Uitspraak
200907524/1/M1 en 200907580/1/M1.
Datum uitspraak: 13 april 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de verenigingen Vereniging de Oeverlanden Blijven! en Vereniging Woonschepen Zuid, beide gevestigd te Amsterdam,
2. de naamloze vennootschap Nuon Warmte N.V., gevestigd te Amsterdam,
appellanten,
en
het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Rijnland,
verweerster.
1. Procesverloop
Bij besluit van 22 juli 2008 heeft het college met toepassing van artikel 3.6, vierde lid, van het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) maatwerkvoorschriften gesteld met betrekking tot het lozen van koelwater in De Nieuwe Meer afkomstig van een door de naamloze vennootschap Nuon Warmte N.V. (hierna: Nuon) gedreven koudecentrale, gelegen aan het Pramenpad 6 te Amsterdam.
200907524/1/M1
Bij besluit van 11 augustus 2009, verzonden op 19 augustus 2009, heeft het college het door de verenigingen tegen het besluit van 22 juli 2008 gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, de gestelde maatwerkvoorschriften gedeeltelijk gewijzigd en aangevuld, en het besluit van 22 juli 2008 voor het overige in stand gelaten.
Tegen dit besluit hebben de verenigingen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 september 2009, beroep ingesteld. De verenigingen hebben de gronden van hun beroep aangevuld bij brief van 7 december 2009.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht op 13 oktober 2010 een deskundigenbericht uitgebracht.
Nuon heeft haar zienswijzen daarop naar voren gebracht.
De verenigingen en Nuon hebben nadere stukken ingediend.
200907580/1/M1
Bij besluit van 11 augustus 2009, verzonden op 19 augustus 2009, heeft het college het door Nuon tegen het besluit van 22 juli 2008 gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, de gestelde maatwerkvoorschriften gedeeltelijk gewijzigd en aangevuld, en het besluit van 22 juli 2008 voor het overige in stand gelaten.
Tegen dit besluit heeft Nuon bij brief, bij de raad van State ingekomen op 29 september 2009, beroep ingesteld. Nuon heeft de gronden van haar beroep aangevuld bij brief van 2 november 2009.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht op 21 mei 2010 een deskundigenbericht uitgebracht.
Nuon heeft haar zienswijze daarop naar voren gebracht.
Nuon heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 5 januari 2011, waar de verenigingen, vertegenwoordigd door mr. A.H. Jonkhoff, advocaat te Amsterdam, en J.N.M. Stricker, Nuon, vertegenwoordigd door mr. W.G.B. van de Ven, advocaat te 's-Hertogenbosch, ir. R.H.H.M. Roelen en drs. ing. P. van Voorst, en het college, vertegenwoordigd door mr. drs. A.R. van Kampen, J. Oosterbaan en B. van Dokkum, zijn verschenen.
2. Overwegingen
Algemeen
2.1. Bij besluit van 22 juli 2008 heeft het college maatwerkvoorschriften gesteld met betrekking tot het lozen van koelwater afkomstig van de koudecentrale van Nuon in het oppervlaktewater van De Nieuwe Meer.
Bij afzonderlijke bestreden besluiten heeft het college de bezwaren van de verenigingen en Nuon gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 22 juli 2008 gewijzigd en aangevuld, in die zin dat de grafiek in bijlage 2, behorend bij maatwerkvoorschrift 1 betreffende de warmtevracht, is vervangen door een tabel die de warmtevracht per twee weken weergeeft. Daarnaast zijn twee maatwerkvoorschriften toegevoegd, met betrekking tot de warmtevrachtlozing en de lozingstemperatuur van het koelwater.
Procedurele aspecten
2.2. De verenigingen betogen dat het college ten onrechte niet de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft toegepast bij de voorbereiding van het besluit van 22 juli 2008 tot het stellen van maatwerkvoorschriften. Volgens de verenigingen heeft de lozing aanzienlijke gevolgen voor het milieu, zodat het besluit op grond van artikel 2.2, zesde lid, van het Activiteitenbesluit met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb had moeten worden voorbereid. Hiertoe voeren de verenigingen aan dat De Nieuwe Meer op grond van artikel 1.7, eerste lid, onder b, van het Activiteitenbesluit bijzondere bescherming behoeft, aangezien het niet is opgenomen in bijlage 2 van de Regeling algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (hierna: de Regeling).
