Uitspraak
201007887/1/H2.
Datum uitspraak: 18 mei 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
1. de stichting Stichting Kreater h.o.d.n. H'Art, gevestigd te Haarlem,
2. de stichting Stichting Triade Centrum voor de Kunsteducatie Den Helder e.o., gevestigd te Den Helder;
3. de stichting Stichting ARTIANCE centrum voor de kunsten, gevestigd te Alkmaar;
4. de stichting Stichting FluXus, centrum voor de Kunsten Zaanstad, gevestigd te Zaandam;
5. de stichting Stichting Pier K, vertrekpunt voor kunst en cultuur, gevestigd te Haarlemmermeer;
6. de stichting Stichting Muziekschool Gerard Boedijn, gevestigd te Hoorn;
7. de gemeente Heemskerk/Steunpunt Kunsteducatie 't Platform, gevestigd te Heemskerk (hierna ook: 't Platform),
appellanten (hierna ook: de instellingen),
tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 7 juli 2010 in zaak nr. 09/5977 in het geding tussen:
de instellingen
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland.
1. Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 10 februari 2009, 16 februari 2009, 10 maart 2009 en 10 april 2009 heeft het college de instellingen subsidie verleend (hierna: de verleningsbesluiten).
Bij besluit van 22 oktober 2009 heeft het college de door de instellingen daartegen gemaakte bezwaren niet-ontvankelijk verklaard voor zover ingediend door 't Platform en voor het overige deels gegrond en deels ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 7 juli 2010, verzonden op dezelfde datum, heeft de rechtbank het door de instellingen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de instellingen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 12 augustus 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 7 oktober 2010.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 maart 2011, waar het college, vertegenwoordigd door mr. G.D. van der Veen en drs. M.S. de Graef, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 4:51, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) geschiedt, indien aan een subsidie-ontvanger voor drie of meer achtereenvolgende jaren subsidie is verstrekt voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde voortdurende activiteiten, gehele of gedeeltelijke weigering van de subsidie voor een daarop aansluitend tijdvak op de grond, dat veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten, slechts met inachtneming van een redelijke termijn.
2.2. Bij de verleningsbesluiten is de instellingen meegedeeld dat, zoals reeds aangekondigd in de brieven van het college van 19 december 2006, 10 december 2007 respectievelijk 11 december 2007, de rechtspositionele verantwoordelijkheid van de provincie voor medewerkers van de instellingen die activiteiten uitvoeren met subsidie van de provincie, met ingang van 1 januari 2009 is beëindigd, zodat vanaf die datum eventuele rechtspositionele verplichtingen voor rekening komen van de instellingen of hun eventuele rechtsopvolgers. Bij het besluit op bezwaar heeft het college nader gemotiveerd dat het verlenen van subsidies gelet op de verzakelijking van de subsidierelaties sinds 2006, niet behoort te leiden tot rechtspositionele verantwoordelijkheden ten aanzien van de medewerkers van de instellingen. Hierbij heeft het college vermeld dat het de rechtspositionele verantwoordelijkheid voor het personeel van de instellingen per 1 juli 2010 zal beëindigen. Voorts heeft college vermeld dat het de onvermijdbare frictiekosten zal dekken, die het gevolg zijn van de overdracht aan de Noord-Hollandse gemeenten van de financiële verantwoordelijkheid voor de eerstelijnstaken van de instellingen.
2.3. De rechtbank heeft overwogen dat de wijziging van de subsidierelatie voldoet aan de eisen van artikel 4:51, eerste lid, van de Awb, nu het college reeds in december 2006 heeft aangekondigd de rechtspositionele verantwoordelijkheid voor het personeel van de instellingen per 1 januari 2009 af te wijzen.
2.4. De instellingen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college in redelijkheid niet heeft kunnen besluiten tot het beëindigen van de rechtspositionele verantwoordelijkheid voor hun personeel. De verzakelijking van de subsidierelatie is volgens hen zeer betrekkelijk, zodat daaraan geen argument kan worden ontleend om de rechtspositionele verantwoordelijkheid te beëindigen. Verder stellen zij dat zij niet in staat zijn zelf de rechtspositionele verantwoordelijkheid voor hun personeel te dragen, omdat zij pas sinds 2010 in de gelegenheid zijn met het oog hierop een voorziening te treffen en deze niet toereikend is.
