Uitspraak
201003181/1/R2.
Datum uitspraak: 8 juni 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Landgoed de Bijsselschebeek B.V. (hierna: Landgoed de Bijsselschebeek), gevestigd te Apeldoorn,
2. [appellant sub 2], wonend te 't Harde, gemeente Elburg,
3. Belangenvereniging Eigenaren "Oude Land" (hierna in enkelvoud: Eigenaren "Oude Land"), gevestigd te Elburg,
4. het college van burgemeester en wethouders van Nunspeet (hierna: het college),
5. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid RGV Holding B.V. (hierna: RGV Holding B.V.), gevestigd te Arnhem,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (thans: de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie),
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 23 december 2009, no. PDN/2009-076, heeft de minister het gebied Veluwerandmeren aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, vierde lid, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206; hierna: de Habitatrichtlijn), en de besluiten van 24 maart 2000 tot aanwijzing van de gebieden Drontermeer, Veluwe-meer, Wolderwijd en Nuldernauw en van 16 oktober 2002 tot aanwijzing van het gebied Veluwe-meer als speciale beschermingszones in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG L 103; hierna: de Vogelrichtlijn) op onderdelen gewijzigd.
Tegen dit besluit hebben Landgoed de Bijsselschebeek bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 31 maart 2010, [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 31 maart 2010, Eigenaren "Oude Land" bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 31 maart 2010, het college van burgemeester en wethouders van Nunspeet bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 1 april 2010, en RGV Holding B.V. bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 2 april 2010, beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 maart 2011, waar Landgoed de Bijsselschebeek, vertegenwoordigd door W.L. Vos en Th.L. de Fouw, [appellant sub 2], in persoon, Eigenaren "Oude Land", vertegenwoordigd door mr. A.A. Robbers, advocaat te Apeldoorn, het college van burgemeester en wethouders van Nunspeet, vertegenwoordigd door A. Dickhof, RGV Holding B.V., vertegenwoordigd door G.M. Beltman, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. G.W.A.P. van Schijndel en E.R. Osjeck, werkzaam bij het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
Wettelijk kader
2.1. Ingevolge artikel 10a, eerste lid, van de Nbw 1998 wijst de minister gebieden aan ter uitvoering van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel bevat een besluit als bedoeld in het eerste lid de instandhoudingsdoelstelling voor het gebied. Tot de instandhoudingsdoelstelling behoren in ieder geval:
a. de doelstellingen ten aanzien van de instandhouding van de leefgebieden, voor zover vereist ingevolge de Vogelrichtlijn of
b. de doelstellingen ten aanzien van de instandhouding van de natuurlijke habitats of populaties in het wild levende dier- en plantensoorten voor zover vereist ingevolge de Habitatrichtlijn.
Ingevolge het derde lid van dit artikel kan de instandhoudingsdoelstelling, bedoeld in het tweede lid, mede betrekking hebben op doelstellingen ten aanzien van het behoud, het herstel en de ontwikkeling van het natuurschoon of de natuurwetenschappelijke betekenis van het gebied, anders dan vereist ingevolge de richtlijnen, bedoeld in het tweede lid.
Ingevolge het vierde lid van dit artikel gaat een besluit als bedoeld in het eerste lid vergezeld van een kaart, waarop de begrenzing van het gebied nauwkeurig wordt aangegeven alsmede van een toelichting.
Ingevolge artikel 19a, eerste lid, eerste volzin, van de Nbw 1998, voor zover thans van belang, stellen gedeputeerde staten na overleg met de eigenaar, gebruiker en andere belanghebbenden, voor het op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied een beheerplan vast waarin met inachtneming van de instandhoudingsdoelstelling wordt beschreven welke instandhoudingsmaatregelen getroffen dienen te worden en op welke wijze. Tevens kan het beheerplan beschrijven welke handelingen en ontwikkelingen in het gebied en daarbuiten, in voorkomend geval onder nader in het beheerplan aangegeven voorwaarden en beperkingen, het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengen, mede gelet op de instandhoudingsmaatregelen die worden getroffen.