2.2.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de lozing geen aanzienlijke gevolgen heeft voor het milieu, zodat een voorbereiding van het besluit op grond van afdeling 3.4 van de Awb niet noodzakelijk was. Voorts voert het college aan dat De Nieuwe Meer, gezien de toestand van de waterkwaliteit, geen bijzondere bescherming behoeft en daarom ten onrechte niet is opgenomen in bijlage 2 van de Regeling.
2.2.2. De Afdeling overweegt dat het besluit van 22 juli 2008 tot het stellen van maatwerkvoorschriften is gebaseerd op artikel 3.6, vierde lid, van het Activiteitenbesluit. In dit artikel wordt de toepassing van afdeling 3.4 van de Awb niet voorgeschreven. Uitsluitend een besluit tot het stellen van maatwerkvoorschriften dat is gebaseerd op artikel 2.2, derde lid, van het Activiteitenbesluit en dat aanzienlijke gevolgen heeft voor het milieu dient op grond van artikel 2.2, zesde lid, van het Activiteitenbesluit te worden voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb.
Voorts overweegt de Afdeling dat in het kader van artikel 3.6, vierde lid, van het Activiteitenbesluit door het bevoegd gezag dient te worden beoordeeld of het belang van de bescherming van het milieu zich niet tegen het lozen van koelwater verzet. Aan de omstandigheid dat De Nieuwe Meer op grond van artikel 1.7, eerste lid, onder b, van het Activiteitenbesluit niet is aangemerkt als een oppervlaktelichaam dat geen bijzondere bescherming behoeft komt in het kader van deze beoordeling geen betekenis toe.
Gelet op het vorenstaande heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het besluit van 22 juli 2008 niet met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb behoefde te worden voorbereid.
De beroepsgrond faalt.
Algemeen toetsingskader
2.3. Ingevolge artikel 3.6, eerste lid, van het Activiteitenbesluit, voor zover hier van belang en zoals dit luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, wordt bij het lozen van koelwater ten minste voldaan aan het eerste tot en met het zevende lid.
Ingevolge het tweede lid is het lozen van koelwater waaraan geen chemicaliën zijn toegevoegd in het oppervlaktewater of in een voorziening voor de inzameling en het transport van afvalwater niet zijnde een vuilwaterriool, toegestaan indien de warmtevracht niet meer bedraagt dan:
a. 1000 Kilojoule per seconde, indien het oppervlaktewateren betreft, die met het oog op het lozen geen bijzondere bescherming behoeven;
b. 10 Kilojoule per seconde, indien het andere oppervlaktewateren betreft dan oppervlaktewateren als bedoeld in onderdeel a.
Ingevolge het derde lid wordt de warmtevracht van een koelwaterlozing berekend als het product van:
a. het lozingsdebiet van koelwater in kubieke meter per seconde;
b. het verschil tussen de lozingstemperatuur en de temperatuur van het ontvangende oppervlaktewater in graden Celsius;
c. de warmtecapaciteit van het koelwater hetgeen gelijk is aan 4190 Kilojoule per kubieke meter per graad temperatuursverhoging.
Ingevolge het vierde lid kan het bevoegd gezag, indien het belang van de bescherming van het milieu zich daartegen niet verzet, bij maatwerkvoorschrift het tweede lid niet van toepassing verklaren en het lozen van koelwater met een hogere warmtevracht dan bedoeld in het tweede lid of waaraan in beperkte mate chemicaliën zijn toegevoegd toestaan.
Ingevolge artikel 8.42, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8.40 met betrekking tot daarbij aangegeven onderwerpen de verplichting worden opgelegd te voldoen aan voorschriften die nodig zijn ter bescherming van het milieu, gesteld door een bij die maatregel aangegeven bestuursorgaan.
