Uitspraak
201011430/1/V3.
Datum uitspraak: 23 mei 2011
AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
de minister voor Immigratie en Asiel,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Amsterdam, van 18 november 2010 in zaken nrs. 10/29876 en 10/29879, in de gedingen tussen:
[de vreemdelingen]
en
de minister.
1. Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 15 augustus 2010 is ten aanzien van de vreemdelingen een vrijheidsontnemende maatregel toegepast, die nadien is voortgezet. Deze besluiten zijn aangehecht.
Bij uitspraak van 18 november 2010, verzonden op dezelfde dag, voor zover thans van belang, heeft de rechtbank de daartegen door de vreemdelingen ingestelde beroepen gegrond verklaard en hun schadevergoeding toegekend. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 25 november 2010, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
De vreemdelingen hebben een verweerschrift ingediend.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
2. Overwegingen
2.1. De op grond van artikel 6 van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) opgelegde vrijheidsontnemende maatregelen betreffen een gezin, bestaande uit een man, een vrouw en drie minderjarige kinderen. Het hoger beroep richt zich uitsluitend tegen de uitspraak van de rechtbank voor zover daarbij de beroepen van de minderjarige kinderen – [kind 1], [kind 2] en [kind 3] - gegrond zijn verklaard.
2.2. In zijn enige grief – samengevat weergegeven - klaagt de minister dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat voortzetting van de tenuitvoerlegging van de vrijheidsontnemende maatregel in het detentiecentrum te Rotterdam (hierna: DC Rotterdam) na de beslissing op de aanvragen om een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd in strijd is geweest met artikel 5, eerste lid, aanhef en onder f, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), aangezien een voldoende kenbare afweging van de belangen van een gezin met minderjarige kinderen ontbreekt en geen sprake is geweest van een korte en in duur voorzienbare periode. Volgens de minister heeft de rechtbank, door aldus te overwegen, miskend dat de afweging van de belangen inzake de vrijheidsontneming van gezinnen met minderjarige kinderen, waaronder ook de mogelijkheid van voortduring van de maatregel na het eerste afwijzende besluit op de aanvragen om een verblijfsvergunning asiel, door middel van een termijnstelling in het betrokken beleid zijn verdisconteerd en van bijzondere omstandigheden thans niet is gebleken. Voorts heeft de rechtbank, volgens de minister, miskend dat de duur van de vrijheidsontnemende maatregel bij gezinnen met minderjarige kinderen die een aanvraag om een verblijfsvergunning asiel hebben ingediend weliswaar afhankelijk is van de behandeling van die aanvraag en een na de beslissing op die aanvraag eventueel tijdig ingediend verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening, doch dat daarmee geen sprake is van een onvoorzienbare en te lange periode van vrijheidsontneming, nu voor de behandeling van de aanvraag alsmede het verzoek termijnen zijn gesteld en voorts om spoedige behandeling van het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening kan worden verzocht. Volgens de minister heeft de rechtbank ten onrechte aansluiting gezocht bij het in paragraaf C12/2.7 (lees: A6/2.7) van de Vreemdelingencirculaire 2000 (hierna: de Vc 2000) neergelegde beleid waarin de maximale duur van vrijheidsontneming van een gezin met minderjarige kinderen dat geen asielaanvraag heeft ingediend op twee weken is gesteld. In dit beleid is juist specifiek voorzien in de situatie van zodanig gezin dat wel een asielaanvraag heeft ingediend omdat in dat geval een maximale bewaringsduur van twee weken er toe zou leiden dat een effectieve grensbewaking niet kan plaatsvinden, aldus de minister.
2.3. Ingevolge artikel 5, eerste lid, aanhef en onder f, van het EVRM heeft een ieder recht op vrijheid en veiligheid van zijn persoon en mag niemand zijn vrijheid worden ontnomen, behalve in het geval van rechtmatige arrestatie of detentie van een persoon teneinde hem te beletten op onrechtmatige wijze het land binnen te komen, of van een persoon waartegen een uitwijzings- of uitleveringsprocedure hangende is.
Ingevolge artikel 22, eerste lid, van het Verdrag inzake de rechten van het kind (hierna: het IVRK) nemen de Staten die partij zijn passende maatregelen om te waarborgen dat een kind dat de vluchtelingenstatus wil verkrijgen, ongeacht of het al dan niet door zijn of haar ouders of door iemand anders wordt begeleid, passende bescherming en humanitaire bijstand krijgt bij het genot van de van toepassing zijnde rechten beschreven in dit Verdrag.
