Uitspraak
201009676/1/H3.
Datum uitspraak: 25 mei 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
B.J.S.A.A.F. de Winter, wonend te Ede,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 26 augustus 2010 in zaak nr. 09/2741 in het geding tussen:
De Winter
en
de vereniging Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG), gevestigd te Den Haag.
1. Procesverloop
Bij brief van 14 april 2009 heeft de VNG, in antwoord op een door De Winter met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) gedaan verzoek om verstrekking van documenten, hem medegedeeld dat documenten over het desbetreffende onderwerp op haar website zijn gepubliceerd en dat zij niet over andere documenten over dat onderwerp beschikt. De VNG heeft hem daarbij tevens medegedeeld dat zij niet onder de werking van de Wob valt.
Bij brief van 29 mei 2009 heeft de VNG De Winter medegedeeld dat zij het door hem tegen de brief van 14 april 2009 gemaakte bezwaar niet in behandeling zal nemen.
Bij uitspraak van 26 augustus 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank zich onbevoegd verklaard van het door De Winter tegen de brief van 29 mei 2009 ingestelde beroep kennis te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft De Winter bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 5 oktober 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 11 november 2010.
Bij brief van 9 december 2010 heeft de VNG een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 april 2011, waar De Winter, bijgestaan door mr. I.E.M. Scholten-Verheijen, advocaat te Amsterdam, en de VNG, vertegenwoordigd door mr. J.P. Hoogland, advocaat te Den Haag, en door mr. L.A. Kadiks en mr. C.L. de Vlieger, beiden werkzaam bij de VNG, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder bestuursorgaan verstaan:
a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of
b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.
Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder b, van de Wob wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder bestuurlijke aangelegenheid verstaan: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
2.2. In zijn op de Wob gebaseerde verzoek aan de VNG heeft De Winter verzocht om verstrekking van documenten betreffende de uitvoering van het actieplan "Nederland Open in Verbinding" (hierna: het actieplan NOiV) door gemeenten. Dit actieplan, dat op 17 september 2007 door de staatssecretaris van Economische Zaken aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal is aangeboden (Kamerstukken II 2006/07, 26 643, nr. 98), strekt tot bevordering van het gebruik van open standaarden en open source software door overheden en semipublieke instellingen. Afspraken omtrent de implementatie van het actieplan NOiV zijn neergelegd in het "Nationaal uitvoeringsprogramma dienstverlening en e-overheid" (hierna: het NUP), dat op 1 december 2008 is opgesteld door de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de vereniging het Interprovinciaal Overleg, de VNG en de vereniging Unie van Waterschappen (Kamerstukken II 2008/09, 29 362, nr. 148).
2.3. De rechtbank heeft zich onder verwijzing naar artikel 8:1, eerste lid, van de Awb onbevoegd verklaard van het door De Winter tegen de brief van de VNG van 29 mei 2009 ingestelde beroep kennis te nemen, omdat deze brief naar haar oordeel geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van die wet is. Zij heeft daartoe overwogen dat de VNG geen bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, van de Awb is.
2.4. De Winter betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de VNG een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, van de Awb is, althans een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling in de zin van artikel 3, eerste lid, van de Wob. Hij voert daartoe allereerst aan dat de VNG beschikt over documenten omtrent een bestuurlijke aangelegenheid in de zin van artikel 1, aanhef en onder b, van de Wob. Ook voert hij aan dat de leden van de VNG gemeenten en intergemeentelijke samenwerkingsverbanden zijn, dat de algemene vergadering, het bestuur en de vaste beleidscommissies van de VNG volledig zijn samengesteld uit (leden van) gemeentelijke bestuursorganen, alsmede dat de VNG door middel van de contributiebetalingen door haar leden grotendeels met belastinggeld wordt gefinancierd. Gelet op artikel 21, tweede lid, van haar statuten kan de VNG haar leden binden. Voorts houden de statutaire doelstellingen van de VNG rechtstreeks verband met de vervulling van de bestuurstaken van de bij haar aangesloten gemeenten. Wat de uitvoering van het NUP betreft, handelt de VNG daarenboven in opdracht van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, aldus De Winter.
De Winter voert verder aan dat het in strijd met het doel en de strekking van de Wob is, indien de VNG niet als bestuursorgaan of als onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling wordt aangemerkt, aangezien bestuursorganen alsdan documenten omtrent een bestuurlijke aangelegenheid buiten de reikwijdte van de Wob kunnen houden door deze bij de VNG onder te brengen. Indien de VNG buiten het openbaarmakingsregime van de Wob wordt gehouden, levert dat volgens hem bovendien strijd op met het op 18 juni 2009 te Tromsø gesloten Verdrag inzake toegang tot officiële documenten (hierna: het Verdrag van Tromsø) en met artikel 10 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM).
2.4.1. Vaststaat dat de VNG als vereniging een privaatrechtelijke rechtspersoon is en derhalve geen bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb is. Gelet hierop, staat ter beoordeling of de VNG een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb is. Voor het antwoord op de vraag of de VNG met enig openbaar gezag is bekleed, als bedoeld in die bepaling, is bepalend of aan haar een publiekrechtelijke bevoegdheid tot het bepalen van de rechtspositie van andere rechtssubjecten is toegekend. In dat verband overweegt de Afdeling allereerst dat de VNG aan geen wettelijk voorschrift een dergelijke bevoegdheid ontleent. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2009 in zaak nr. 200806515/1/H3, betekent dit dat ervan moet worden uitgegaan dat de VNG niet met enig openbaar gezag is bekleed, tenzij bijzondere omstandigheden nopen tot een ander oordeel.
