Uitspraak
201004187/1/M1.
Datum uitspraak: 27 april 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant] en anderen, allen wonend te Breda,
appellanten,
en
het college van burgemeester en wethouders van Breda,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 16 maart 2010 heeft het college met toepassing van artikel 8.24 van de Wet milieubeheer aanvullende voorschriften verbonden aan de bij besluit van 12 december 1988 op grond van de Hinderwet verleende vergunning voor een thans door Tanky Avia tankstation (hierna: Tanky Avia) geëxploiteerde inrichting met onder meer een LPG-tankstation op het adres Allerheiligenweg 100-102 te Breda.
Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 27 april 2010, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 26 mei 2010.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
[appellant] en anderen hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 maart 2011, waar het college, vertegenwoordigd door mr. P. Eekhof en ing. J.C. Priester, beiden werkzaam bij de gemeente, is verschenen. Voorts is ter zitting Tanky Avia, vertegenwoordigd door mr. P.J. Peeters en [gemachtigde], verschenen.
2. Overwegingen
Overgangsrecht Wabo
2.1. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 1.2, tweede lid, van de Invoeringswet Wabo, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding, omdat het besluit tot wijziging van de vergunning voor de inwerkingtreding van de Wabo niet onherroepelijk was. In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd.
Inhoud en grondslag bestreden besluit
2.2. Bij brief van 1 oktober 2009 heeft Tanky Avia het college verzocht de vergunning zodanig te wijzigen, dat de doorzet van LPG wordt beperkt tot maximaal 1000 m³ per jaar. Bij het bestreden besluit heeft het college een daartoe strekkend voorschrift aan de vergunning verbonden. Als gevolg van deze beperking wordt de afstand die op grond van het Besluit externe veiligheid inrichtingen (hierna: het Bevi) en de Regeling externe veiligheid inrichtingen (hierna: de Revi) tussen het vulpunt en kwetsbare objecten in acht moet worden genomen, verkleind tot 35 meter. Aan deze afstandseis wordt voldaan.
Daarnaast heeft het college bij het bestreden besluit, voor zover hier van belang, voorschrift 1.3.1 aan de vergunning verbonden. In dit voorschrift is bepaald dat het lossen van LPG vanuit een LPG-tankwagen doordeweeks enkel mag plaatsvinden van 18.30 uur tot 08.00 uur of in het weekend gedurende de hele dag.
2.3. Uit de stukken blijkt dat Tanky Avia uitsluitend heeft verzocht de vergunde doorzet van LPG te beperken, teneinde te voldoen aan de afstandseisen in verband met het plaatsgebonden risico. Uit de stukken blijkt tevens dat het college voorschrift 1.3.1 heeft gesteld in verband met de beperking van het groepsrisico. Nu het verzoek van Tanky Avia hierop geen betrekking heeft, is de Afdeling van oordeel dat het bestreden besluit in zoverre moet worden geacht te zijn gebaseerd op artikel 8.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer.
Ontvankelijkheid
2.4. Ingevolge artikel 20.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, kan een belanghebbende tegen een besluit op grond van deze wet beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij het besluit is betrokken.
2.4.1. Wanneer krachtens de Wet milieubeheer een vergunning voor het oprichten en het in werking hebben van een inrichting of een zogenoemde revisievergunning wordt verleend, zijn naast de aanvrager onder meer de eigenaren en bewoners van percelen waarop milieugevolgen van deze inrichting kunnen worden ondervonden belanghebbenden.
Uit de stukken blijkt dat de woningen van [persoon A], [persoon B] en [persoon C] zijn gelegen op een afstand van ongeveer 5 kilometer van de inrichting. [appellant] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat ter plaatse van deze woningen milieugevolgen van de inrichting kunnen worden ondervonden. [persoon A], [persoon B] en [persoon C] kunnen daarom niet worden beschouwd als belanghebbenden bij het bestreden besluit. Het beroep is, voor zover het door hen is ingesteld, niet-ontvankelijk.
2.5. Ingevolge artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht, voor zover hier van belang, kan geen beroep worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht.
Onder het niet naar voren brengen van zienswijzen als bedoeld in artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht moet mede worden verstaan: het buiten de in artikel 3:16 van de Algemene wet bestuursrecht bedoelde termijn naar voren brengen van zienswijzen.
2.5.1. Uit de stukken is gebleken dat [persoon D], [persoon E] en [persoon F] binnen de daartoe strekkende termijn geen zienswijzen naar voren hebben gebracht met betrekking tot het ontwerpbesluit. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan hun dit redelijkerwijs niet kan worden verweten. Het beroep is derhalve niet-ontvankelijk, voor zover het door hen is ingesteld.