Ingevolge het tweede lid, voor zover hier van belang, is op het stellen van voorschriften als bedoeld in het eerste lid artikel 8.40, derde lid, van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 8.40, derde lid, voor zover hier van belang, is artikel 8.11, derde lid, van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 8.11, derde lid, worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepaling komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Blauwalgenproblematiek
2.4. De verenigingen betogen dat de maatwerkvoorschriften onvoldoende bescherming bieden tegen een verhoging van de concentratie blauwalgen. Volgens de verenigingen heeft De Nieuwe Meer ondanks getroffen maatregelen al overlast door blauwalgen ondervonden. Zo is er de afgelopen vier jaar een zwemverbod van kracht geweest. Dat de koelwaterlozing een negatief effect heeft op de concentratie blauwalgen volgt volgens de verenigingen ook uit het Beleid Diepe Putten van het Hoogheemraadschap van Rijnland van 12 april 2006 (hierna: het Beleid Diepe Putten).
2.4.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de koelwaterlozing geen nadelig effect heeft op de blauwalgengroei in De Nieuwe Meer. Volgens het college zijn de problemen met blauwalgen sterk afgenomen door het gebruik van de aanwezige beluchtingsinstallatie.
2.4.2. In het deskundigenbericht van 13 oktober 2010 wordt geconcludeerd dat het blauwalgenprobleem een gevolg is van de bestaande verontreiniging in De Nieuwe Meer. Volgens dit deskundigenbericht veroorzaakt de beperkte opwarming als gevolg van de betreffende koelwaterlozing op zichzelf geen toename van blauwalgen. Er is geen aanleiding om het gestelde in het deskundigenbericht voor onjuist te houden.
De beroepsgrond faalt.
Maatwerkvoorschrift 2 en ontbrekende voorschriften
2.5. Volgens de verenigingen is op grond van maatvoorschrift 2 onduidelijk welke kwaliteitsparameters kunnen worden beoordeeld, omdat alleen de gevolgen van de lozing voor de temperatuur inzichtelijk moeten worden gemaakt. Daarnaast moet volgens de verenigingen in maatwerkvoorschrift 2 worden opgenomen dat het college bij blauwalgenproblemen het algengroeimodel van Deltares moet inzetten. Voorts betogen de verenigingen dat de opwarmingsnorm van 0,5 °C in de maatwerkvoorschriften ontbreekt. Verder is ten onrechte geen beperking gesteld aan de duur van de lozing, is er niets geregeld over het opruimen van drijflagen en ontbreekt er een sanctiebeleid bij schending van de maatwerkvoorschriften.
2.5.1. De Afdeling stelt vast, dat in het monitoringsplan, dat is opgenomen in maatwerkvoorschrift 3, niet alleen wordt gekeken naar de temperatuur, maar ook naar het koelwaterdebiet, het zuurstofgehalte en de zuurgraad. Aan de hand hiervan wordt de waterkwaliteit beoordeeld en kunnen mogelijk aanvullende eisen worden gesteld. Het betoog van de verenigingen dat onduidelijk is welke kwaliteitsparameters kunnen worden beoordeeld, faalt.
2.5.2. Ten aanzien van het betoog van de verenigingen dat de norm van 0,5 °C voor opwarming in een voorschrift moet worden vastgelegd wordt in het deskundigenbericht van 13 oktober 2010 geconcludeerd dat het gehele meer wordt beïnvloed door de lozing. Volgens dit deskundigenbericht is het daarom moeilijk om een goed referentiepunt te vinden voor het meten van de temperatuurstijging, maar dient aan de hand van de monitoringsgegevens te worden nagegaan hoe de waterkwaliteit wordt beïnvloed. Gelet op het deskundigenbericht is de Afdeling van oordeel dat het opnemen van een norm voor de opwarming in de maatwerkvoorschriften geen toegevoegde waarde heeft. Het betoog van de verenigingen treft in zoverre geen doel.
2.5.3. Voor zover de verenigingen hebben aangevoerd dat de duur van de lozing zou moeten worden vastgelegd, overweegt de Afdeling dat het college hiertoe op grond van artikel 3.6 van het Activiteitenbesluit niet gehouden is.
Voor zover de verenigingen gronden naar voren hebben gebracht over het ontbreken van een bepaling over het opruimen van drijflagen en het ontbreken van een sanctiebeleid overweegt de Afdeling dat aan deze gronden in de onderhavige procedure geen betekenis toekomt.