Ingevolge het derde lid van dit artikel behoren tot de inhoud van een beheerplan ten minste:
a. een beschrijving van de beoogde resultaten met het oog op het behoud of herstel van natuurlijke habitats en populaties van wilde dier- en plantensoorten in een gunstige staat van instandhouding in het aangewezen gebied mede in samenhang met het bestaande gebruik in dat gebied en, voor zover relevant voor het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling, daarbuiten;
b. een overzicht op hoofdlijnen van de in de door het plan bestreken periode noodzakelijke maatregelen met het oog op de onder a. bedoelde resultaten.
2.1.1. Ingevolge artikel 19f, eerste lid, voor zover hier van belang, maakt de initiatiefnemer voor projecten waarover gedeputeerde staten een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, nemen, en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of handelingen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling voor dat gebied.
2.1.2. Ingevolge artikel 1, aanhef en onderdeel i, van de Habitatrichtlijn wordt de staat van instandhouding van een soort als "gunstig" beschouwd wanneer uit populatiedynamische gegevens blijkt dat de betrokken soort nog steeds een levensvatbare component is van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt, en dat vermoedelijk op lange termijn zal blijven, en het natuurlijke verspreidingsgebied van die soort niet kleiner wordt of binnen afzienbare tijd lijkt te zullen worden, en er een voldoende grote habitat bestaat en waarschijnlijk zal blijven bestaan om de populaties van die soort op lange termijn in stand te houden.
2.1.3. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Habitatrichtlijn, voor zover van belang, wordt een coherent Europees ecologisch netwerk gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd. Dit netwerk moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen. Het Natura 2000-netwerk bestrijkt ook de door de lidstaten overeenkomstig de Vogelrichtlijn aangewezen speciale beschermingszones.
Het beroep van Landgoed de Bijsselschebeek
2.2. Landgoed de Bijsselschebeek voert aan dat de begrenzing van het Natura 2000-gebied is gewijzigd ten opzichte van het ontwerp-aanwijzingsbesluit waardoor de gronden tussen haar recreatiepark en het Veluwemeer ten onrechte onderdeel zijn gaan uitmaken van het Natura 2000-gebied. Zij wijst er hierbij op dat het gaat om een bestaande verbindingszone tussen de recreatiewoningen en het Veluwemeer dat in gebruik is als recreatiegebied (hierna: de verbindingszone). Dit gebruik valt volgens Landgoed de Bijsselschebeek onder de algemene exclaveringsformule en zou daarom net als de gronden van het naastgelegen recreatiebedrijf buiten de begrenzing van het Natura 2000-gebied moeten vallen. Bovendien is de natuurwaarde door het bestaande gebruik laag, aldus Landgoed de Bijsselschebeek.
2.2.1. De minister stelt dat de wijziging van de begrenzing ten opzichte van het oorspronkelijke Vogelrichtlijngebied ter hoogte van de gronden naast de verbindingszone uitsluitend jachthavens betreft, die in de aanwijzing tot Vogelrichtlijngebied onder een tekstuele exclaveringsformule vielen. In het ontwerp-aanwijzingsbesluit was de verbindingszone ten onrechte hierbij meegenomen, hetgeen in het aanwijzingsbesluit is hersteld.
2.2.2. Niet in geschil is dat de begrenzing ter hoogte van de verbindingszone gelijk is aan de oorspronkelijke begrenzing van het Vogelrichtlijngebied. Voorts staat vast dat de gronden van het naastgelegen recreatiebedrijf die ten opzichte van het aangewezen Vogelrichtlijngebied buiten de begrenzing zijn gelaten een jachthaven betreffen. Niet in geschil is dat jachthavens in de aanwijzing tot Vogelrichtlijngebied onder een tekstuele exclavering vielen zodat deze geen deel uitmaakten van het aangewezen gebied. Vast staat dat de verbindingszone geen onderdeel van de jachthaven betreft. Hieruit volgt dat voor zowel de verbindingszone als de naastgelegen jachthaven dezelfde begrenzing geldt als de in de aanwijzing tot Vogelrichtlijngebied - op de kaart dan wel bij tekstuele exclavering - opgenomen begrenzing.
