Uitspraak
201007725/1/H2.
Datum uitspraak: 8 juni 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid N.A.G. B.V. (hierna: N.A.G.), gevestigd te Westknollendam, gemeente Zaanstad,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 1 juli 2010 in zaak nr. 09/3996 in het geding tussen:
N.A.G.
en
het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier.
1. Procesverloop
Bij besluit van 5 februari 2009 heeft het college van dijkgraaf en hoogheemraden de aanvraag van N.A.G. om ontheffing voor het maken van een aanbouw en een overkapping van een steeg op de Nauernasche Vaart aan de Loodsweg 19 te Westknollendam afgewezen.
Bij besluit van 23 juni 2009 heeft het college van dijkgraaf en hoogheemraden het door N.A.G. daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 1 juli 2010, verzonden op dezelfde datum, heeft de rechtbank het door N.A.G. daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft N.A.G. bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 9 augustus 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 7 september 2010.
Het college van dijkgraaf en hoogheemraden heeft een verweerschrift ingediend.
N.A.G. heeft nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 april 2011, waar N.A.G., vertegenwoordigd door mr. S. Hartog, advocaat te Alkmaar, en het college van dijkgraaf en hoogheemraden, vertegenwoordig door M. Bregman, ing. M.J.H. van den Berg en G.F. Janssen, werkzaam bij het hoogheemraadschap, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 15 van de Keur Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier 2006 (hierna: de keur), voor zover hier van belang, is het verboden in, op, onder of boven waterstaatswerken werkzaamheden te verrichten dan wel werken of opgaande houtbeplantingen aan te brengen of te hebben.
Ingevolge artikel 16, aanhef en onder a, is het verboden in een beschermingszone afgravingen en seismische onderzoeken te verrichten.
Ingevolge artikel 25, eerste lid, zijn de in de artikelen 15 en 19 genoemde verboden niet van toepassing op handelingen, werken, werkzaamheden en gedragingen ten behoeve van het herstel, onderhoud of buitengewoon onderhoud aan waterstaatswerken en gedragingen ten behoeve van het herstel, onderhoud of buitengewoon onderhoud aan waterstaatswerken onderscheidenlijk wegen.
Ingevolge artikel 29, eerste lid, kan het dagelijks bestuur van de gebods- en verbodsbepalingen in de artikelen 5 tot en met 20 ontheffing verlenen.
Ingevolge artikel 39 gelden voor waterstaatswerken waarvoor bij of krachtens de wet, provinciale verordening of bij reglement van bestuur het vaststellen van een legger niet is voorgeschreven, alsmede voor waterstaatswerken waarvoor vaststelling van een legger wel is voorgeschreven, maar waarvoor vaststelling nog niet heeft plaatsgehad, voor de toepassing van de verbodsbepalingen in de artikelen 15 en 16 de grenzen van het waterstaatswerk en de beschermingszone als aangegeven in bijlage 1 bij deze keur.
Volgens paragraaf 5.2.2 van de Beleidsregels keurontheffingen van 14 maart 2007 (hierna: de beleidsregels), voor zover hier van belang, vormt bebouwing vanuit waterkeringstechnisch oogpunt een bezwaar voor de waterkering. Leidend in het ontheffingenbeleid is voor het hoogheemraadschap dat de waterkering voldoet en blijft voldoen aan de wettelijk opgelegde veiligheidseisen. Vanuit die visie is het algemeen uitgangspunt van het hoogheemraadschap dat bouwwerken in, op of nabij waterkeringen niet wenselijk zijn.
In de beleidsregels is bij regionale waterkeringen voor bebouwingsvrije dijkstrekkingen, voor zover hier van belang, bepaald dat het hoogheemraadschap binnen het waterstaatswerk en binnen het profiel 2050 in beginsel geen nieuwbouw toestaat. Alleen voor waterstaatkundige werken en voor (dijk)wegen is een uitzondering mogelijk. Bij vernieuwbouw bekijkt het hoogheemraadschap allereerst of verplaatsen van de bebouwing tot buiten het profiel 2050 mogelijk is.
Volgens de beleidsregels gelden voor dijkstrekkingen met aaneengesloten bebouwing binnen regionale waterkeringen, voor zover hier van belang, de volgende toetsingscriteria:
a. Het hoogheemraadschap staat binnen het waterstaatswerk, de beschermingszone en het profiel 2050 geen nieuwbouw toe, tenzij bestaande aanliggende bebouwing ook binnen de beschermingszone en/of het profiel 2050 staat en geen tekenen erop wijzen dat dit zal veranderen.
b. Het hoogheemraadschap staat geen nieuwbouw en vernieuwbouw toe, tenzij de vereiste standzekerheid van de waterkering gewaarborgd blijft en de bebouwing niet voorbij de bestaande doorgaande gevellijn wordt geplaatst.
c. Vergroting met een grondoppervlakte tot 20% van een gebouw valt onder vernieuwbouw. De uitbreiding mag niet naar de dijk gericht zijn, tenzij de uitbreiding plaatsvindt buiten de contouren van het profiel 2050 en niet voorbij de bestaande 'doorgaande gevellijn' komt.