Ingevolge artikel 37, aanhef en onder b, waarborgen de Staten die partij zijn dat geen enkel kind op onwettige of willekeurige wijze van zijn of haar vrijheid wordt beroofd. De aanhouding, inhechtenisneming of gevangenneming van een kind geschiedt overeenkomstig de wet en wordt slechts gehanteerd als uiterste maatregel en voor de kortst mogelijke passende duur.
Ingevolge artikel 6, eerste en tweede lid, van de Vw 2000 is de minister bevoegd een vreemdeling aan wie toegang tot Nederland is geweigerd, een ruimte of plaats als bedoeld in het eerste en tweede lid van dit artikel aan te wijzen, waar hij zich dient op te houden.
Het beleid ten aanzien van gezinnen met minderjarige kinderen aan wie de toegang is geweigerd, is neergelegd in paragraaf A6/2.7 van de Vc 2000. Daarin is – voor zover thans van belang – vermeld:
"Indien een vrijheidsontnemende maatregel op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, Vw is opgelegd aan een gezin met minderjarige kinderen geldt een maximale duur van twee weken. Indien de vrijheidsontnemende maatregel op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, Vw is opgelegd en een asielaanvraag is ingediend, terwijl deze aanvraag binnen de algemene asielprocedure wordt afgedaan zal de vrijheidsontnemende maatregel kunnen worden toegepast gedurende de asielprocedure. (...). De maatregel kan dan voortduren tot uiterlijk twee weken gerekend vanaf het moment dat het gezin verwijderbaar is geworden. Ingeval er om een voorlopige voorziening is verzocht, waarvan de behandeling in Nederland mag worden afgewacht, betekent dit dat de maatregel mag voortduren tot uiterlijk twee weken nadat de voorzieningenrechter van de rechtbank uitspraak heeft gedaan op dat verzoek".
2.4. Bij onderscheiden besluiten van 15 augustus 2010 is de vreemdelingen de toegang tot Nederland geweigerd en zijn ten aanzien van hen vrijheidsontnemende maatregelen op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Vw 2000 toegepast, eerst in de lounge van Schiphol en vervolgens zijn deze maatregelen van 16 tot 27 augustus 2010 voortgezet in aanmeldcentrum Schiphol (hierna: AC Schiphol). Op 19 augustus 2010 hebben de vreemdelingen een aanvraag om hun een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen ingediend. Deze aanvragen heeft de minister bij onderscheiden besluiten van 25 augustus 2010 afgewezen. Tegen deze besluiten hebben de vreemdelingen op dezelfde dag beroep ingesteld. Voorts hebben zij ter zake van deze besluiten een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening ingediend. Bij onderscheiden besluiten van 27 augustus 2010 is bepaald dat de vrijheidsontnemende maatregelen in DC Rotterdam zullen worden voortgezet. De vrijheidsontnemende maatregelen zijn op 17 september 2010 opgeheven.
2.5. Uit het arrest van het Europees Hof voor de rechten van de mens van 29 januari 2008, nr. 13229/03, RJ&D ECHR 2009, Saadi tegen het Verenigd Koninkrijk (JV 2008/04) is onder meer af te leiden dat een vrijheidsontnemende maatregel, om niet als willekeurig te worden aangemerkt, te goeder trouw moet worden uitgevoerd, in nauw verband moet staan met het doel ervan en dat de plaats waar en de omstandigheden waaronder de maatregel wordt uitgevoerd passend moeten zijn.
2.5.1. De rechtbank heeft, naar in hoger beroep onweersproken is, overwogen dat DC Rotterdam gelet op de gebouwelijke situatie en de verblijfomstandigheden daar, ondanks de aandacht die bij de bouw en inrichting is besteed aan een leefbare omgeving, penitentiaire elementen in zich draagt doch dat mede gelet op het aanbod aan activiteiten, waaronder (re)creatieve en educatieve activiteiten voor minderjarigen, die penitentiaire elementen niet zodanig zijn dat reeds daardoor dit centrum als verblijfplaats voor minderjarigen op voorhand ongeschikt is te achten.
2.5.2. Doel van de vrijheidsontnemende maatregel op grond van artikel 6 van de Vw 2000 is de verhindering van ongeoorloofde binnenkomst. De minister heeft gesteld dat na de afwijzende beschikkingen op de door de vreemdelingen ingediende asielaanvragen de toepassing van de opgelegde vrijheidsontnemende maatregelen is voortgezet onder verwijzing naar het grensbewakingsbelang. In dit verband heeft de minister gewezen op paragraaf A6/2.4 van de Vc 2000 waarin is neergelegd dat de maatregel van artikel 6 van de Vw 2000 ertoe strekt de toegangsweigering, niet enkel tot Nederland maar ook tot het overige Schengengebied, te (kunnen) effectueren.