2.4.1. Het college heeft naar voren gebracht dat met de verzakelijking van de subsidierelatie wordt gedoeld op de in 2006 ingevoerde subsidiesystematiek, die inhoudt dat subsidies niet langer worden gebaseerd op een exploitatiebegroting maar op een activiteitenplan en dat subsidieontvangers zelf verantwoordelijk zijn voor hun bedrijfsvoering. Bij deze verzakelijking van de subsidierelatie past volgens het college niet dat het college rechtspositionele verantwoordelijkheid draagt voor het personeel van de instellingen, zodat besloten is deze te beëindigen. Gelet op de beleidsvrijheid die aan het college toekomt bij het verstrekken van subsidies, bestaat er geen grond voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten de rechtspositionele verantwoordelijkheid te beëindigen. Het standpunt van de instellingen dat de verzakelijking van de subsidierelatie slechts betrekkelijk is, omdat hun activiteiten na 2006 niet zijn gewijzigd en deze ook thans direct zijn gerelateerd aan het aantal benodigde fte personeel en de opgestelde begroting, wordt niet gevolgd. Uitgangspunt van de nieuwe subsidiesystematiek is immers dat uitsluitend activiteiten worden gesubsidieerd en dat de instellingen zelf verantwoordelijkheid dragen voor hun bedrijfsvoering.
Verder voldoet de beëindiging van de rechtspositionele verantwoordelijkheid per 1 juli 2010 ook aan de in artikel 4:51, eerste lid, van de Awb gestelde eis dat beëindiging dient te geschieden met inachtneming van een redelijke termijn. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het voornemen tot beëindiging reeds in december 2006 aan de instellingen is kenbaar gemaakt, gevolgd door een nadere aankondiging in december 2007. Gelet hierop waren de instellingen vanaf december 2006 ermee bekend dat de rechtspositionele verantwoordelijkheid van het college voor hun personeel zou worden beëindigd, zodat zij vanaf dat moment voorzieningen hadden kunnen treffen, bijvoorbeeld door het opnemen van een risico-opslag in de uurkostprijs. Het standpunt van de instellingen dat het verhogen van de uurkostprijs met een risico-opslag vóór 2010 feitelijk niet mogelijk was, omdat het budget van de instellingen al sinds 2006 vastligt, de schoolbudgetten beperkt zijn en zich in het personeelsbestand van de instellingen geen krimp heeft voorgedaan, wordt niet gevolgd. De hoogte van het personeelsbestand is een kwestie van beleid van de instellingen zelf. Dat de schoolbudgetten geen ruimte boden is door de instellingen niet aannemelijk gemaakt. Ook is niet aannemelijk gemaakt dat er binnen de systematiek van de activiteitensubsidie overigens geen ruimte bestond voor het treffen van voorzieningen op dit punt, bijvoorbeeld door een efficiëntere wijze van werken, ander personeelsbeleid en dergelijke. Dat het college, zoals de instellingen naar voren hebben gebracht, niet inzichtelijk heeft gemaakt wat als aanvaardbare risico-opslag moet worden beschouwd, maakt het voorgaande niet anders. Gelet op de eigen verantwoordelijkheid van de instellingen voor hun bedrijfsvoering, is het niet aan het college maar aan de instellingen zelf om de hoogte van een risico-opslag te bepalen.
Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat de beëindiging van de rechtspositionele verantwoordelijkheid voldoet aan de in artikel 4:51, eerste lid, van de Awb gestelde eisen. Het betoog faalt.
2.5. Voorts betogen de instellingen dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit op bezwaar in strijd is met het vertrouwensbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel. Hiertoe voeren zij aan dat het college in het besluit op bezwaar heeft bepaald dat het de onvermijdbare frictiekosten zal dekken die het gevolg zijn van de overdracht van de eerstelijnstaken aan de gemeenten, hetgeen niet strookt met eerdere uitlatingen van het college, zoals in het verweerschrift in bezwaar van 2 september 2009, waarin staat dat het college verantwoordelijkheid draagt voor onvermijdbare kosten die verband houden met rechtspositionele consequenties van zijn besluiten.
2.5.1. Het betoog faalt. Bij een besluit op bezwaar kan het college, in het kader van de heroverweging van het primaire besluit op grond van artikel 7:11 van de Awb, gebreken herstellen, indien de uitkomst van het primaire besluit wordt gehandhaafd. Omdat bij de instellingen onduidelijkheid bestond over de consequenties van de besluiten van 10 februari 2009, 16 februari 2009, 10 maart 2009 en 10 april 2009, heeft het college, overeenkomstig het advies van 17 september 2009 van de hoor- en adviescommissie, in het besluit op bezwaar nader gemotiveerd dat het de rechtspositionele verantwoordelijkheid voor het personeel van de instellingen in het algemeen afwijst, maar dat het bereid is de onvermijdbare frictiekosten te dekken die het gevolg zijn van de overdracht van de eerstelijnstaken aan de gemeenten. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het college hiermee heeft gehandeld op een wijze die in strijd is het zorgvuldigheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek en mr. C.W. Mouton, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M. van Meurs-Heuvel, ambtenaar van staat.
w.g. Polak w.g. Van Meurs-Heuvel
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 18 mei 2011
47-686.