Dat de VNG, naar De Winter stelt, beschikt over documenten omtrent een bestuurlijke aangelegenheid in de zin van artikel 1, aanhef en onder b, van de Wob, is geen omstandigheid die met zich brengt dat de VNG met enig openbaar gezag is bekleed. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 3 oktober 1996 in zaak nr. H01.95.0454 (AB 1996, 474), kan het bekleed zijn met enig openbaar gezag - als criterium voor de hoedanigheid van bestuursorgaan in de zin van de Awb - niet uit de Wob voortvloeien, doch dient dit te worden betrokken op het functioneren van de desbetreffende instelling buiten het kader van die wet. In de Wob wordt het begrip bestuursorgaan immers slechts gebruikt ter afbakening van de kring van instellingen waarop die wet van toepassing is, terwijl het de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever is geweest dat het begrip bestuursorgaan in de Wob dezelfde inhoud zou hebben als in de Awb (Kamerstukken II 1990/91, 22 061, blz. 41 en 51).
Aangezien het op de Wob gebaseerde verzoek van De Winter betrekking heeft op de uitvoering van het actieplan NOiV door gemeenten, moet worden beoordeeld of de VNG ter zake van die uitvoering openbaar gezag uitoefent. In dat licht vormt de door De Winter aangevoerde relatie tussen enerzijds de VNG en anderzijds gemeenten en de minister evenmin een omstandigheid die met zich brengt dat de VNG met enig openbaar gezag is bekleed. Die relatie laat namelijk onverlet dat de VNG niet op grond van haar statuten de bij haar aangesloten gemeenten juridisch kan binden aan de afspraken die zij als belangenbehartiger van gemeenten met de rijksoverheid maakt, zoals het NUP. Het NUP heeft het karakter van een politiek akkoord, waarbij de VNG heeft toegezegd zich ervoor te zullen inspannen dat gemeenten de daarin neergelegde doelen, waaronder uitvoering van het actieplan NOiV, zullen realiseren. Het maken en uitvoeren van afspraken als het NUP houdt geen uitoefening van openbaar gezag in, aangezien het niet het bepalen van de rechtspositie van andere rechtssubjecten betreft.
Wat artikel 21, tweede lid, van de statuten van de VNG betreft, wordt overwogen dat ingevolge die bepaling de leden van de VNG verplicht zijn tot naleving en uitvoering van de door het bestuur goedgekeurde collectieve arbeidsvoorwaardenregelingen. Het op de Wob gebaseerde verzoek van De Winter heeft geen betrekking op de goedkeuring van dergelijke regelingen. Reeds daarom is deze statutaire bepaling niet van belang.
Gezien het voorgaande, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de VNG geen bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, van de Awb is.
2.4.2. Anders dan De Winter betoogt, is de VNG evenmin een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling in de zin van artikel 3, eerste lid, van de Wob, aangezien de VNG zich niet op grond van haar statuten moet richten naar opdrachten of aanwijzingen van de minister of van de bestuursorganen van de bij haar aangesloten gemeenten. Weliswaar kunnen ingevolge artikel 16, onderscheidenlijk artikel 24 van de statuten uitsluitend (leden van) gemeentelijke bestuursorganen worden benoemd tot lid van het bestuur en de vaste beleidscommissies, doch dezen hebben daarin niet de hoedanigheid van vertegenwoordiger van hun onderscheiden gemeenten. De bij de VNG aangesloten gemeenten zijn wel vertegenwoordigd in de algemene vergadering, welke onder meer bevoegd is tot vaststelling van de jaarrekening en tot benoeming en ontslag van bestuursleden. Ingevolge artikel 8 van de statuten komt de algemene vergadering echter in beginsel slechts eenmaal per jaar bijeen, terwijl zij ingevolge artikel 13 van de statuten, wat het door het bestuur gevoerde beleid betreft, slechts bevoegd is haar gevoelen over algemene punten uit te spreken.
2.4.3. Wat betreft de door De Winter geuite vrees dat de werking van de Wob kan worden gefrustreerd indien de VNG niet als bestuursorgaan of als onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling wordt aangemerkt, wordt overwogen dat op grond van de Wob een bestuursorgaan kan worden verzocht om verstrekking van documenten omtrent een bestuurlijke aangelegenheid die bij dat bestuursorgaan behoren te berusten. Indien De Winter inzage wil hebben in bij de VNG aanwezige documenten omtrent een bestuurlijke aangelegenheid, kan hij derhalve op grond van de Wob een verzoek om verstrekking van die documenten richten tot het bestuursorgaan waarbij die documenten behoren te berusten. Ingeval het aangezochte bestuursorgaan bij zijn besluit op het verzoek weigert de gevraagde documenten te verstrekken op de grond dat het daarover niet beschikt, kan in een bestuursrechtelijke procedure tegen dat besluit worden beoordeeld of de weigering op die grond terecht is. Hetgeen De Winter in dit verband heeft aangevoerd, geeft in dat licht geen reden om de VNG zelf als bestuursorgaan of als onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling aan te merken.
2.4.4. Het Verdrag van Tromsø en artikel 10 van het EVRM doen niet af aan het vorenstaande; wat het Verdrag van Tromsø betreft reeds omdat Nederland geen partij is bij dat verdrag. Wat artikel 10 van het EVRM betreft, wordt overwogen dat ingevolge dat artikel een ieder recht heeft op vrijheid van meningsuiting, hetgeen mede de vrijheid omvat om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen. Dit houdt geen recht in op het ontvangen van informatie van een niet-overheidsinstelling zoals de VNG.
2.4.5. Het betoog faalt.
2.5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, voorzitter, en mr. C.W. Mouton en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, ambtenaar van staat.
w.g. Van Dijk w.g. De Vries
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 25 mei 2011
582.