Algemeen toetsingskader
2.6. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.23, eerste lid, kan het bevoegd gezag beperkingen waaronder een vergunning is verleend, en voorschriften die daaraan zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken, dan wel alsnog beperkingen aanbrengen of voorschriften aan de vergunning verbinden in het belang van de bescherming van het milieu.
Ingevolge artikel 8.24, eerste lid, kan het bevoegd gezag op aanvraag van de vergunninghouder beperkingen waaronder een vergunning is verleend, en voorschriften die daaraan zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken, dan wel alsnog beperkingen aanbrengen of voorschriften aan een vergunning verbinden.
Ingevolge artikel 8.23, derde lid, en artikel 8.24, tweede lid, zijn met betrekking tot de beslissing ter zake en de inhoud van de beperkingen en voorschriften de artikelen 8.6 tot en met 8.17 van overeenkomstige toepassing.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Niet-naleving voorschriften
2.7. [appellant] stelt dat Tanky Avia zich niet houdt aan de gestelde venstertijden voor het lossen van LPG zoals gesteld in voorschrift 1.3.1. Het college laat na tegen deze overtreding handhavend op te treden, aldus [appellant].
Deze beroepsgrond heeft geen betrekking op de rechtmatigheid van het thans ter beoordeling staande besluit, waarbij aanvullende voorschriften aan de vergunning zijn verbonden, en kan om die reden niet slagen.
Groepsrisico - algemeen
2.8. [appellant] en anderen voeren gronden aan met betrekking tot voorschrift 1.3.1, waarin tijden zijn voorgeschreven voor het lossen van de tankauto. Uit de stukken blijkt dat het college voorschrift 1.3.1 aan de vergunning heeft verbonden om het groepsrisico te beperken. Nu [appellant] en anderen onder meer aanvoeren dat voorschrift 1.3.1 het groepsrisico niet in voldoende mate beperkt, ziet de Afdeling zich allereerst gesteld voor de vraag of de Wet milieubeheer en het Bevi aan het stellen van een dergelijk voorschrift in de weg staan. De Afdeling overweegt hierover het volgende.
2.8.1. Het bestreden besluit heeft betrekking op een inrichting als bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder e, van het Bevi. Daargelaten de vraag of het Bevi - gelet op artikel 2, vierde lid, van het Bevi - van toepassing is op het bestreden besluit voor zover dat berust op artikel 8.23 van de Wet milieubeheer, overweegt de Afdeling dat het Bevi in dit geval niet verplicht tot een verantwoording van het groepsrisico, reeds omdat het bestreden besluit geen besluit is als bedoeld in artikel 12, eerste lid, in samenhang met artikel 4, eerste tot en met vijfde lid, van het Bevi.
Ter beoordeling staat derhalve of de Wet milieubeheer en het Bevi bij het nemen van een besluit op grond van artikel 8.23 van de Wet milieubeheer met betrekking tot een inrichting als de onderhavige er aan in de weg staan dat het bevoegd gezag het groepsrisico beoordeelt en voorschriften ter beperking van het groepsrisico aan de vergunning verbindt, in gevallen waarin het Bevi niet tot een verantwoording van het groepsrisico verplicht.
2.8.2. De Afdeling stelt voorop dat het bevoegd gezag ingevolge artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer bij het nemen van een beslissing op een aanvraag om een vergunning de voorschriften aan de vergunning dient te verbinden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zo veel mogelijk te beperken en ongedaan te maken. Het aspect externe veiligheid, waartoe het groepsrisico kan worden gerekend, behoort tot de belangen die de Wet milieubeheer beoogt te beschermen. Gelet hierop is het bevoegd gezag in beginsel bevoegd voorschriften ter beperking van het groepsrisico aan de vergunning te verbinden. Dit geldt ook voor besluiten op grond van artikel 8.23, zoals het thans bestreden besluit, nu artikel 8.11 van de Wet milieubeheer daarop van overeenkomstige toepassing is.
2.8.3. Zoals onder 2.8.1 is overwogen, vloeien uit het Bevi in dit geval geen eisen voort ten aanzien van de verantwoording van het groepsrisico. Voorts bevat het Bevi geen bepalingen die een beoordeling van het groepsrisico of het stellen van voorschriften ter beperking van het groepsrisico in gevallen waarop artikel 12 niet van toepassing is, uitdrukkelijk verbieden of daaraan uitdrukkelijk eisen stellen.