3D-model
2.6. De verenigingen betogen dat de opwarming van De Nieuwe Meer als gevolg van de lozing is onderschat. Hiertoe voeren de verenigingen aan dat de uitkomsten van de 3D-modelberekeningen onbetrouwbaar zijn, doordat de rekenmodule voor warmte-uitwisseling tussen het wateroppervlak en de atmosfeer in het 3D-model is gewijzigd. Volgens de verenigingen is de afgifte van warmte aan de atmosfeer overschat, waardoor de temperatuurstijging als gevolg van de lozing is onderschat. De verenigingen voeren aan dat niet is aangetoond dat de gewijzigde uitwisselingsmodule onder Nederlandse meteorologische condities geschikt is om de opwarming van De Nieuwe Meer vast te stellen. Voorts voeren de verenigingen aan dat zij geen inzage hebben gekregen in de stukken met betrekking tot de aanpassing van het 3D-model, zelfs niet na een verzoek om inzage in het kader van de Wet openbaarheid van bestuur.
2.6.1. Het college stelt zich op het standpunt dat terecht van de 3D-modelberekeningen is uitgegaan bij het bepalen van de effecten van de koelwaterlozing. Volgens het college is het gehanteerde 3D-model van Deltares in de huidige stand der techniek en wetenschap het beste model waarmee de effecten van een koelwaterlozing op een door een bellenbeluchtingsinstallatie volledig gemengd meer kan worden berekend. Voorts gaat het college ervan uit dat de aanpassing in het 3D-model door Deltares grondig is onderzocht en dat de resultaten van de 3D-modelberekeningen betrouwbaar zijn.
2.6.2. Voor zover de verenigingen betogen dat het college destijds, ondanks hun verzoek daartoe in het kader van de Wet openbaarheid van bestuur, geen informatie heeft verstrekt over de aanpassingen in het 3D-model overweegt de Afdeling dat aan deze gronden in de onderhavige procedure geen betekenis toekomt.
2.6.3. In het memo van Deltares van 23 februari 2010 is vermeld dat het gehanteerde 3D-model zodanig is aangepast ten opzichte van het eerdere model, dat rekening kan worden gehouden met de bijdrage aan de warmteuitwisseling bij geringe windsnelheden. In het memo wordt gesteld dat bij gebruik van het aangepaste 3D-model het temperatuurverloop in De Nieuwe Meer nauwkeuriger kan worden berekend.
In het deskundigenbericht van 13 oktober 2010 wordt geconcludeerd dat een 3D-model het meest geavanceerde instrument is voor een complexe situatie als die van de onderhavige lozing. Voorts wordt in het deskundigenbericht geconcludeerd dat de uitgangspunten en aannames die ten grondslag liggen aan het 3D-model voldoende zijn onderbouwd. Niet is gebleken dat het deskundigenbericht van 13 oktober 2010 in zoverre onjuist is.
2.6.4. In hetgeen de verenigingen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat voor het berekenen van de opwarming van De Nieuwe Meer als gevolg van de lozing kon worden uitgegaan van het gehanteerde 3D-model.
De beroepsgrond faalt.
Lozingstemperatuur
2.7. De verenigingen betogen dat maatwerkvoorschrift 5 geen beperking oplegt aan het lozingsdebiet, zodat het maximale pompvermogen te alle tijden kan worden ingezet. De lozingscondities verslechteren daarom ten opzichte van de eerdere Wvo-vergunningen. Daarnaast wordt de maximale temperatuur van het retourwater nergens vastgelegd, maar wordt uitsluitend gesteld dat de temperatuur aan het wettelijk vastgestelde maximum moet voldoen. Volgens de verenigingen is maatwerkvoorschrift 5 in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
2.7.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de lozing wordt beperkt door de te lozen warmtevracht. Voorts betoogt het college dat het opnemen van een maximum temperatuur voor het retourwater in een volledig gemengd meer als De Nieuwe Meer niet noodzakelijk is, behalve wanneer de temperatuur van het oppervlaktewater de wettelijk vastgestelde maximumtemperatuur heeft bereikt. Volgens het college is daarom volstaan met het opnemen van een maximum temperatuur voor het oppervlaktewater.
2.7.2. Ingevolge maatwerkvoorschrift 5, onder 1, mag op het moment dat de temperatuur van het oppervlaktewater van De Nieuwe Meer de wettelijk vastgestelde maximumwaarde overschrijdt, ook de temperatuur van het te lozen koelwater deze wettelijk vastgestelde waarde niet overschrijden.