2.2. N.A.G. betoogt dat het beleid van het college van dijkgraaf en hoogheemraden niet van toepassing is, nu in werkelijkheid geen sprake is van een dijklichaam, maar slechts van 'water met beschoeiing'. Voorts is het beleid van het college van dijkgraaf en hoogheemraden kennelijk onredelijk nu het in de praktijk de in het beleid opgenomen zones niet hanteert.
2.2.1. De rechtbank heeft overwogen dat uit de Verordening waterkeringen West-Nederland en de daarbij behorende kaart nr. 8c-2 blijkt, dat ter plaatse sprake is van een regionale waterkering. Anders dan N.A.G. betoogt, is voor de vraag of sprake is van een dijklichaam slechts van belang of deze in de regelgeving als zodanig is aangegeven. Niet van belang is of de regionale waterkering visueel bezien het profiel heeft van een dijklichaam. Derhalve heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college van dijkgraaf en hoogheemraden terecht toepassing heeft gegeven aan paragraaf 5.2.2. van de beleidsregels.
2.2.2. De Afdeling acht het beleid van het college van dijkgraaf en hoogheemraden voor het verlenen van ontheffingen voor bebouwing niet onredelijk. Hierbij is van belang dat het college van dijkgraaf en hoogheemraden ter zitting heeft toegelicht dat het niet denkbeeldig is dat de waterkeringen in de toekomst vanwege mogelijke klimaatveranderingen dienen te worden opgehoogd en om die reden de beschermingszone en het profiel 2050 zo veel als thans nog mogelijk vrij gehouden dienen te worden van bebouwing om dergelijke toekomstige verbeteringen aan de waterkeringen mogelijk te houden. Dat in het verleden bebouwing is gerealiseerd binnen het profiel 2050, maakt niet dat het college van dijkgraaf en hoogheemraden thans nog in strijd met voormeld belang nieuwe bebouwing dient toe te staan.
2.2.3. De aanvraag betreft de aanbouw met een vergroting van 20% van het gebouw en kan, gelet op hetgeen is overwogen onder 2.2.1, worden aangemerkt als vernieuwbouw als bedoeld in de beleidsregels. Volgens de beleidsregels mag een dergelijke uitbreiding niet naar de dijk zijn gericht, tenzij deze uitbreiding plaatsvindt buiten de contouren van het profiel 2050 en niet voorbij de bestaande 'doorgaande gevellijn'. Nu de aanvraag kan worden aangemerkt als vernieuwbouw op een regionale waterkering en een gedeelte van de uitbreiding plaatsvindt binnen de contouren van het profiel 2050, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het besluit van 5 februari 2009 tot afwijzing van de aanvraag in overeenstemming is met het door het college van dijkgraaf en hoogheemraden vastgestelde beleid. Dat een deel van het gebouwde buiten het profiel 2050 valt, leidt niet tot het oordeel dat de aanvraag om een ontheffing ten onrechte is afgewezen.
2.2.4. Voor zover N.A.G. betoogt dat het college van dijkgraaf en hoogheemraden had moeten afwijken van de beleidsregels vanwege bijzondere omstandigheden, wordt overwogen dat N.A.G. geen omstandigheden heeft aangevoerd die moeten worden geacht niet in de beleidsregels te zijn verdisconteerd en het college van dijkgraaf en hoogheemraden noopten tot afwijking daarvan.
2.2.5. Het betoog faalt.
2.3. Verder betoogt N.A.G. dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat haar stelling dat bij haar destijds het vertrouwen is gewekt dat de benodigde ontheffing alsnog zou worden verleend, niet kan worden gevolgd. Zij voert hiertoe onder meer aan dat zij erop mocht vertrouwen dat het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad de aan haar verleende bouwvergunning zou doorzenden aan het hoogheemraadschap, zodat zij ervan mocht uitgaan dat het college van dijkgraaf en hoogheemraden op de hoogte was van de uitbreiding en dat een medewerker van het hoogheemraadschap heeft toegezegd dat een ontheffing zou worden verleend. Voorts wijst zij erop dat haar geen bouwstop is opgelegd, dat het besluit tot afwijzing van de aanvraag pas ruim zeven maanden na de aanvraag is genomen en dat reeds vele bouwwerken in de omgeving binnen vijf meter van de waterkering zijn gerealiseerd.
