Uitspraak
201009986/1/H3.
Datum uitspraak: 25 mei 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Leiderdorp,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 1 september 2010 in zaak nr. 09/6463 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland.
1. Procesverloop
Bij besluit van 18 november 2008 heeft het college, voor zover thans van belang, een aanvraag van [appellant] om ontheffing van het verbod om een vaste ligplaats in te nemen afgewezen.
Bij besluit van 27 juli 2009 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en een tijdelijke ontheffing verleend voor het innemen van een ligplaats in de Oude Rijn met een vaartuig met een breedte van 1,60 meter.
Bij uitspraak van 1 september 2010, verzonden op 7 september 2010, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 oktober 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 29 november 2010.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 april 2011, waar [appellant], in persoon, en het college, vertegenwoordigd door mr. S.J. Makkinga, werkzaam bij de provincie Zuid-Holland, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 3:49 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan ter motivering van een besluit of een onderdeel daarvan worden volstaan met een verwijzing naar een met het oog daarop uitgebracht advies, indien het advies zelf de motivering bevat en van het advies kennis is of wordt genomen.
Ingevolge artikel 3:50 wordt, indien het bestuursorgaan een besluit neemt dat afwijkt van een met het oog daarop krachtens wettelijk voorschrift uitgebracht advies, zulks met de redenen voor de afwijking in de motivering vermeld.
Ingevolge artikel 6:22 kan een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, ondanks schending van een vormvoorschrift, in stand worden gelaten indien blijkt dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
Ingevolge artikel 1.1 van de Vaarwegenverordening Zuid-Holland beoogt deze verordening de vrijheid en/of de veiligheid van de scheepvaart en de instandhouding en bruikbaarheid van de vaarweg en de oever te beschermen.
Ingevolge artikel 2.1.2, eerste lid, gelezen in verbinding met het tweede lid, aanhef en onder i, is hoofdstuk 2 van toepassing op de Rijn, vanaf de aansluiting met de Heimanswetering tot aan de Zijl, daaronder begrepen de oevers en de werken.
Ingevolge artikel 2.4.1 is het verboden in een vaarweg een vaste ligplaats in te nemen.
Ingevolge artikel 4.1.1, eerste lid, voor zover thans van belang, kan door of namens het college ontheffing worden verleend van het verbod vervat in artikel 2.4.1.
Ingevolge artikel 4.1.8, eerste lid, mag een ontheffing alleen worden geweigerd in het belang van de vrijheid en/of de veiligheid van de scheepvaart en van de instandhouding en bruikbaarheid van de vaarweg en de oever.
2.2. Evenals in beroep is thans niet in geschil dat de vrije vaarwegbreedte ter plaatse van de gevraagde ligplaats 21,50 meter bedraagt en dat volgens de Nota vaste ligplaatsen recreatievaartuigen en woonschepen 1984 (hierna: de Nota 1984) voor het toestaan van die ligplaats in beginsel een vrije vaarwegbreedte van 24,80 meter is vereist.
Volgens paragraaf 5.1 van de Nota 1984, voor zover thans van belang, is voor de vaststelling van de in paragraaf 4.1 genoemde breedtematen voor het recreatievaartuig dat vaste ligplaats inneemt een breedte gehanteerd van 3,50 meter. Met betrekking tot het innemen van vaste ligplaatsen met roeiboten, kano's en dergelijke kan een soepeler beleid worden gevoerd, waarbij niet altijd de gewenste breedtematen behoeven te worden aangehouden. De gewenste breedtematen kunnen dan zowel met betrekking tot de breedte van het afgemeerde vaartuig als met betrekking tot de gewenste minimumafstand tussen het genoemde maatgevende schip en het afgemeerde kleine vaartuig worden bijgesteld.
2.3. Het college heeft aan de weigering van de ontheffing ten grondslag gelegd dat de vaarweg ter plaatse van de gewenste ligplaats niet voldoet aan de in de Nota 1984 opgenomen breedtematen. Omdat [appellant] op de betreffende locatie reeds jarenlang ligplaats had ingenomen, heeft het college bij het besluit op bezwaar een tijdelijke ontheffing verleend tot 1 januari 2011. Daarbij heeft het college in aanmerking genomen dat de situatie aldaar mogelijk binnen afzienbare tijd zou wijzigen, gelet op plannen voor woningbouw ter plaatse van twee bedrijven die beschikken over ontheffingen voor een afmeerplaats.
2.4. De rechtbank heeft overwogen dat het besluit op bezwaar afwijkt van het advies van de bezwarencommissie voor zover het gaat om de geldingsduur van de tijdelijke ontheffing, terwijl deze afwijking in strijd met artikel 3:50 van de Awb niet in het besluit is gemotiveerd. Omdat naar het oordeel van de rechtbank het college de afwijking in beroep alsnog afdoende heeft gemotiveerd en [appellant] door het motiveringsgebrek niet in zijn belangen is geschaad, heeft de rechtbank het gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb gepasseerd en het besluit op bezwaar in stand gelaten.
2.5. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het advies van de bezwarencommissie niet aan het besluit op bezwaar ten grondslag had mogen worden gelegd, nu dit advies niet geheel is overgenomen. Voorts betoogt hij dat de rechtbank het aan het besluit op bezwaar klevende motiveringsgebrek ten onrechte met toepassing van artikel 6:22 van de Awb heeft gepasseerd, nu dit gebrek niet kan worden aangemerkt als een vormfout en hij door dit gebrek is benadeeld. Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college in redelijkheid een ontheffing tot 1 januari 2011 kon verlenen. De rechtbank geeft een onjuiste duiding aan paragraaf 5.1 van de Nota 1984 en aan de Beleidsnota 2006, aldus [appellant].