2.7.3. In het deskundigenbericht van 13 oktober 2010 wordt geconcludeerd dat als gevolg van de maximale toegestane warmtevracht indirect ook de temperatuur is begrensd. Volgens het deskundigenbericht zijn in de berekeningsformule van de warmtevracht de lozingstemperatuur van het koelwater en de temperatuur van het ontvangende oppervlaktewater invoervariabelen. De Afdeling begrijpt het deskundigenbericht van 13 oktober 2010 aldus dat het warmte-aanbod hierdoor wordt begrensd. Er is geen aanleiding om het deskundigenbericht in zoverre voor onjuist te houden.
2.7.4. De Afdeling overweegt dat ten tijde van het nemen van de bestreden besluiten op grond van de beoordelingssystematiek warmtelozingen een maximumtemperatuur voor het oppervlaktewater gold van 28 °C. Deze temperatuur is met de inwerkingtreding van het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009 (hierna: Bkmw 2009) op 17 maart 2010 (Stb. 2010, 117) gewijzigd in een temperatuur van 25 °C. Ter zitting heeft het college verklaard dat met de wettelijke vastgestelde maximumwaarde in maatwerkvoorschrift 5, onder 1, wordt bedoeld de maximumtemperatuur van 25 °C voor oppervlaktewater, zoals die thans is opgenomen in het Bkmw 2009.
De Afdeling ziet geen aanleiding voor een andere uitleg van dit voorschrift. Gelet hierop is maatwerkvoorschrift 5 voldoende duidelijk en niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
De beroepsgrond faalt.
Warmtevracht
2.8. De verenigingen betogen dat het college de toegestane warmtevracht ten onrechte heeft verhoogd van 69 GWh, zoals was vergund in de eerdere Wvo-vergunning, naar 76 GWh. Voorts betogen de verenigingen dat de stijging van de warmtevracht is geconcentreerd in het voorjaar, terwijl dit de meest kwetsbare periode is voor de ecologie van De Nieuwe Meer.
Nuon betoogt dat maatwerkvoorschrift 4, waarin een tweewekelijks maximum voor de warmtevracht is opgenomen, onnodig beperkend is en niet in het belang van de bescherming van het milieu is. Ook is het voorschrift niet naleefbaar, omdat niet per twee weken is te voorspellen of de lozing de warmtevracht zal overschrijden. Tevens wordt de flexibiliteit van de lozing hierdoor belemmerd, terwijl die nodig is in verband met de onvoorspelbare koudevraag van gebruikers.
2.8.1. Het college stelt zich op het standpunt dat geen verhoging van de warmtevracht is toegestaan ten opzichte van de warmtevracht die bij de eerdere Wvo-vergunning was toegestaan. Volgens het college is uitsluitend de verdeling van de warmtevracht over het jaar veranderd. Het college betoogt dat met de warmtevracht van 76 GWh de uitgangspunten van het Beleid Diepe Putten niet worden overschreden. Verder voert het college aan dat de opwarming van De Nieuwe Meer traag verloopt door het grote watervolume, zodat kortere fluctuaties in de warmtelozing niet of nauwelijks zichtbaar zijn in het verloop van de temperatuurstijging van het oppervlaktewater. Volgens het college is daarom gekozen voor het vaststellen van een maximum warmtevracht per twee weken.
2.8.2. Ingevolge maatwerkvoorschrift 4 mag de maximaal per twee weken te lozen warmtevracht gedurende een jaar plaatsvinden conform de waarden zoals weergegeven in de tabel in bijlage 2 bij dit besluit.
2.8.3. De Afdeling overweegt dat de bestreden besluiten betrekking hebben op de melding van 20 juni 2008 en de daarbij behorende gegevens. In de melding van 20 juni 2008 is aangegeven dat de gemiddelde warmtevracht van het koelwater uit de koudecentrale 69 GWh per jaar bedraagt, met een maximale afwijking van 10%. Hiermee bedraagt de totale warmtevracht volgens de melding 76 GWh per jaar. De totale warmtevracht van 76 GWh die in maatwerkvoorschrift 4 is opgenomen is in zoverre in overeenstemming met de melding van 20 juni 2008, waarop het besluit tot het stellen van maatwerkvoorschriften is gebaseerd. Aan het feit dat in de eerder verleende Wvo-vergunning een lagere warmtevracht zou zijn opgenomen komt in het kader van de beoordeling van de bestreden besluiten geen betekenis toe.