Ook anderszins ziet de Afdeling noch in de tekst van het Bevi, noch in de nota van toelichting bij het Bevi (Stb. 2004, 250) aanknopingspunten voor de opvatting dat het Bevi beoogt in een uitputtende, exclusieve regeling voor de beoordeling van het groepsrisico te voorzien voor inrichtingen die - gelet op artikel 2, eerste lid, van het Bevi - naar hun aard binnen de werkingssfeer van het Bevi vallen. Hiervoor vindt de Afdeling mede steun in p. 32-33 van de nota van toelichting bij het Bevi (Stb. 2004, 250). Deze vermeldt dat in het verlengde van de keuze om de in het beleid gehanteerde waarde voor het groepsrisico vooralsnog niet wettelijk te verankeren, er tevens van is afgezien om een saneringsgrenswaarde voor het groepsrisico voor bestaande situaties te stellen, zodat in die gevallen waarin het niveau van het groepsrisico hoger is dan de oriëntatiewaarde, geen wettelijke verplichting tot acute sanering van de risicobron of van de omgeving daarvan geldt. Wel moet getracht worden zoveel mogelijk risicoreductie tot stand te brengen door maatregelen te nemen overeenkomstig de ontwikkeling van de techniek in de desbetreffende bedrijfstak, aldus de nota van toelichting.
Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het Bevi, voor zover het de beoordeling van het groepsrisico en het stellen van voorschriften in verband met het groepsrisico betreft in gevallen waarin artikel 12 van het Bevi niet van toepassing is, niet als uitputtende, exclusieve regeling is bedoeld.
2.8.4. Gelet op het voorgaande staan de Wet milieubeheer en het Bevi er niet aan in de weg dat het bevoegd gezag bij het nemen van een besluit op grond van artikel 8.23 van de Wet milieubeheer met betrekking tot een inrichting als de onderhavige het groepsrisico beoordeelt en voorschriften ter beperking van het groepsrisico aan de vergunning verbindt. Zoals volgt uit de uitspraak van 23 december 2009, nr. 200901384/1/M1 (www.raadvanstate.nl), staan de Wet milieubeheer en het Bevi er evenmin aan in de weg dat het bevoegd gezag in dergelijke gevallen bij de beoordeling van het groepsrisico aansluiting zoekt bij de systematiek van artikel 12 van het Bevi. Hiermee brengt de Afdeling een nuancering aan op haar uitspraken van 4 februari 2009 in zaak nr. 200806384/1 en zaak nr. 200800493/1 (www.raadvanstate.nl), voor zover daarin in algemene termen is overwogen dat het Bevi, gelet op de systematiek van deze regeling, uitputtend is ten aanzien van de daarin geregelde aspecten.
Groepsrisico - beroepsgronden
2.9. [appellant] en anderen betogen dat de risicoberekening, die het college heeft laten uitvoeren, een te optimistisch beeld geeft van het groepsrisico. Zij voeren in dit verband aan dat volgens de Adviesraad Gevaarlijke Stoffen de rekenmethode voor het berekenen van risico's bij tankstations met LPG gebaseerd is op verkeerde en verouderde gegevens. Het college had, volgens [appellant] en anderen, rekening moeten houden met deze kritiek en een andere rekenmethode moeten hanteren.
2.9.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de gebruikte rekenmethode is voorgeschreven door de wetgever en dat het college niet bevoegd is van deze rekenmethode af te wijken. Mocht de rekenmethode inderdaad uitgaan van verkeerde en verouderde gegevens, dan is het aan de wetgever om deze rekenmethode te wijzigen, aldus het college.
2.9.2. Uit artikel 7 van de Revi vloeit geen verplichting voort om bij de berekening van het groepsrisico de in het Bevi en de Revi voorgeschreven rekenmethodiek toe te passen, aangezien het bestreden besluit geen betrekking heeft op een van de in die bepaling genoemde gevallen. Uit het deskundigenbericht blijkt dat het college bij de berekening van het groepsrisico niettemin aansluiting heeft gezocht bij deze rekenmethode. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college voor de wijze van berekening van het groepsrisico redelijkerwijs aansluiting kunnen zoeken bij het daarover gestelde in het Bevi en de Revi. Voor zover [appellant] en anderen aanvoeren dat de bij het Bevi en Revi voorgeschreven rekenmethode gebaseerd is op verouderde gegevens, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het aan de wetgever is om de rekenmethodiek zo nodig aan te passen. De Afdeling ziet voorts, gelet op het deskundigenbericht, geen gronden om aan te nemen dat de uitgevoerde berekeningen onjuist zijn.
Deze beroepsgrond faalt.
2.10. [appellant] en anderen betogen dat een voorschrift aan de vergunning dient te worden verbonden dat het aantal losmomenten van de LPG-tankwagen beperkt. Om het risico te verminderen dient de opslagtank volledig gevuld te worden, zodat er minder losmomenten hoeven plaats te vinden. Ieder losmoment is een risicomoment en in de praktijk vinden steeds meer losmomenten plaats, volgens [appellant].