De Afdeling overweegt dat, gelet op artikel 4 van de Vogelrichtlijn, bij de selectie en begrenzing van gebieden die mogelijk in aanmerking komen voor aanwijzing op grond van de Vogelrichtlijn slechts ornithologische criteria mogen worden gehanteerd. Hierbij verwijst de Afdeling naar de arresten van het Hof in de Lappel Bank-zaak van 11 juli 1996 (C-44/95) en de Santoña-zaak van 2 augustus 1993 (C-355/90) (www.curia.europa.eu).
Landgoed de Bijsselschebeek heeft geen redenen van ornithologische aard naar voren gebracht ter onderbouwing van haar betoog. Nu Landgoed de Bijsselschebeek niet aannemelijk heeft gemaakt dat zich sinds de eerdere aanwijzing van het Vogelrichtlijngebied nieuwe feiten of omstandigheden hebben voorgedaan die met zich brengen dat de minister thans niet heeft kunnen vasthouden aan de eerder op basis van ornithologische criteria vastgestelde begrenzing, bestaat geen grond de beslissing van de minister om de verbindingszone binnen de begrenzing te houden onjuist te achten. De enkele stelling dat de aanwezige natuurwaarden, mede vanwege het gebruik als verbindingszone, laag zijn is hiertoe onvoldoende.
Het beroep van RGV Holding B.V.
2.3. RGV Holding B.V. betoogt dat ten onrechte het gehele Wolderwijd en Nuldernauw zijn aangewezen als Habitatrichtlijngebied. Volgens RGV Holding B.V. is onvoldoende rekening gehouden met de belangen van recreatie voor de intensieve recreatiegebieden Strand Nulde en Strand Horst en zijn uitsluitend ecologische belangen bij het besluit betrokken. RGV Holding B.V. stelt dat een strook van 100 meter voor de kust van de stranden Nulde en Horst vanwege hun functie voor intensieve strandrecreatie buiten de begrenzing moet worden gehouden. Meer concreet vreest RGV Holding B.V. dat de aanwijzing van het gebied in de weg zal staan aan de aanleg van een tele-waterskibaan op Strand Horst.
2.3.1. De minister stelt dat de begrenzing van het Habitatrichtlijngebied overeenkomstig de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen uitsluitend is gebaseerd op ecologische overwegingen. De instandhoudingsdoelstellingen zijn vervolgens zo vastgesteld dat deze zo min mogelijk inspanningen en gevolgen voor burgers en economische sectoren met zich brengen. Of en zo ja, welke gevolgen de aanwijzing kan hebben op de voorgenomen aanleg van de tele-waterskibaan zal in het kader van een eventuele vergunning met toepassing van artikel 19d van de Nbw 1998 aan de orde komen, aldus de minister.
2.3.2. Bij het aanwijzingsbesluit is de grens in het Wolderwijd en Nuldernauw gelijk getrokken met die van het Vogelrichtlijngebied, hetgeen een uitbreiding van het Habitatrichtlijngebied ten opzichte van het bij de commissie aangemelde gebied ter plaatsing op de lijst van gebieden van communautair belang ter hoogte van de door RGV Holding B.V. geëxploiteerde stranden betekent. De stranden zelf vallen buiten het aangewezen gebied. In het aanwijzingsbesluit staat vermeld dat de uitbreiding is gebaseerd op het aanwezig zijn van het habitattype kranswierwateren (H 3140), de kleine modderkruiper (H 1149), de rivierdonderpad (H 1163) en de meervleermuis (H 1318). Volgens de minister zijn de ter plaatse aanwezige kranswiervelden onmisbaar voor de instandhouding van het habitattype en de helderheid van het water. RGV Holding B.V. heeft de ecologische onderbouwing van het aanwijzingsbesluit niet bestreden.
Voor zover RGV Holding B.V. betoogt dat de minister bij de gekozen begrenzing ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de bedrijfsbelangen wijst de Afdeling erop dat volgens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (thans: Europese Unie) bij een aanwijzingsbesluit als het onderhavige uitsluitend overwegingen van ecologische aard betrokken worden bij de begrenzing van het gebied. Hierbij mag geen rekening worden gehouden met vereisten op economisch, sociaal of cultureel gebied en met regionale en lokale bijzonderheden zoals vermeld in artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn (arrest van het Hof van 7 november 2000, C-371/98, First Corporate Shipping, punten 16 en 25, (www.curia.europa.eu).