2.8.4. Blijkens de tabel behorende bij maatwerkvoorschrift 4 varieert de warmtevracht per maand. In de maanden juli en augustus is de tweewekelijkse warmtevracht hoger dan in de andere maanden.
Deltares heeft berekeningen uitgevoerd waarbij de tweewekelijkse waarden uit de tabel als invoerparameter zijn gebruikt. De resultaten van de berekeningen zijn neergelegd in het memo 'Toelichting 3D berekeningen t.b.v. vergunning warmtelozing 76 GWh in 2008' van 1 december 2009. In het deskundigenbericht van 13 oktober 2010 wordt met betrekking tot deze berekeningen geconcludeerd dat de warmtelozing een beperkte verhoging van de temperatuur in de oeverzone veroorzaakt, te weten circa 0,35 °C, en dat dit ook geldt voor de maanden in het voorjaar.
Gelet hierop overweegt de Afdeling dat, ook al is de tweewekelijkse warmtevracht in de maanden juli en augustus hoger dan in de andere maanden, dit in zoverre niet leidt tot een onaanvaardbare opwarming van het oppervlaktewater.
2.8.5. Voor zover Nuon betoogt dat het tweewekelijkse maximum voor de warmtevracht niet naleefbaar is, overweegt de Afdeling dat Nuon niet aannemelijk heeft gemaakt dat bij een overschrijding van de maximaal te lozen warmtevracht de lozing niet kan worden gestopt of kan worden overgeschakeld op een alternatieve koelmethode.
Voorts ziet de Afdeling in hetgeen Nuon aanvoert geen grond voor het oordeel dat het college het opnemen van een tweewekelijks maximum voor de warmtevracht niet in redelijkheid nodig heeft kunnen achten.
2.8.6. Gelet op het vorenstaande heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt gesteld dat maatwerkvoorschrift 4 nodig en toereikend is en dat dit maatwerkvoorschrift kan worden nageleefd.
De beroepsgronden falen.
Lozing
2.9. De verenigingen betogen dat het college ten onrechte de lozing van koelwater in het oppervlaktewater van De Nieuwe Meer heeft toegestaan, omdat de lozing ernstige gevolgen heeft voor de waterkwaliteit. De verenigingen voeren aan dat het toestaan van een structurele temperatuurstijging in de oeverzones van 0,5 °C in strijd is met het Beleid Diepe Putten. Volgens de verenigingen is op grond van het Beleid Diepe Putten geen enkele opwarming als gevolg van de koelwaterlozing toegestaan. Voorts is volgens de verenigingen en Nuon onduidelijk waar de norm van 0,5 °C op is gebaseerd. Nuon betoogt voorts dat de lozing geen aantoonbaar nadelig effect heeft op de waterkwaliteit van De Nieuwe Meer. Volgens Nuon hebben andere factoren, zoals de aanwezige bellenbeluchtingsinstallatie, een grotere invloed op de opwarming van De Nieuwe Meer dan de koelwaterlozing.
2.9.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het toestaan van de lozing niet in strijd is met de uitgangspunten van het Beleid Diepe Putten. Volgens het college kan de temperatuur van het oppervlaktewater binnen bepaalde grenzen toenemen zonder dat sprake is van een verslechtering van de waterkwaliteit. Het college voert aan dat het een veilige marge heeft gehanteerd waarbinnen een temperatuurstijging is toegestaan, zonder dat het ecosysteem van De Nieuwe Meer daardoor wordt aangetast.
2.9.2. Het college heeft bij het vaststellen van de maatwerkvoorschriften aansluiting gezocht bij de beoordelingssystematiek warmtelozingen van de Commissie Integraal Waterbeheer van 25 november 2004. De beoordelingssystematiek warmtelozingen is in tabel 2 van de bijlage bij de Regeling aanwijzing BBT-documenten aangewezen als document waarmee het bevoegd gezag op grond van artikel 5a.1, tweede lid, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer rekening moet houden bij het bepalen van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken.