2.3.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat een doorzendplicht als door N.A.G. bedoeld niet aan de orde is, reeds omdat geen sprake is van een bij het niet bevoegde orgaan ingediende aanvraag. Nu van een doorzendplicht geen sprake is, kon N.A.G. niet reeds op grond van de omstandigheid dat zij bij het college van burgemeester en wethouders een aanvraag om een bouwvergunning heeft gedaan ervan uitgaan dat het college van dijkgraaf en hoogheemraden van de aanvraag tot een bouwvergunning op de hoogte was en daarmee heeft ingestemd.
De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat het betoog van N.A.G. dat als gevolg van uitlatingen van een controlerend ambtenaar bij haar destijds het vertrouwen is gewekt dat de benodigde ontheffing alsnog zou worden verleend, niet kan worden gevolgd, reeds omdat niet is komen vast te staan dat de desbetreffende ambtenaar ondubbelzinnige toezeggingen heeft gedaan dat een keurontheffing wordt verleend.
Verder betreft het zogenoemde Zaans loket slechts een onderdeel van een internetsite waarin algemene informatie wordt verstrekt over de taken van de gemeente en het hoogheemraadschap op het gebied van het waterbeheer. N.A.G. kon aan deze algemene informatie evenmin het gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat de gemeente informatie van de bouwvergunning zou doorgeven aan het hoogheemraadschap.
Tevens kon N.A.G. aan het feit dat het college van dijkgraaf en hoogheemraden geen bouwstop heeft opgelegd noch aan de brief van 9 april 2008 het gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat de ontheffing zou worden verleend. In de brief van 9 april 2008 is weliswaar vermeld dat er geen aanleiding is om de bouw stil te leggen, maar het college van dijkgraaf en hoogheemraden heeft daarbij medegedeeld dat er een keurontheffing dient te worden aangevraagd en dat een keurontheffing alleen wordt verleend indien wordt voldaan aan de voorwaarden betreffende werken in en/of nabij de waterkering en dat de huidige werkzaamheden op eigen risico geschieden. Deze brief bevat niet een uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en ongeclausuleerde toezegging dat ontheffing van de keur zou worden verleend. Het college van dijkgraaf en hoogheemraden heeft toegelicht dat het eerst dan een bouwstop door middel van bestuursdwang oplegt, indien geen zicht is op legalisatie. De vraag of legalisering mogelijk is, komt aan de orde bij het besluit op de aanvraag om ontheffing van de keur. Voordat een besluit op de aanvraag is genomen legt het college van dijkgraaf en hoogheemraden dan ook geen bouwstop op.
N.A.G. heeft aan de door haar aangevoerde omstandigheden dan ook niet het gerechtvaardigd vertrouwen kunnen ontlenen dat haar een ontheffing zou worden verleend op grond van de keur. Het betoog faalt.
2.3.2. Tevens faalt het betoog dat de rechtbank heeft miskend dat het college van dijkgraaf en hoogheemraden ten onrechte de aanvraag heeft afgewezen, omdat reeds vele bouwwerken binnen vijf meter van de waterkering zijn gebouwd. Niet is gebleken van andere gevallen waarin het huidige college van dijkgraaf en hoogheemraden onder vigeur van de beleidsregels ontheffing van de keur heeft verleend voor vernieuwbouw binnen het profiel 2050. N.A.G. heeft dan ook niet aangetoond dat sprake is van vergelijkbare gevallen.
2.4. Het betoog van N.A.G. dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het feit dat een deel van het gebouwde niet binnen het profiel 2050 valt in dezen niet van belang is, faalt. Aan de orde is slechts de vraag of ontheffing moet worden verleend voor het maken van een aanbouw en een overkapping van een steeg. Voor de beantwoording van die vraag is slechts van belang dat de aanbouw en een overkapping van een steeg al dan niet ten dele binnen het profiel 2050 vallen. Dat N.A.G. er belang bij heeft dat wordt vastgesteld dat het gedeelte van de steeg en de aanbouw, voor zover dit buiten het profiel 2050 valt, kan blijven staan, maakt dat niet anders, nu het aan het college van dijkgraaf en hoogheemraden is om in het kader van handhaving te beoordelen of delen van de aanbouw en overkapping niet behoeven te worden afgebroken.
2.5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.H. Roelfsema, ambtenaar van staat.
w.g. Hagen w.g. Roelfsema
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 8 juni 2011
362-630.