Nu bij de begrenzing van een gebied uitsluitend rekening gehouden dient te worden met ecologische criteria, heeft de minister derhalve terecht eventuele negatieve gevolgen voor het voornemen tot aanleg van een tele-skibaan niet betrokken bij de vaststelling van de begrenzing van het Natura 2000-gebied. Wat betreft de aanleg van de tele-skibaan brengt artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 met zich dat vergunning op grond van die wet nodig is, indien sprake is van een project dat of andere handeling die, gelet op de instandhoudingsdoelstelling, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Of dat het geval is, en of in voorkomend geval een vergunning al dan niet kan worden verleend, kan niet op voorhand in een besluit als het onderhavige in algemene zin worden vastgesteld, maar zal van geval tot geval dienen te worden beoordeeld.
Nu RGV Holding B.V. geen redenen van ecologische aard heeft aangevoerd ter onderbouwing van haar betoog, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de begrenzing van het gebied ter hoogte van de door RGV Holding B.V. geëxploiteerde stranden onjuist is vastgesteld en dat het Wolderwijd en Nuldernauw ten onrechte zijn aangewezen als Habitatrichtlijngebied.
Het beroep van het college van burgemeester en wethouders van Nunspeet
2.4. Het college voert aan dat de begrenzing van het Natura 2000-gebied ten onrechte direct langs de recreatieterreinen ter hoogte van de gemeente Nunspeet is gelegd. Volgens het college worden recreatieve ambities hierdoor onnodig belemmerd hetgeen negatieve gevolgen kan hebben voor de werkgelegenheid in de toeristische sector. Het college stelt dat in het besluit een belangenafweging op dit punt ten onrechte ontbreekt.
2.4.1. De minister wijst er op dat bij de aanwijzing van het Natura 2000-gebied uitsluitend ecologische en ornithologische aspecten van betekenis zijn voor de begrenzing.
2.4.2. Zoals hiervoor eerder is overwogen stelt de minister terecht dat volgens de jurisprudentie van het Hof bij de begrenzing van het Habitatrichtlijngebied en het Vogelrichtlijngebied uitsluitend rekening dient te worden gehouden met ecologische respectievelijk ornithologische criteria. Het college heeft de ecologische en ornithologische onderbouwing die aan het aanwijzingsbesluit ten grondslag is gelegd niet betwist. Gelet hierop geeft het beroep van het college geen aanleiding voor het oordeel dat de gekozen begrenzing niet op juiste gronden is vastgesteld.
De beroepen van [appellant sub 2] en Eigenaren "Oude Land"
2.5. Eigenaren "Oude Land" betoogt dat een aantal clusters tussen Elburg en Nunspeet van ongeveer 95 percelen (hierna: de recreatielandjes) gedeeltelijk ten onrechte onderdeel is van het Natura 2000-gebied. [appellant sub 2] betoogt dat zijn recreatielandje, kadastraal bekend Doornspijk no. D3436, ten onrechte is aangewezen als Natura 2000-gebied aangezien dit grasland betreft. Volgens [appellant sub 2] en Eigenaren "Oude Land" is de aanwezige rietkraag op de recreatielandjes van onvoldoende omvang om bij te kunnen dragen aan de instandhoudingsdoelstellingen. Voorts vrezen zij dat deze aanwijzing gevolgen zal hebben voor het bestaande gebruik van de landjes. Hierbij wijzen zij tevens op de voornemens die de provincie in het kader van het project "Integrale Inrichting Veluwe Randmeren" (hierna: IIVR-project) heeft om het recreatieve gebruik van de recreatielandjes te beëindigen. Daarnaast stellen [appellant sub 2] en Eigenaren "Oude Land" dat de gekozen begrenzing in strijd is met de uitgangspunten van het aanwijzingsbesluit.
2.5.1. De minister voert aan dat eventuele voornemens van de provincie in het kader van het IIVR-project geen rol hebben gespeeld bij de begrenzing van het Natura 2000-gebied omdat deze uitsluitend is gebaseerd op ornithologische criteria.
