Uitspraak
201009551/1/H3.
Datum uitspraak: 18 mei 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Den Helder,
tegen de uitspraak van de rechtbank Alkmaar van 26 augustus 2010 in zaak nr. 10/481 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Helder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 11 maart 2008 heeft het college toegestaan dat andere schepen dan die beschreven in het Ligplaatsenplan Koopvaardersbinnenhaven tijdelijk mogen afmeren aan de houten steiger in de Koopvaardersbinnenhaven.
Bij besluit van 12 januari 2010 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 26 augustus 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 september 2010, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 april 2011, waar [appellant], en het college, vertegenwoordigd door A.D. Smit-van Santen en W. Wienströer, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 3.3.1, eerste lid, van de Havenverordening Den Helder 1996 (hierna: Havenverordening) is het verboden zonder vergunning van het college dan wel op (lees: zonder) aanwijzing van de dienstdoende gemeentelijke havenmeester met een schip ligplaats in te nemen of te hebben dan wel een ligplaats voor een schip beschikbaar te stellen op door het college aangewezen gedeelten van het openbaar water dat tot het gemeentelijk havengebied behoort.
Ingevolge het tweede lid kan het college aan het innemen, hebben of beschikbaar stellen van een ligplaats met dan wel met een schip (lees: met een schip) op niet krachtens het eerste lid aangewezen gedeelten van openbaar water:
a. nadere regels stellen in het belang van de openbare orde, volksgezondheid, veiligheid, milieuhygiëne en het aanzien van de gemeenten (lees: gemeente);
b. beperkingen stellen naar soort en aantal schepen.
Bij besluit van 30 maart 1998 heeft het college het Ligplaatsenplan inzake de Koopvaardersbinnenhaven vastgesteld.
Volgens paragraaf 5.1 zijn de uitgangspunten van het beleid gebaseerd op artikel 3.3.1, tweede lid, van de Havenverordening en zijn ze in de paragrafen 5.2 tot en met 5.6 nader uitgewerkt. Deze uitgangspunten zijn tevens de toetsingscriteria voor aanvragen om vergunningen voor een ligplaats aan de steiger en flaneerkade in de Koopvaardersbinnenhaven.
Volgens paragraaf 5.4 hebben schepen die een vaste ligplaats innemen aan de steiger aan de Koopvaardersbinnenhaven een kwalitatieve keuring ondergaan. De criteria voor die keuring zijn in hoofdstuk 7 vermeld.
Volgens paragraaf 5.6 is vooral vanwege het aanzien van de Koopvaardershaven besloten op grond van artikel 3.3.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Havenverordening de soorten schepen, die aan de steiger en flaneerkade een vaste dan wel een tijdelijke ligplaats willen innemen, te beperken. Slechts de navolgende soorten bedrijfs- of pleziervaartuigen komen voor die afmeermogelijkheden in aanmerking:
a. passantenvaartuigen: vaartuigen die bestemd zijn of worden gebruikt voor het recreatief vervoer van personen;
b. charterschepen: vaartuigen die bestemd zijn of hoofdzakelijk gebruikt worden voor het bedrijfsmatig vervoeren van personen op basis van contracten;
c. pleziervaartuigen: vaartuigen die hoofdzakelijk of overwegend voor de recreatie gebruikt worden, niet zijnde bedrijfsvaartuigen.
Het is niet toegestaan andere dan de onder a tot en met c genoemde schepen aan de steiger of flaneerkade af te meren.
2.2. Het college heeft het door [appellant] gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, omdat het Ligplaatsenplan een beleidsregel is als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Het besluit van 11 maart 2008 is een tijdelijke afwijking van het Ligplaatsenplan en dient daarom eveneens te worden aangemerkt als een besluit inhoudende een beleidsregel, aldus het college. Daartegen kan geen bezwaar worden gemaakt.
2.3. De rechtbank heeft overwogen dat de paragrafen 5.4 en 5.6 van het Ligplaatsenplan op artikel 3.3.1, tweede lid, van de Havenverordening zijn gebaseerd, en naar aard en strekking zijn aan te merken als algemeen verbindende voorschriften als bedoeld in artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Awb en dat daarom het besluit van 11 maart 2008 eveneens als algemeen verbindend voorschrift dient te worden aangemerkt. Omdat dat besluit echter niet bekend is gemaakt op de daartoe voorgeschreven wijze is het niet als algemeen verbindend voorschrift in werking getreden. Voor zover het college het besluit van 11 maart 2008 als beleidsregel heeft toegepast en heeft kunnen toepassen is dat niet bekend gemaakt op de in artikel 3:42, tweede lid, van de Awb voorgeschreven wijze en ook niet als beleidsregel in werking getreden, aldus de rechtbank. Zou dit echter wel zijn gebeurd, dan geldt dat ook tegen een beleidsregel geen bezwaar en beroep openstaat, zo heeft zij overwogen. De rechtbank heeft verder overwogen dat, zo het besluit van 11 maart 2008 als vaste gedragslijn wordt toegepast, dat niet is aan te merken als besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb en er daarom geen bezwaar en beroep tegen openstaat.
2.4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat, zo het college het besluit van 11 maart 2008 als vaste gedragslijn heeft toegepast, dat niet is aan te merken als besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb. Volgens hem is een verwijzing naar een vaste gedragslijn slechts mogelijk indien die is neergelegd in een beleidsregel. Die beleidsregel is echter niet in werking getreden. Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet consistent heeft verwezen naar de vaste gedragslijn voor zover die is neergelegd in het besluit van 11 maart 2008 en die vaste gedragslijn bovendien niet op de juiste wijze is bekendgemaakt.
2.4.1. Ter zitting van de Afdeling heeft het college te kennen gegeven dat de Koopvaardersbinnenhaven waarin de steiger is gelegen door het college is aangewezen als openbaar vaarwater als bedoeld in artikel 3.3.1, eerste lid, van de Havenverordening. Daaruit volgt dat het tweede lid van artikel 3.3.1 van de Havenverordening niet van toepassing is op de ligplaatsen aan de steiger, en niet de grondslag vormt voor het Ligplaatsenplan. Het Ligplaatsenplan berust derhalve niet op een bevoegdheid tot het geven van algemeen verbindende voorschriften.
Het Ligplaatsenplan bevat algemene regels over de wijze waarop het college met betrekking tot de Koopvaardersbinnenhaven zal omgaan met zijn bevoegdheid om vergunning te verlenen als bedoeld in artikel 3.3.1, eerste lid, van de Havenverordening en over de wijze waarop de havenmeester zal omgaan met zijn eveneens in het eerste lid genoemde aanwijzingsbevoegdheid, nu daarin is vermeld aan welke bedrijfs- of pleziervaartuigen vergunning zal worden verleend dan wel voor welke bedrijfs- of pleziervaartuigen een ligplaats zal worden aangewezen. Derhalve is het Ligplaatsenplan een beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb.
Met het besluit van 11 maart 2008 is het Ligplaatsenplan aangepast, nu een ruimere categorie schepen zal worden toegestaan af te meren aan de steiger. Daarmee is dat besluit eveneens een beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend.
Gelet hierop behoeft hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, geen bespreking.
2.4.2. Het voorgaande leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, nu geen bezwaar kan worden gemaakt of beroep kan worden ingesteld tegen een beleidsregel. Het college heeft het bezwaar van [appellant] terecht niet-ontvankelijk verklaard en de rechtbank heeft terecht het beroep van [appellant] tegen het besluit van 12 januari 2010 ongegrond verklaard.
2.5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, ambtenaar van staat.
w.g. Slump w.g. Neuwahl
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 18 mei 2011
280-622.