2.10.1. De bij het bestreden besluit aan de vergunning verbonden voorschriften hebben betrekking op de doorzet van LPG, de registratie van de doorzet en de venstertijden. Het college heeft in redelijkheid ervan kunnen afzien om gebruik te maken van de mogelijkheid om aan de vergunning tevens voorschriften te verbinden over het aantal losmomenten. De Afdeling is daarom van oordeel dat de vraag of daarover voorschriften aan de vergunning moeten worden verbonden buiten het bereik valt van de door het college gevolgde procedure. Reeds om deze reden kan de beroepsgrond niet slagen.
2.11. [appellant] en anderen betogen dat het college zich bij het stellen van voorschrift 1.3.1 niet had mogen baseren op de gemeentelijke beleidsvisie Externe Veiligheid, nu dit document niet kenbaar is voor derden. Voorts voeren zij aan dat de toepassing van dit beleid tot ongewenste gevolgen leidt, nu bouwplannen in de directe omgeving van de inrichting onmogelijk worden gemaakt.
2.11.1. Het college stelt dat de gemeentelijke beleidsvisie Externe Veiligheid ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog niet officieel was vastgesteld. Er is echter wel rekening gehouden met dit voorgenomen beleid. Volgens het college staat dit beleid niet in de weg aan de bouwmogelijkheden die in het geldende bestemmingsplan reeds zijn voorzien, omdat het daarbij gaat om geprojecteerde (beperkt) kwetsbare objecten. Zolang het bestemmingsplan niet gewijzigd wordt, kunnen al geplande bouwplannen en ontwikkelingen doorgang vinden, aldus het college.
2.11.2. De Algemene wet bestuursrecht verzet zich er niet tegen dat het college bij het nemen van het bestreden besluit aansluiting heeft gezocht bij een nog vast te stellen en bekend te maken beleidsregel. De Afdeling ziet daarom geen grond voor het oordeel dat het college ten onrechte rekening heeft gehouden met de gemeentelijke beleidsvisie Externe Veiligheid. Voorts is niet aannemelijk geworden dat de toepassing van dit voorgenomen beleid de bouwmogelijkheden beperkt, nu de beperking van de LPG-doorzet en het voorschrijven van venstertijden een vermindering van de in acht te nemen afstand in verband met het plaatsgebonden risico en een verlaging van het groepsrisico tot gevolg hebben.
Deze beroepsgrond faalt.
2.12. [appellant] en anderen betogen voorts dat met de in voorschrift 1.3.1 voorgeschreven venstertijden het groepsrisico onvoldoende wordt beperkt. Volgens hen heeft de aanwezigheid van bewoners in het weekend en ’s nachts tot gevolg dat het groepsrisico niet, dan wel onvoldoende afneemt.
2.12.1. Het college stelt dat voorschrift 1.3.1 aan de vergunning is verbonden om het groepsrisico te beperken. Het college is daartoe overgegaan omdat de oriëntatiewaarde voor het groepsrisico in de bestaande situatie ruimschoots werd overschreden. Volgens het college leiden de venstertijden voor het lossen van LPG in voorschrift 1.3.1 tot een vermindering van het groepsrisico. Het college heeft zich daarbij gebaseerd op de QRA-berekeningen die zijn vermeld in de brief van 25 februari 2010 van DHV B.V. Ruimte en Mobiliteit aan het college. Volgens het college is het kinderdagverblijf nabij de inrichting bepalend voor het bepalen van het groepsrisico. De venstertijden zijn zo gekozen dat tijdens de gestelde venstertijden het kinderdagverblijf gesloten is, aldus het college.
2.12.2. Volgens de brief van DHV van 25 februari 2010 wordt het groepsrisico het meest verlaagd door het instellen van de voorgeschreven venstertijden en het gebruik van een hittewerende coating om de tankwagen, maar blijft het groepsrisico boven de oriëntatiewaarde, zoals vermeld in artikel 12, eerste lid, onder b, van het Bevi. In het deskundigenbericht is vermeld dat er geen gronden zijn om aan te nemen dat de uitgevoerde berekeningen van het groepsrisico onjuist zijn. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat de resterende overschrijding van de oriëntatiewaarde gering is. Voorts acht de Afdeling het op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting aannemelijk dat het treffen van andere maatregelen om het groepsrisico verder te beperken niet, of slechts tegen zeer hoge kosten, mogelijk is. Gelet hierop heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de in voorschrift 1.3.1 voorgeschreven venstertijden toereikend zijn in het belang van de bescherming van het milieu.
Deze beroepsgrond faalt.
Conclusie
2.13. Het beroep is, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
2.14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover het is ingesteld door [persoon A], [persoon B], [persoon C], [persoon D], [persoon E] en [persoon F];
II. verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck en mr. E. Helder, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, ambtenaar van staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Sparreboom
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 27 april 2011
195-688.