2.5.3. Zoals de rechtbank heeft overwogen, volgt uit artikelen 22, eerste lid, en 37, aanhef en onder b, van het IVRK dat de minister gehouden is de detentie van minderjarigen slechts als uiterste middel te gebruiken. Uit de door de rechtbank aangehaalde brief van 11 juni 2010 van de minster van Justitie aan de Tweede Kamer (Kamerstukken II, 2009-2010, 19 637, nr. 1351) blijkt dat ook voor gezinnen met minderjarige kinderen aan wie aan de grens toegang wordt geweigerd, maar die wel asiel aan willen vragen, in beginsel geldt dat zij de algemene asielprocedure in het AC Schiphol moeten doorlopen. De minister heeft in die brief bevestigd dat gezinnen met minderjarige kinderen alleen in detentie kunnen worden gesteld indien het asielverzoek in het aanmeldcentrum kan worden afgedaan. Om het in grensdetentie houden van gezinnen met minderjarige kinderen zoveel mogelijk te beperken, heeft de minister te kennen gegeven voornemens te zijn de termijn van de detentie, gerekend vanaf het moment dat het gezin feitelijk verwijderbaar is geworden, van vier weken terug te brengen naar veertien dagen. Zo wordt, aldus de brief, de situatie van gezinnen die op grond van artikel 6 van de Vw 2000 zijn gedetineerd meer in overeenstemming gebracht met die van gezinnen die op grond van artikel 59 van de Vw 2000 zijn gedetineerd, voor wie reeds een maximumtermijn van twee weken gold. Hieraan is uitvoering gegeven in paragraaf A6/2.7 van de Vc 2000, zoals gewijzigd bij besluit van 24 juni 2010, nummer WBV 2010/10.
2.5.4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van
18 mei 2010 in zaak nr. 201003207/1/V3; www.raadvanstate.nl) blijkt uit voormelde paragraaf van de Vc 2000 dat door het stellen van een maximum aan de duur van vrijheidsontneming van minderjarige kinderen het belang van deze kinderen is betrokken in het door de minister gevoerde beleid. De minister stelt aldus terecht dat hij niet heeft volstaan met een enkele verwijzing naar het grensbewakingsbelang en dat de belangenafweging bij gezinnen met minderjarige kinderen in het beleid is verdisconteerd. De vreemdelingen hebben niet gewezen op bijzondere omstandigheden die niet geacht kunnen worden reeds in het voormeld beleid te zijn betrokken.
2.5.5. Door wat betreft de door haar gestelde eis van een korte en in duur voorzienbare periode van vrijheidsontneming van gezinnen met minderjarige kinderen aansluiting te zoeken bij de termijn die in voormeld beleid is neergelegd ten aanzien van gezinnen met minderjarige kinderen die geen asielaanvraag hebben ingediend, heeft de rechtbank niet onderkend dat de in dit beleid voorziene maximering van de bewaring van zodanige gezinnen die wel een asielaanvraag hebben ingediend in beginsel voldoet aan de daaraan in het licht van artikel 5, eerste lid, aanhef en onder f, van het EVRM te stellen eisen. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt.