2.5.1. Blijkens het besluit op bezwaar heeft het college het advies van de bezwarencommissie overgenomen en daar ter motivering naar verwezen voor zover het de gegrondverklaring van het bezwaar en het verlenen van een tijdelijke ontheffing betreft. Met betrekking tot de geldingsduur van de tijdelijke ontheffing wijkt het besluit op bezwaar af van het advies. Anders dan [appellant] betoogt, is de Afdeling van oordeel dat het college ter motivering van het besluit kon volstaan met een verwijzing naar het advies van de bezwarencommissie voor zover het college dat advies heeft overgenomen. De motivering van het standpunt dat alsnog een tijdelijke ontheffing wordt verleend is niet dermate met de motivering van de geldingsduur van die tijdelijke ontheffing verweven, dat slechts mocht worden volstaan met een verwijzing naar het advies indien het op beide onderdelen zou worden overgenomen.
In het besluit op bezwaar is, zoals de rechtbank ook heeft overwogen, ten onrechte niet gemotiveerd waarom ten aanzien van de geldingsduur van de tijdelijke ontheffing wordt afgeweken van het advies. Ter zitting bij de Afdeling heeft het college aangegeven niet te weten of de ter zitting bij de rechtbank alsnog uiteengezette motivering ten tijde van het besluit op bezwaar reeds bestond. Gelet hierop kan niet worden aangenomen dat het gebrek aan het besluit enkel de kenbaarheid van de motivering betrof. Daarmee is het gebrek materieel van aard, zodat niet kan worden gesproken van schending van een vormvoorschrift als bedoeld in artikel 6:22 van de Awb. De rechtbank heeft het gebrek daarom ten onrechte met toepassing van die bepaling gepasseerd en het besluit op bezwaar ten onrechte in stand gelaten. Het betoog van [appellant] slaagt in zoverre.
2.5.2. Hoewel de rechtbank het besluit op bezwaar had moeten vernietigen, had zij, gelet op hetgeen het college in beroep naar voren heeft gebracht, evenwel aanleiding kunnen vinden om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. Daartoe overweegt de Afdeling het volgende.
Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de breedte van de vaarweg ter plaatse van de door [appellant] gewenste ligplaats, mede gezien de breedte van de tegenover die locatie afmerende schepen, niet voldoet aan de in de Nota 1984 opgenomen maatvoering van vaarwegen. Verlening van een ontheffing voor onbepaalde tijd zou in strijd zijn met de in de Nota 1984 neergelegde richtlijnen voor het nautisch veilig kunnen innemen van ligplaatsen, aldus het college. Voorts heeft het college zich op het standpunt gesteld dat weliswaar plannen bestaan om tegenover de gevraagde ligplaats woningen te bouwen, zodat de daar gesitueerde afmeerplaats wellicht zal komen te vervallen en de vaarweg ter plaatse breder zal worden, maar dat nog onduidelijk is op welke termijn deze plannen zullen worden gerealiseerd. Indien conform het advies van de bezwarencommissie een ontheffing zou worden verleend tot het moment dat de plannen zijn gerealiseerd, zou vanwege genoemde onduidelijkheid nog jaren een situatie kunnen voortduren die in strijd is met de Nota 1984 en de Beleidsnota 2006, aldus het college. Omdat [appellant] reeds jarenlang ligplaats had ingenomen, zonder dat daartegen handhavend is opgetreden, achtte het college het redelijk om [appellant] ongeveer anderhalf jaar de gelegenheid te geven om een andere ligplaats te zoeken en daarvoor een tijdelijke ontheffing te verlenen tot 1 januari 2011.
Met het voorgaande heeft het college in beroep alsnog afdoende gemotiveerd waarom, in afwijking van het advies van de bezwarencommissie, een tijdelijke ontheffing tot 1 januari 2011 is verleend. Voorts heeft het college een termijn van ongeveer anderhalf jaar in redelijkheid voldoende kunnen achten als termijn om [appellant] in de gelegenheid te stellen een andere ligplaats te vinden. Het college heeft verder in redelijkheid kunnen afzien van toepassing van de afwijkingsmogelijkheid van paragraaf 5.1 van de Nota 1984, nu het verschil tussen de werkelijke vrije breedte van de vaarweg en de volgens de Nota 1984 gewenste breedte niet slechts zeer gering is en nu het beleid van het college er ingevolge de Beleidsnota 2006 op is gericht om vaste ligplaatsen met pleziervaartuigen zoveel mogelijk te weren in verband met de veiligheid op de vaarwegen en de belangen van de beroepsvaart. Dat volgens de Beleidsnota 2006 vanwege een verminderd perspectief voor het goederenvervoer een vermindering van de klasse van de betrokken vaarweg acceptabel is, door welke vermindering de vaarweg geschikt zou worden geacht voor schepen met kleinere afmetingen dan bij de huidige klasse, geeft geen grond voor een ander oordeel, reeds omdat die vermindering niet heeft plaatsgevonden.
Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het college bij het besluit op bezwaar in redelijkheid een tijdelijke ontheffing voor het innemen van een ligplaats tot 1 januari 2011 heeft kunnen verlenen. De rechtsgevolgen van dat besluit kunnen dan ook in stand worden gelaten.
2.6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van het college van 27 juli 2009 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 3:50 van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal evenwel bepalen dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven.
2.7. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 1 september 2010 in zaak nr. 09/6463;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 27 juli 2009, kenmerk PZH-2009-122557930;
V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
VI. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 374,00 (zegge: driehonderdvierenzeventig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.J. den Broeder, ambtenaar van staat.
w.g. Borman w.g. Den Broeder
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 25 mei 2011
187-640.