcadis van 12 november 2007 vermelde historische morfologische kwaliteiten van de beek.
2.5.1. Uit artikel 29.4.1.1 van de planvoorschriften, waarvan het opschrift luidt 'Aanlegvergunning archeologie', blijkt dat het verboden is zonder vergunning van het college de in dat artikel opgesomde werkzaamheden te verrichten. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen is, zo blijkt uit deze bepaling en het opschrift daarvan, het vereiste van een aanlegvergunning in het bestemmingsplan slechts opgenomen ter bescherming van de archeologische waarden in de gronden. Of de werkzaamheden, zoals Het groene hart betoogt, ook de aanwezige natuurlijke waarden en morfologische waarden van de gronden aantasten, is, gelet op deze bepaling, wat daar ook van zij, niet van belang bij de beoordeling van de vraag of het college de aanlegvergunning terecht heeft verleend. Het betoog faalt.
2.6. Het groene hart betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat geen onderzoek als bedoeld in artikel 29.4.1.2 van de planvoorschriften heeft plaatsgevonden. Zij voert aan dat een dergelijk onderzoek alleen kan worden uitgevoerd door concreet de aanwezigheid van artefacten in situ te onderzoeken en aan te tonen. Volgens Het groene hart hadden hiervoor proefboringen moeten worden verricht en is het verrichten van de werkzaamheden onder zware archeologische begeleiding niet voldoende. Zij voert voorts aan dat in de aanlegvergunning niet is opgenomen wat er met eventuele archeologische vondsten moet worden gedaan, zodat onvoldoende zekerheid bestaat over de feitelijke uitvoering van de aanlegvergunning.
2.6.1. In 2004 heeft SOB Research, Instituut voor Archeologisch en Aardkundig Onderzoek, een Geologische Verkenning door middel van grondboringen uitgevoerd, met als doel de intactheid dan wel verstoordheid van het bodemprofiel ter plaatse van de voorgestelde verstoringzones langs de Dommel vast te stellen. Op basis van de resultaten van de Geologische Verkenning en de uitkomsten van een overleg dat heeft plaatsgevonden tussen het waterschap, de Provinciaal Archeoloog van Noord-Brabant en Arcadis Ruimtelijke Ontwikkeling B.V. Regio Noordoost heeft SOB Research aanbevelingen gedaan onder welke omstandigheden de geplande graafwerkzaamheden zouden moeten worden uitgevoerd, waarbij in aanmerking is genomen de mogelijke aanwezigheid van archeologische sporen.
Omdat het inrichtingsplan van de Dommel was aangepast in die zin dat er negen deelgebieden waar ingrepen gaan plaatsvinden, zijn bijgekomen, en deze deelgebieden nog niet archeologisch zijn onderzocht, heeft RAAP Archeologisch Advies Bureau B.V. een aanvullende bureaustudie uitgevoerd, waarvan de resultaten zijn neergelegd in een notitie van augustus 2008. Doel van het onderzoek was in de eerste plaats het verschaffen van inzicht in de mogelijke aanwezigheid, aard en fysieke kwaliteit van archeologische waarden in de verschillende deelgebieden en daarnaast is gekeken naar andere cultuurhistorische elementen, zoals historische bouwwerken, historische groenelementen en historische wegenpatronen. In de notitie van RAAP is vermeld dat het bureauonderzoek het inventariseren en het bestuderen van de beschikbare landschappelijke en cultuurhistorische (archeologische, historisch geografische en bouwhistorische) gegevens van de verschillende deelgebieden en hun directe omgeving omvat. Ten aanzien van deelgebied 7, waar de hier aan de orde zijnde werkzaamheden zullen worden verricht, is vermeld dat deze binnen de historische kern van Boxtel ligt, waar nederzettingssporen kunnen voorkomen uit met name de Late Middeleeuwen en Nieuwe Tijd. Bovendien geldt voor deze zone een hoge trefkans voor oude beekovergangen, aanlegsteigers, rituele deposities en resten die in verband kunnen worden gebracht met handel en nijverheid. Over de gehele lengte van het beekdal van de Dommel kunnen daarnaast de resten voorkomen van tijdelijke verblijfplaatsen van jager-verzamelaars, vis- en jachtattributen, rituele deposities, afvaldumps, waterwerken en boten. Aanbevolen wordt de werkzaamheden in deelgebied 7 uit te voeren onder intensieve archeologische begeleiding, hetgeen inhoudt dat in principe permanent een gekwalificeerd archeoloog aanwezig is om waarnemingen te verrichten. Indien tijdens deze begeleiding behoudenswaardige archeologische resten worden aangetroffen, dient, aldus de notitie, óf het plan te worden aangepast, óf een archeologische opgraving plaats te vinden. Opgemerkt wordt dat het noodzakelijk is voorafgaand aan de archeologische begeleiding een Plan van Aanpak op te stellen, waarin de exacte eisen zijn omschreven waaraan het onderzoek moet voldoen.