In de beoordelingssystematiek warmtelozingen wordt de nadruk gelegd op de immissie, dus de mate van opwarming en de temperatuur van het ontvangend oppervlaktewater. Uit de beoordelingssystematiek warmtelozingen volgt dat de maximale temperatuur voor water voor karperachtigen, de indicatorsoort voor zoetwatervissen, niet meer mag bedragen dan 28 ºC (inmiddels 25 ºC, zoals aangegeven in rechtsoverweging 2.7.4). Daarnaast mag volgens de beoordelingssystematiek warmtelozingen de maximale opwarming van een dergelijk watersysteem ten gevolge van een warmtelozing niet meer bedragen dan 3 °C.
In aanvulling op de beoordelingssystematiek warmtelozingen heeft het college zijn eigen Beleid Diepe Putten gehanteerd, omdat de beoordelingssystematiek warmtelozingen volgens het college niet op alle punten geschikt is voor de beoordeling van lozingen op meren en plassen. In het Beleid Diepe Putten is weergegeven dat de eufotische oeverzone maatgevend is voor de ecologische ontwikkeling. Daarom dienen temperatuursverhogingen in deze zone minimaal te zijn teneinde te voldoen aan het stand-stillbeginsel. Het college heeft op grond van het Beleid Diepe Putten gesteld dat de temperatuur in de eufotische oeverzone maximaal 0,5 °C mag toenemen als gevolg van de koelwaterlozing.
In hetgeen Nuon heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college het Beleid Diepe Putten niet heeft kunnen hanteren bij de beoordeling of de waterkwaliteit verslechtert als gevolg van de onderhavige koelwaterlozing.
2.9.3. Voor zover de verenigingen betogen dat het college ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de beoordelingssystematiek warmtelozingen overweegt de Afdeling dat uit de bestreden besluiten blijkt dat het college de beoordelingssystematiek warmtelozingen heeft gehanteerd voor het beoordelen van de lozing. Het betoog van de verenigingen treft in zoverre geen doel.
2.9.4. Ter onderbouwing van het hanteren van de norm van 0,5 °C voor de opwarming van het oppervlaktewater heeft het college uitsluitend gesteld dat de nadelige effecten van de opwarming moeilijk zijn vast te stellen, maar dat uit onderzoek is gebleken dat een opwarming van 1 °C van het oppervlaktewater van De Nieuwe Meer in ieder geval onaanvaardbare nadelige effecten heeft op de ecologische toestand. Beneden de grens van 1 °C zijn de effecten van opwarming moeilijker te bepalen, nu niet alle elementen in het oppervlaktewater hetzelfde reageren op opwarming. Het college heeft gesteld dat een opwarming van 0,5 °C in ieder geval geen onaanvaardbaar effect heeft op de blauwalgengroei in De Nieuwe Meer en dat de waterkwaliteit niet achteruitgaat als gevolg van de lozing.
Gelet op het voorgaande overweegt de Afdeling dat uit de bestreden besluiten onvoldoende duidelijk blijkt of de toegestane koelwaterlozing nadelige effecten heeft op de waterkwaliteit van De Nieuwe Meer en zo ja, welke. Door het college is onvoldoende gemotiveerd dat de waterkwaliteit van De Nieuwe Meer niet verslechtert als gevolg van de koelwaterlozing. Gelet hierop berusten de bestreden besluiten in strijd met artikel 3:46 van de Awb niet op een deugdelijke motivering.
2.9.5. De Afdeling ziet aanleiding te beoordelen of de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb in stand kunnen worden gelaten.
2.9.6. Ingevolge artikel 5.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer kunnen in het belang van de bescherming van het milieu, voor zover dit van meer dan provinciaal belang is, bij algemene maatregel van bestuur eisen worden gesteld ten aanzien van de kwaliteit van onderdelen van het milieu vanaf een daarbij te bepalen tijdstip.
Ingevolge artikel 5.2b, vierde lid, mag de kwaliteit van oppervlaktewateren en grondwatervoorkomens waarvoor milieukwaliteitseisen gelden niet verslechteren, behoudens voor zover overeenkomstig artikel 4, zesde of zevende lid, van de kaderrichtlijn water bij een maatregel als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, is bepaald dat een achteruitgang is toegelaten.
