Uitspraak
201005982/1/H2.
Datum uitspraak: 27 april 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Reinaerde Groep, gevestigd te Utrecht,
appellante,
en
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 31 juli 2009 heeft de minister het aantal verblijfplaatsen voor de categorie 'sterk gedragsgestoord licht verstandelijk gehandicapt' (hierna: SGLVG) met ingang van 1 juli 2009 gewijzigd in 168.
Bij besluit van 10 mei 2010, heeft de minister het door onder meer de stichting hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft de stichting bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 21 juni 2010, beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 6 augustus 2010 heeft de minister het besluit van 10 mei 2010 gewijzigd.
De stichting heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 20 augustus 2010.
De minister heeft zijn verweer aangevuld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 februari 2011, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. J.G. Sijmons, advocaat te Zwolle, [voorzitter] van de raad van bestuur van de stichting, en M. Hekkenberg, werkzaam bij de stichting, en de minister, vertegenwoordigd door mr. C. van Balen, advocaat te Den Haag, en mr. M. Gosens, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 4 van de Wet toelating zorginstellingen (hierna: de WTZi) stelt de minister, gezien zijn visie, bedoeld in artikel 3, beleidsregels vast omtrent de beoordeling van aanvragen om toelating als bedoeld in artikel 5, eerste lid. Deze beleidsregels bevatten in ieder geval criteria omtrent de spreiding van de in artikel 3 bedoelde vormen van zorg ten aanzien waarvan aan de bereikbaarheid een bijzonder belang wordt gehecht. In de beleidsregels stelt de minister voorts criteria vast voor het bepalen van de prioriteit van aanvragen om een toelating waarop de minister beslist met toepassing van artikel 7; deze criteria hebben in ieder geval betrekking op de bouwkundige en functionele staat van de instellingen.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, moet een organisatorisch verband dat behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie van instellingen die zorg verlenen waarop aanspraak bestaat ingevolge artikel 6 van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten of ingevolge een zorgverzekering als bedoeld in artikel 1, onderdeel d, van de Zorgverzekeringswet, voor het verlenen van die zorg een toelating hebben van de minister.
Ingevolge artikel 9 verleent de minister een toelating waarop hij niet beslist met toepassing van artikel 7, indien:
a. de exploitatie past in de beleidsregels, bedoeld in artikel 4;
b. het organisatorisch verband voldoet aan bij algemene maatregel van bestuur te stellen eisen omtrent de bestuursstructuur, alsmede omtrent waarborgen voor een ordelijke en controleerbare bedrijfsvoering.
Krachtens artikel 4 en 13 van de WTZi heeft de minister bij regeling van 24 april 2008 (Stcrt. 2008,79) beleidsregels (hierna: de beleidsregels 2008) vastgesteld.
Volgens artikel 7.1.4 van de beleidsregels 2008 wordt een aanvraag om (wijziging van) een toelating als bedoeld in artikel 7, eerste lid, of artikel 9, eerste lid, van de WTZi voor verblijfsplaatsen voor sterk gedragsgestoorde licht verstandelijk gehandicapten alleen in behandeling genomen als wordt aangetoond dat de gevraagde uitbreiding nodig is ten behoeve van na 31 maart 2003 opgenomen of nog op te nemen van de wachtlijst komende cliënten die niet eerder van de AWBZ-aanspraak verblijf gebruik hebben gemaakt, met uitzondering van cliënten als bedoeld onder c. in de brief van 31 augustus 2005 die reeds in de AWBZ verbleven. Deze cliënten beschikken over een geïndiceerde zorgzwaarte waarbij een SGLVG-toeslag past.
Volgens artikel 7.1.5 wordt een aanvraag om (wijziging van) een toelating als bedoeld in artikel 7, eerste lid, of artikel 9, eerste lid, van de WTZi voor behandeling van sterk gedragsgestoorde licht verstandelijk gehandicapten (klinische SGLVG-behandelplaatsen) niet gehonoreerd.
Ingevolge artikel 2 van de regeling van 18 september 2009 (Stcrt. 2009, 14401), houdende vaststelling van beleidsregels voor de toepassing van de WTZi wordt de regeling van de minister van 24 april 2008 ingetrokken.
2.2. De stichting betoogt dat de minister ten onrechte het aantal plaatsen voor SGLVG-verblijf eerst met ingang van 1 juli 2009 heeft gewijzigd van 32 in 168. De minister had toelating voor 136 extra plaatsen moeten verlenen met ingang van 1 januari 2009. Daartoe voert de stichting aan dat de beperking van het aantal toelatingen voor SGLVG-verblijf die in de beleidsregels was opgenomen met ingang van 1 januari 2009 is komen te vervallen, zoals blijkt uit de aanwijzing van 31 oktober 2008 aan de Nederlandse Zorgautoriteit (hierna: de NZa) van de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: de minister). Door de toelating voor 136 plaatsen eerst met ingang van 1 juli 2009 te verlenen, op grond van een wijziging van de beleidsregels op 16 juni 2009, heeft de minister gehandeld in strijd met artikel 9 van de WTZi en de daarin vermelde beleidsregels, met het vertrouwens-, rechtszekerheids- en motiveringsbeginsel, alsmede met het verbod van willekeur.
