Uitspraak
201011240/1/H2.
Datum uitspraak: 1 juni 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 14 oktober 2010 in zaak nr. 10/1131 in het geding tussen:
de stichting Stichting St. Jozefmavo
en
de minister.
1. Procesverloop
Bij besluit van 20 oktober 2009 heeft de minister het bedrag van de subsidie voor de stichting voor het verminderen van het aantal nieuwe voortijdig schoolverlaters in het schooljaar 2007-2008 op nihil vastgesteld en het voorschot van € 4.000,00 met het voorschot voor de subsidie voor de stichting voor het verminderen van het aantal nieuwe voortijdig schoolverlaters in het schooljaar 2008-2009 verrekend.
Bij besluit van 8 maart 2010 heeft de minister het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 oktober 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 november 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 22 december 2010.
De stichting heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 14 maart 2011 heeft de minister, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, het door de stichting tegen het besluit van 20 oktober 2009 gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard, dat besluit in zoverre herroepen dat het bedrag van de subsidie voor de stichting voor het verminderen van het aantal nieuwe voortijdig schoolverlaters in het schooljaar 2007-2008 op € 4.000,00 is vastgesteld, bepaald dat dat bedrag als restant van het voorschot voor de subsidie voor de stichting voor het verminderen van het aantal nieuwe voortijdig schoolverlaters in het schooljaar 2008-2009 wordt uitbetaald en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
De stichting heeft een reactie op dit besluit ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 mei 2011, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. F.J.J. van West de Veer, werkzaam bij de Dienst Uitvoering Onderwijs, en de stichting, vertegenwoordigd door haar [directeur], en M.R.A. Dekker, advocaat te 's-Gravenhage, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 4, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling bestrijding voortijdig schoolverlaten en regionale meld- en coördinatiefunctie voortijdig schoolverlaten (hierna: de regeling) is het doel van deze regeling het verstrekken van subsidie met het oog op het realiseren van een landelijke vermindering van het aantal nieuwe voortijdig schoolverlaters van ten minste 40% in het schooljaar 2010-2011 ten opzichte van het schooljaar 2005-2006.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, verstrekt de minister voor de kalenderjaren 2009 tot en met 2012 ambtshalve subsidie aan het bevoegd gezag van een onderwijsinstelling dat voor die onderwijsinstelling ten minste één convenant heeft ondertekend en dat voor die onderwijsinstelling een daadwerkelijke reductie van het aantal nieuwe voortijdig schoolverlaters realiseert.
Ingevolge het tweede lid wordt de subsidie telkens voor één jaar verstrekt in de maand oktober van het desbetreffende kalenderjaar.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, voor zover thans van belang, is de wijze, waarop voor één van de schooljaren 2005-2006 en 2007-2008 tot en met 2010-2011 per onderwijsinstelling het aantal nieuwe voortijdig schoolverlaters wordt berekend, opgenomen in bijlage A bij de regeling.
Ingevolge artikel 9 wordt het bedrag van de subsidie aan het bevoegd gezag van een onderwijsinstelling voor elk van de kalenderjaren 2009 tot en met 2012 berekend door het aantal nieuwe voortijdig schoolverlaters voor die onderwijsinstelling voor het schooljaar 2005-2006 te verminderen met het aantal nieuwe voortijdig schoolverlaters voor die onderwijsinstelling voor het schooljaar voorafgaand aan het desbetreffende kalenderjaar en de uitkomst daarvan te vermenigvuldigen met € 2000, met dien verstande dat de subsidie, onverminderd artikel 11, niet hoger kan zijn dan het voorschot, berekend op grond van artikel 10, en wordt vastgesteld op nihil, indien het aantal nieuwe voortijdig schoolverlaters voor die onderwijsinstelling niet is gedaald ten opzichte van het schooljaar 2005-2006.
2.1.1. In de in bijlage A bij de regeling gegeven toelichting bij de berekeningswijze van het aantal nieuwe voortijdig schoolverlaters is, voor zover thans van belang, het volgende vermeld.
Het aantal nieuwe voortijdig schoolverlaters per schooljaar wordt berekend op basis van bestaande, wettelijke registraties. Het gebruik van bestaande registraties, zoals het basisregister, heeft het grote voordeel dat dit niet leidt tot nieuwe administratieve lasten. Daarnaast blijkt deze berekeningsmethode een vollediger beeld te geven van het aantal nieuwe voortijdig schoolverlaters dan via de RMC-functie. Daarom wordt deze berekeningsmethode vanaf 2007 ook gebruikt om de Tweede Kamer over de aanpak van voortijdig schoolverlaters te informeren. Tot slot sluit deze berekeningswijze aan op de landelijke benchmark van het mbo.
In het praktijkonderwijs en het voortgezet speciaal onderwijs is het onderwijsnummer (voor het overgrote deel) nog niet ingevoerd. Daarom worden deze berekeningstypen in de berekeningsmethode buiten beschouwing gelaten. In de praktijk betekent dit dat wanneer een leerling die is ingeschreven in het voortgezet onderwijs over gaat naar het speciaal onderwijs, deze leerling als nieuwe voortijdig schoolverlater wordt geteld. Indien een school voor voortgezet onderwijs jaarlijks een gelijk aantal leerlingen doorverwijst naar het speciaal onderwijs, zal dit geen effect hebben op het resultaat. Immers, door zowel het referentiejaar 2005-2006 als op het eind van de convenantsperiode deze groep op eenzelfde manier te meten, vallen de aantallen tegen elkaar weg. Dit geldt ook voor jongeren die overstappen van bekostigd naar niet bekostigd onderwijs.