Ingevolge artikel 16, tweede lid, van het op 17 maart 2010 in werking getreden Bkmw 2009, voor zover hier van belang, is er niet aan artikel 5.2b, vierde lid, van de Wet milieubeheer voldaan indien voor een stof of kwaliteitselement waarvoor ingevolge dit besluit een richtwaarde geldt:
a. de toestand van een waterlichaam in een lagere toestandklasse terecht is gekomen.
Ingevolge het vijfde lid, voor zover hier van belang, worden voor de toepassing van het tweede lid de volgende toestandklassen onderscheiden:
a. voor oppervlaktewaterlichamen:
1°. wat betreft de chemische toestand: de toestandklasse goed als bedoeld in artikel 5, of niet goed;
2°. wat betreft de ecologische toestand: de toestandklasse zeer goed, goed als bedoeld in artikel 6, eerste lid, matig, ontoereikend of slecht, bepaald voor het type natuurlijk oppervlaktewater waartoe het oppervlaktewaterlichaam behoort, zoals omschreven in bijlage V, paragraaf 1.2, de tabellen 1.2.1 tot en met 1.2.4, bij de kaderrichtlijn water;
3°. wat betreft het ecologisch potentieel, indien van toepassing: de toestandklasse goed als bedoeld in artikel 6, derde lid, matig, ontoereikend of slecht, zoals omschreven in paragraaf 1.2, tabel 1.2.5, bij de kaderrichtlijn water, overeenkomstig hetgeen daaromtrent is aangegeven in het plan, bedoeld in artikel 6, tweede lid, onder b.
2.9.7. Ter toelichting op zijn standpunt dat de waterkwaliteit van De Nieuwe Meer niet verslechtert als gevolg van de koelwaterlozing heeft het college ter zitting verklaard waarom De Nieuwe Meer een ecologisch minder kwetsbaar systeem is, waarvoor de toestandsklasse 'matig' geldt. Het college heeft uiteengezet dat in dit geval de effecten van de koelwaterlozing op verschillende parameters zijn onderzocht en dat De Nieuwe Meer als gevolg van de lozing niet in een lagere toestandsklasse terechtkomt dan in de huidige toestandsklasse 'matig'. In het verhandelde ter zitting en de stukken ziet de Afdeling geen grond voor een ander oordeel.
2.9.8. Het college heeft zich, gelet op het stelsel van het Bkmw 2009, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de koelwaterlozing niet leidt tot een verslechtering van de waterkwaliteit van De Nieuwe Meer in de zin van artikel 5.2b, vierde lid, van de Wet milieubeheer. Gelet hierop heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt gesteld dat het belang van de bescherming van het milieu zich niet verzet tegen de aan de orde zijnde koelwaterlozing.
2.9.9. Gezien het vorenstaande is er aanleiding om de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten in stand te laten.
Conclusie
2.10. De beroepen zijn gedeeltelijk gegrond. De besluiten van 11 augustus 2009 dienen te worden vernietigd. De Afdeling zal evenwel bepalen dat de rechtsgevolgen ervan in stand blijven. De beroepen zijn voor het overige ongegrond.
2.11. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt de besluiten van het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Rijnland van 11 augustus 2009, met kenmerken 09.24036 en 09.24035;
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van die besluiten in stand blijven;
IV. verklaart de beroepen voor het overige ongegrond;
V. veroordeelt het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Rijnland tot vergoeding van bij de vereniging Vereniging de Oeverlanden Blijven! en Vereniging Woonschepen Zuid in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.816,95 (zegge: vierduizendachthonderdzestien euro vijfennegentig), waarvan € 644,- is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
VI. veroordeelt het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Rijnland tot vergoeding van bij de naamloze vennootschap Nuon Wamte N.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1326,91 (zegge: dertienhonderdzesentwintig euro eenennegentig), waarvan € 1311,- is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Rijnland aan de vereniging Vereniging de Oeverlanden Blijven! en Vereniging Woonschepen Zuid het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 298,00 (zegge: tweehonderdachtennegentig euro) vergoedt.
VIII. gelast dat het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Rijnland aan de naamloze vennootschap Nuon Wamte N.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 298,00 (zegge: tweehonderdachtennegentig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. T.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. G.N. Roes en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, ambtenaar van staat.
w.g. Drupsteen w.g. Melse
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 13 april 2011
191-651.