2.6. Uit artikel 2 van het aanwijzingsbesluit in samenhang met artikel 3.3. van de Nota van toelichting (hierna: de toelichting) bij dit besluit volgt dat uitgangspunt is dat de begrenzing zoals deze is vastgesteld bij de aanwijzing van, voor zover hier van belang, de gebieden Drontermeer en Veluwemeer tot Vogelrichtlijngebied, is gevolgd. Deze gebieden zijn aangewezen als Vogelrichtlijngebied vanwege de aanwezigheid van een uitgestrekt zoetwatermeer met moeraszones die als geheel het leefgebied vormen van een aantal in artikel 4 van de richtlijn bedoelde soorten.
In het besluit staat dat de oorspronkelijke begrenzing op onderdelen vanwege technische of inhoudelijke redenen is aangepast. In artikel 3.3. van de toelichting staat omschreven op welke onderdelen de begrenzing is gewijzigd. Hierbij staat, voor zover hier van belang:
"Aan de Gelderse kant van het Drontermeer en het Veluwemeer is waar mogelijk de grens van zowel het Vogelrichtlijngebied als het Habitatrichtlijngebied gelegd op de overgang van rietmoeras naar hoger gelegen gronden langs de kustlijn. Waar de rietzone grenst aan recreatieve voorzieningen (ter hoogte van Doornspijk) is de kadastrale grens van het staatseigendom aangehouden."
In het verweerschrift stelt de minister zich op het standpunt dat deze aanpassing alleen daadwerkelijk op de kaart is doorgevoerd op de plaatsen waar hieraan geen ornithologische belangen in de weg staan. Nu, zoals eerder overwogen, de vaststelling van de begrenzing uitsluitend mag worden gebaseerd op ornithologische criteria, acht de Afdeling deze handelwijze van de minister niet onjuist.
Tussen partijen is niet in geschil dat de begrenzing ter hoogte van de recreatielandjes, op een klein onderdeel na waar deze verkleind is, gelijk is aan de eerder vastgestelde begrenzing. De minister stelt zich op het standpunt dat deze begrenzing is afgestemd op het belang dat het water heeft als leefgebied van pleisterende watervogels inclusief de (riet)oeverzone die daarvan deel uitmaakt en broedgebied is voor de rietvogels. Blijkens de stukken waaronder het ter zitting getoonde fotomateriaal bestaan de recreatielandjes uit enigszins grillig begrensde gronden met inhammen en met daarvoor rietkragen. Het huidige gebruik van de gronden is volgens partijen te kwalificeren als extensieve recreatie. De gronden van de recreatielandjes vallen op onderdelen binnen de begrenzing van het Natura 2000-gebied. Gelet op het karakter van deze gronden is niet aannemelijk dat de stelling van de minister dat deze gronden van belang zijn voor het leefgebied als geheel van een aantal in artikel 4 genoemde soorten onjuist is. Het standpunt van Eigenaren "Oude Land" en [appellant sub 2] dat de rietkraag van onvoldoende omvang is om, mede gelet op het recreatieve gebruik van de recreatielandjes, tot verdere ontwikkeling te komen doet hieraan niet af. Van belang is immers of het gebied in de huidige situatie van ornithologisch belang is en niet is gebleken dat het enkele feit dat delen van deze gronden in gebruik zijn voor extensieve recreatie maken dat deze gronden vanuit ornithologisch oogpunt niet langer van belang zijn.
Gelet op het voorgaande hebben Eigenaren "Oude Land" en [appellant sub 2] niet aannemelijk gemaakt dat de minister in afwijking van de eerdere aanwijzing ter uitvoering van de Vogelrichtlijn de grens van het gebied diende te wijzigen.
Voor zover Eigenaren "Oude Land" en [appellant sub 2] vrezen dat het huidige gebruik van de recreatielandjes niet langer kan worden voortgezet overweegt de Afdeling dat de vraag of dit gebruik vergunningplichtig is op grond van de Nbw 1998 en zo ja, of een vergunning kan worden verleend, niet op voorhand in een besluit als het onderhavige in algemene zin wordt vastgesteld, maar van geval tot geval zal dienen te worden bepaald.
Conclusies
2.7. In hetgeen Landgoed de Bijsselschebeek B.V., [appellant sub 2], Eigenaren "Oude Land", het college, en RGV Holding B.V. hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is voorbereid of vastgesteld in strijd met het recht. De beroepen zijn ongegrond.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. G.N. Roes en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, ambtenaar van staat.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Langeveld
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 8 juni 2011
317.