2.2.1. De minister heeft in de beleidsregels 2008 bepaald dat verzoeken om (uitbreiding van toelating) voor SVLVG-verblijf niet worden gehonoreerd. Niet in geschil is dat de minister in de aanwijzing van 31 oktober 2008 aan de NZa heeft bepaald dat de beperkingen aan het landelijk aantal toegelaten plaatsen per 1 januari 2009 wordt opgeheven. Anders dan de stichting betoogt behelst deze aanwijzing geen intrekking of wijziging van de beleidsregels 2008. Nu de beleidsregels 2008 zijn vastgesteld bij ministeriële regeling krachtens de WTZi, konden deze niet door een aanwijzing aan de NZa op grond van de Wet marktordening gezondheidszorg worden gewijzigd of ingetrokken. Derhalve waren de beleidsregels 2008 op 1 januari 2009 van kracht. De minister kon evenwel bij het al dan niet verlenen van een toelating als bedoeld in artikel 9 van de WTZi niet onverkort toepassing geven aan de beleidsregels 2008. Daarbij is van belang dat de minister, gelet op de aanwijzing aan de NZa en de toezeggingen van de minister op de werkconferentie van 6 maart 2009 en de schriftelijke antwoorden van de minister van 23 maart 2009 aan de vaste commissie voor Volksgezondheid Welzijn en Sport van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, de verwachting heeft gewekt bij de stichting dat een verzoek om toelating met ingang van 1 januari 2009 zou worden gehonoreerd.
Anders dan de stichting betoogt, leidt dit evenwel niet tot het oordeel dat de minister in strijd met het vertrouwens-, rechtszekerheids- en motiveringsbeginsel heeft gehandeld door de uitbreiding van de toelating van SVLVG-verblijf eerst met ingang van 1 juli 2009 te honoreren. De minister heeft in artikel 4 van de aanwijzing aan de NZa van 31 oktober 2008 bepaald, dat de NZa bij het vaststellen van de prestatiebeschrijvingen en de tarieven voor zorgzwaartepakketten het budget hanteert dat beschikbaar is voor de productieafspraken op grond van de oude bekostigingsparameters met € 42.000.000 aan extra middelen voor gehandicaptenzorg. In artikel 18 van die aanwijzing is bepaald dat de NZa bij het vaststellen van de beleidsregels het uitgangspunt hanteert dat invoering van zorgzwaartebekostiging budgettair neutraal per sector plaatsvindt. Gelet hierop had de stichting er rekening mee moeten houden dat de toelatingen eerst zouden worden gehonoreerd wanneer het budget per plaats voor SVLVG-verblijf voor 2009 vaststond en dat voor extra toelatingen in 2009 een beperkt budget per plaats beschikbaar zou komen. Bij de aanwijzing aan de NZa van 16 juni 2009 heeft de minister bepaald dat voor zorg met verblijf voor SVLVG-plaatsen die na 30 juni 2009 zijn toegelaten extra financiële middelen beschikbaar zijn van € 47.000.000. In de toelichting op die aanwijzing is vermeld dat op jaarbasis in 2009 de helft van het bedrag beschikbaar is. Derhalve kon per plaats slechts de helft van het totale op jaarbasis benodigde bedrag worden uitgekeerd. De minister heeft toegelicht dat hij vanwege rekenkundige redenen heeft besloten de toelating voor de tweede helft van 2009 te verlenen. Niet in geschil is dat de stichting door de toelating van de gevraagde uitbreiding met 136 plaatsen voor SVLVG-verblijf met ingang van 1 juli 2009 per plaats het maximale budget per plaats heeft ontvangen dat beschikbaar was.
Gelet hierop moet worden geoordeeld dat voor zover de stichting aan de toezeggingen van de minister en de door hem aan de NZa gegeven aanwijzingen de verwachting mocht ontlenen dat de minister een verzoek om toelating met ingang van 1 januari 2009 zou honoreren, zij niet kon verwachten dat zij het volledige budget per SVLVG-plaats zou ontvangen, zodat zij door de toelating met ingang van 1 juli 2009 niet in een slechtere positie is gebracht dan wanneer de toelating per 1 januari 2009 zou zijn geschied.
2.3. Het betoog van de stichting dat de minister met betrekking tot de vergoeding van de kosten die de stichting heeft gemaakt in verband met de behandeling van het bezwaar tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het verzoek van de stichting ten onrechte voor het gewicht van de zaak de wegingsfactor 'zeer licht' heeft toegepast, faalt. De vergoeding van de kosten ziet slechts op het bezwaar tegen het uitblijven van een besluit en de kosten die de stichting in het kader van dat bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken. Daarbij vindt geen beoordeling van het materiële geschil plaats. Dat de stichting inhoudelijke gronden heeft aangevoerd in de procedure betreffende het niet tijdig beslissen op het verzoek, komt voor haar eigen rekening en maakt niet dat de minister om die reden niet de wegingsfactor 'zeer licht' mocht toepassen.
2.4. Het beroep is ongegrond.
2.5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. K.J.M. Mortelmans en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, ambtenaar van staat.
w.g. Van Altena w.g. Poot
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 27 april 2011
362.