In juni 2009 is dit Plan van Aanpak opgesteld. Hierin is, samengevat weergegeven, vermeld dat in overleg met het waterschap, de gemeente, de plaatselijke heemkundekring en RAAP is besloten om een groot deel van de werkzaamheden archeologisch te begeleiden. In deelgebied 7 zullen de werkzaamheden plaatsvinden onder zware archeologische begeleiding. Indien er archeologische resten worden aangetroffen tijdens de graafwerkzaamheden zullen deze worden gedocumenteerd. Tevens zullen losse archeologische vondsten worden verzameld. Indien het bijzondere archeologische voorwerpen betreft, zal in samenspraak met het bevoegd gezag bepaald moeten worden of deze gerestaureerd moeten worden. Indien, aldus het Plan van Aanpak, potentieel behoudenswaardige archeologische vindplaatsen worden blootgelegd, worden de graafwerkzaamheden direct gestaakt en wordt in overleg met de opdrachtgever en bevoegd gezag (gemeente Boxtel) besloten over de te volgen strategie.
2.6.2. Bij e-mailbericht van 25 november 2009 en brief van 7 april 2011 heeft drs. J.A.M. Roymans, werkzaam bij RAAP, te kennen gegeven dat het doen van boor- en proefsleuvenonderzoek in beekdalen niet de meest geschikte methode is om archeologische resten in natte gebiedsdelen in kaart te brengen. De vindplaatsen in de natte gebiedsdelen zijn zeer beperkt van omvang (puntlocaties), zodat de kans zeer reëel is dat deze archeologische puntlocaties door de mazen van het 'boor- en proefsleuvennet' glippen. Ervaringen hebben volgens Roymans geleerd dat onder de vlag van een archeologische begeleiding van graafwerkzaamheden in beekdalen en moerassige laagten de door Het groene hart gestelde aanwezigheid van artefacten in situ wel wordt aangetoond. Deze vorm van archeologisch onderzoek in natte gebieden is inmiddels een vertrouwde onderzoeksmethode geworden en heeft goedkeuring gekregen van het bevoegde gezag (provincie en gemeente) mits de archeologische werkzaamheden worden beschreven in een Plan van Aanpak/Programma van Eisen en dat deze randvoorwaarden worden verankerd in het bestek. Deze vorm van archeologisch onderzoek wordt in de KNA-leidraad beekdalen volledig erkend. Roymans heeft concluderend opgemerkt dat de zware archeologische begeleiding van de graafwerkzaamheden een betere garantie biedt voor een goede, adequate archeologische erfgoedzorg voor het project "Dommel door Boxtel" dan het door het door Het groene hart voorgestelde booronderzoek.
2.6.3. Gelet op het door Raap verrichte bureauonderzoek en het Plan van Aanpak, bestaat, anders dan Het groene hart betoogt, geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college niet aan het artikel 29.4.1.2 van de planvoorschriften heeft voldaan. Dat geen proefboringen zijn verricht, leidt niet tot een ander oordeel, gelet op de conclusie van Roymans dat zware archeologische begeleiding van de graafwerkzaamheden een betere garantie biedt voor een goede, adequate archeologische erfgoedzorg dan het door het door Het groene hart voorgestelde booronderzoek.
Het groene hart kan voorts niet worden gevolgd in haar betoog dat in de aanlegvergunning niet is opgenomen wat er met eventuele archeologische vondsten moet worden gedaan. Het college heeft in zijn besluit van 2 maart 2010, onder verwijzing naar het advies van de commissie voor bezwaarschriften van 26 november 2009, uitdrukkelijk gewezen op het Plan van Aanpak en het onderzoek verricht door RAAP en SOB Research, waarin is vermeld wat er dient te gebeuren indien archeologische vondsten worden aangetroffen. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat bij de uitvoering van de werkzaamheden de conclusies en aanbevelingen uit die rapporten in acht moeten worden genomen. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat in de vergunning niet is opgenomen wat er met eventuele archeologische vondsten moet worden gedaan.
2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, ambtenaar van staat.
w.g. Polak w.g. Pieters
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 15 juni 2011
473.