2.2. De minister heeft, met toepassing van de in bijlage A bij de regeling opgenomen berekeningswijze, de subsidie voor de stichting voor het verminderen van het aantal nieuwe voortijdig schoolverlaters in het schooljaar 2007-2008 op nihil vastgesteld, omdat het aantal nieuwe voortijdig schoolverlaters voor dat schooljaar ten opzichte van het referentieschooljaar 2005-2006 niet is gedaald.
2.3. De rechtbank heeft overwogen dat de in bijlage A bij de regeling opgenomen berekeningswijze in strijd is met de doelstelling van de regeling om het aantal nieuwe voortijdig schoolverlaters terug te dringen. Niet valt uit te sluiten dat een school die in het referentieschooljaar nieuwe voortijdig schoolverlaters had die geen enkel onderwijs meer genoten, geen subsidie ontvangt, ondanks dat het aantal nieuwe voortijdig schoolverlaters aan het einde van de convenantsperiode is teruggedrongen doordat meer leerlingen dan in het referentieschooljaar naar het voortgezet speciaal onderwijs of het praktijkonderwijs zijn overgestapt. Nu de minister in de regeling niet heeft voorzien in een mogelijkheid om dat nadeel te ondervangen en het terugdringen van de schooluitval derhalve niet wordt gestimuleerd, is sprake van willekeur, zodat de regeling op dit onderdeel in dit geval buiten toepassing moet worden gelaten, aldus de rechtbank.
2.4. De minister betoogt dat de rechtbank het voorgaande ten onrechte heeft overwogen. Hij voert aan dat bij de totstandkoming van de regeling mede is betrokken dat leerlingen die naar het speciaal voortgezet onderwijs of het praktijkonderwijs zijn overgegaan niet in het basisregister onderwijsnummer voorkomen en dat dit nadeel niet opweegt tegen het voordeel bij het gebruik van het basisregister onderwijsnummer dat de administratieve lasten van de desbetreffende onderwijsinstelling niet toenemen, zodat hij, gegeven de belangen die hem bij de vaststelling van de regeling bekend waren of behoorden te zijn, in redelijkheid voor de in de regeling opgenomen berekeningswijze heeft kunnen kiezen. Indien leerlingen die naar het speciaal voortgezet onderwijs of het praktijkonderwijs zijn overgegaan, ondanks die berekeningswijze, bij het bepalen van het aantal nieuwe voortijdig schoolverlaters toch buiten beschouwing zouden blijven, valt volgens de minister verder niet uit te sluiten dat dat aantal in dit geval in het schooljaar 2007-2008 ten opzichte van het referentieschooljaar nog steeds niet is gedaald, omdat in dit geval niet bekend is hoeveel leerlingen in het referentieschooljaar naar het speciaal voortgezet onderwijs of het praktijkonderwijs zijn overgegaan.
2.4.1. Niet in geschil is dat de in bijlage A bij de regeling opgenomen berekeningswijze op informatie in het basisregister onderwijsnummer berust en dat die informatie onvolledig is. Dat als gevolg van die onvolledigheid niet valt uit te sluiten dat een school geen subsidie ontvangt, ondanks dat het aantal nieuwe voortijdig schoolverlaters in vergelijking met het referentiejaar in werkelijkheid is teruggedrongen, brengt echter nog niet met zich dat van willekeur sprake zou zijn enkel en alleen omdat dit nadeel niet is ondervangen en derhalve de berekeningswijze in dit geval buiten toepassing moet worden gelaten, zoals de rechtbank heeft overwogen. Het bestaan van die mogelijkheid leidt op zichzelf niet tot de conclusie dat de minister bij afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid niet tot het vaststellen van die berekeningswijze heeft kunnen komen. Daarbij wordt met name in aanmerking genomen dat deze berekeningswijze voor alle scholen gelijkelijk wordt toegepast, dat het aantal voortijdig schoolverlaters in het referentieschooljaar op dezelfde wijze is berekend als dat in de latere schooljaren en dat handelen conform dit systeem uit administratief oogpunt voordelen oplevert.
Het betoog slaagt.
2.5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Het betoog van de minister behoeft voor het overige geen bespreking meer. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door de stichting tegen het besluit van de minister van 8 maart 2010 ingestelde beroep alsnog ongegrond verklaren, nu uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat de tegen dat besluit aangevoerde beroepsgrond faalt.
2.6. Bij besluit van 14 maart 2011 heeft de minister, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op de door de stichting gemaakte bezwaar. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen kan de Afdeling slechts tot het oordeel komen dat aan dat besluit de grondslag is komen te ontvallen. Om die reden zal de Afdeling het daartegen van rechtswege gegenereerde beroep gegrond verklaren en dat besluit vernietigen.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 14 oktober 2010 in zaak nr. 10/1131;
III. verklaart het door de Stichting St. Jozefmavo bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep ongegrond;
IV. verklaart het beroep tegen het besluit van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 14 maart 2011, kenmerk BC100538, gegrond;
V. vernietigt dat besluit.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. C.J.M. Schuyt, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, ambtenaar van staat.
w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Hazen
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 1 juni 2011
452.