2.5.6. De toepassing van de vrijheidsontnemende maatregel van gezinnen met minderjarige kinderen die een asielaanvraag hebben ingediend, is beperkt tot de algemene asielprocedure. Op grond van artikel 3.110 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000), zoals dat luidt sinds
1 juli 2010, is de duur van de algemene asielprocedure gemaximeerd tot acht dagen met een mogelijkheid tot verlenging tot ten hoogste veertien dagen. Verlenging is beperkt tot de in artikel 3.115, eerste lid, van het Vb 2000 vermelde situaties. In paragraaf C12/4 van de Vc 2000 is opgenomen dat van de mogelijkheid tot verlenging terughoudend gebruik wordt gemaakt. De termijnen vangen aan op de dag dat de vreemdeling zijn aanvraag om een verblijfsvergunning asiel indient in het aanmeldcentrum. Vreemdelingen aan wie de toegang is geweigerd dienen volgens paragraaf C9/2.1.1.2 van de
Vc 2000 hun aanvraag in het AC Schiphol in. Ingevolge artikel 3.110, derde lid, van het Vb 2000 tellen alle dagen mee voor de berekening van de termijnen. Dat betekent dat de algemene asielprocedure in het AC Schiphol maximaal veertien dagen kan duren. Volgens paragraaf A6/2.7 van de Vc 2000 kan de maatregel vervolgens tot uiterlijk twee weken, gerekend vanaf het moment dat het gezin verwijderbaar is geworden, voortduren. Aldus bedraagt de duur van de maatregel maximaal vier weken, tenzij na afwijzing van de aanvraag een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening wordt ingediend. Dan duurt de maatregel voort tot maximaal twee weken nadat de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan. Weliswaar is het moment waarop voormelde termijn verstrijkt dan afhankelijk van de datum waarop uitspraak wordt gedaan op het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening, maar dat betekent nog niet dat geen sprake is van een korte en in duur voorzienbare periode als door de rechtbank bedoeld. Verwacht mag immers worden dat op het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening binnen afzienbare tijd wordt beslist, terwijl bovendien beide partijen om bespoediging van de behandeling daarvan kunnen verzoeken. In de algemene asielprocedure wordt uiterlijk binnen veertien dagen op de asielaanvraag beslist terwijl de betrokken vreemdeling gedurende de behandeling van zijn aanvraag niet verwijderbaar is. Gelet op het door de minister gevoerde beleid mag een tijdig ingediend verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening worden afgewacht zodat evenmin verwijdering kan plaatsvinden hangende de beslissing op een dergelijk verzoek. De minister kan worden gevolgd in zijn standpunt dat effectieve grensbewaking, namelijk het voorkomen dat vreemdelingen zich toegang verschaffen tot Nederland en daarmee het Schengengebied, bij gezinnen met minderjarige kinderen die een asielaanvraag hebben ingediend of na afwijzing daarvan een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening indienen, niet met inachtneming van de waarborgen die aan de asielprocedure zijn gesteld zou kunnen plaatsvinden indien de vrijheidsontnemende maatregel niet gedurende enige tijd na de afwijzing van de aanvraag dan wel gedurende de behandeling van het ingediende verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening kan voortduren. Gelet hierop is het beleid neergelegd in paragraaf A6/2.7 van de Vc 2000 niet kennelijk onredelijk te achten. Van bijzondere omstandigheden, zoals een onvoorzienbare verlenging van de procedure inzake het verzoek om een voorlopige voorziening is niet gebleken. Bovendien is niet gebleken dat, mede bezien in het licht van de in voormeld beleid gestelde maximale duur van de vrijheidsontneming, in een geval als het onderhavige de omstandigheden in DC Rotterdam tekortschieten voor een toereikend te achten opvang van minderjarige kinderen voor de periode waarin hun die maatregel kan worden opgelegd. Evenmin hebben de vreemdelingen, anders dan hun leeftijd, hun persoonlijk betreffende omstandigheden gesteld op grond waarvan moet worden geoordeeld dat de minister niet in redelijkheid op grond van voormeld beleid na afwijzing van de asielaanvraag de vrijheidsontnemende maatregel heeft kunnen laten voortduren.
2.5.7. Op het moment dat de vreemdelingen na afwijzing van hun aanvragen om een verblijfsvergunning asiel werden geplaatst in DC Rotterdam, alwaar de vrijheidsontnemende maatregel gedurende de behandeling van een door hen ingediend verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening werd voortgezet, duurde de vrijheidsontnemende maatregel bijna twee weken. Het verblijf in DC Rotterdam heeft vervolgens ruim drie weken geduurd. De totale duur van de vrijheidsontnemende maatregel bedroeg op een dag na vijf weken. Gelet op het vorenstaande bestaat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, geen grond voor het oordeel dat sprake is geweest van een te lange en in duur zodanig onvoorziene periode van vrijheidsontneming, dat de voortzetting van de vrijheidsontnemende maatregel in DC Rotterdam in strijd moet worden geacht met artikel 5, eerste lid, aanhef en onder f, van het EVRM.
2.6. De grief slaagt.
2.7. Het hoger beroep is kennelijk gegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de inleidende beroepen van de vreemdelingen ongegrond verklaren. Er is geen grond voor schadevergoeding.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Amsterdam, van 18 november 2010 in zaken nrs. 10/29876, voor zover dit ziet op de minderjarige kinderen, en 10/29879;
III. verklaart de door de vreemdelingen bij de rechtbank in die zaken ingestelde beroepen ongegrond;
IV. wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. M.G.J. Parkins de Vin en mr. R. van der Spoel, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.M. van Soest Ahlers, ambtenaar van staat.
w.g. Lubberdink
voorzitter w.g. Van Soest-Ahlers
ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 mei 2011
343.
Verzonden: 23 mei 2011
Voor eensluidend afschrift,
de secretaris van de Raad van State,
mr. H.H.C. Visser