Uitspraak
201004554/1/R1.
Datum uitspraak: 13 april 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
De vereniging IJsselmeervereniging, gevestigd te Edam, gemeente Edam-Volendam, de stichting Stichting Behoud Waterland, gevestigd te Broek in Waterland, gemeente Waterland, de stichting Stichting De Kwade Zwaan, gevestigd te Waterland en de vereniging Milieufederatie Noord-Holland, gevestigd te Bergen (NH),
appellanten,
en
de raad van de gemeente Waterland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 18 februari 2010 heeft de raad het bestemmingsplan "Camping-jachthaven Uitdam" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben de IJsselmeervereniging, Stichting Behoud Waterland, Stichting De Kwade Zwaan en de vereniging Milieufederatie Noord-Holland bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 mei 2010, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 5 juni 2010 door de IJsselmeervereniging, Stichting Behoud Waterland en Stichting De Kwade Zwaan.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Exploitatie- en Beheermaatschappij Bor B.V., handelend onder de naam camping-jachthaven "Uitdam", heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 maart 2011, waar de IJsselmeervereniging, Stichting Behoud Waterland, Stichting De Kwade Zwaan en de vereniging Milieufederatie Noord-Holland, alle vertegenwoordigd door [bestuurslid] van de IJsselmeervereniging, en de raad, vertegenwoordigd door mr. drs. F.J. van der Tol, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord Exploitatie- en Beheermaatschappij Bor, vertegenwoordigd door mr. A.J. van Raalte, advocaat te Amsterdam.
2. Overwegingen
De vereniging Milieufederatie Noord-Holland
2.1. Ingevolge artikel 6:5, eerste lid, aanhef en onder d, van de Algemene wet bestuursrecht bevat een beroepschrift de gronden van het beroep. Indien niet is voldaan aan artikel 6:5 kan het beroep ingevolge artikel 6:6 van de Algemene wet bestuursrecht niet-ontvankelijk worden verklaard, mits de indiener de gelegenheid heeft gehad het verzuim te herstellen binnen een hem daartoe gestelde termijn.
De vereniging Milieufederatie Noord-Holland heeft de gronden van haar beroep niet vermeld. Bij aangetekend verzonden brief van 10 mei 2010 is de vereniging Milieufederatie Noord-Holland gewezen op dit verzuim en tot en met 7 juni 2010 in de gelegenheid gesteld het te herstellen. Hierbij is vermeld dat, indien het verzuim niet binnen de gestelde termijn wordt hersteld, er rekening mee moet worden gehouden dat het beroep niet-ontvankelijk wordt verklaard.
De vereniging Milieufederatie Noord-Holland heeft de gronden van het beroep niet binnen de gestelde termijn alsnog ingediend.
Het beroep van de vereniging Milieufederatie Noord-Holland is derhalve niet-ontvankelijk.
De IJsselmeervereniging
2.2. Ter zitting is van de zijde van de IJsselmeervereniging desgevraagd bevestigd dat de vertegenwoordigingsbevoegdheid van de IJsselmeervereniging ten aanzien van het voeren van gerechtelijke procedures is vastgelegd in artikel 4 van de statuten van de vereniging, waarin kort gezegd is vermeld dat de vereniging uitsluitend gerechtelijke procedures mag voeren in samenwerking met Landschap Noord-Holland, de Waddenvereniging, It Fryske Gea en het Flevolandschap, door de door hen op te richten stichting Stichting Verantwoord Beheer IJsselmeergebied. De IJsselmeervereniging heeft voorts opgemerkt dat op dit punt een statutenwijziging zal worden doorgevoerd, zodat de IJsselmeervereniging in de toekomst zelfstandig bevoegd zal zijn gerechtelijke procedures te voeren.
Uit het vorenstaande volgt dat de IJsselmeervereniging niet zelfstandig bevoegd was beroep in te stellen.
Het beroep van de IJsselmeervereniging is derhalve niet-ontvankelijk.
Stichting Behoud Waterland en Stichting De Kwade Zwaan
2.3. De raad kan niet worden gevolgd in zijn standpunt dat het beroep, voor zover ingesteld door Stichting Behoud Waterland en Stichting De Kwade Zwaan, eveneens niet-ontvankelijk zou moeten worden verklaard, omdat de brief van 7 mei 2010 niet kan worden aangemerkt als een pro forma beroepschrift en de brief van 5 juni 2010 tardief is ingediend.
In de brief van 7 mei 2010 is in het briefhoofd vermeld "betreft: pro forma beroepschrift". Voorts is in deze brief verzocht om in de gelegenheid te worden gesteld de gronden van het beroep in een later stadium aan te vullen. Bij brief van 10 mei 2010 heeft de Afdeling Stichting Behoud Waterland en Stichting De Kwade Zwaan in de gelegenheid gesteld de gronden uiterlijk op 7 juni 2010 aan te vullen. Bij brief van 5 juni 2010 zijn de aanvullende gronden van het beroep ingediend. Gezien het vorenstaande bestaat geen grond voor het oordeel dat de gronden van het beroep van Stichting Behoud Waterland en Stichting De Kwade Zwaan tardief zijn ingediend.
2.4. Het plan voorziet in het uitbreiden van de bestaande jachthaven met 250 tot maximaal 550 ligplaatsen, het verwijderen van alle stacaravans en de realisatie van maximaal 200 deels drijvende recreatiewoningen en appartementen, de realisatie en het vernieuwen van de parkvoorzieningen en het handhaven van de bestaande camping.
2.5. Stichting Behoud Waterland en Stichting De Kwade Zwaan voeren aan dat het publiekrechtelijk belang in de bestemmingsplanprocedure aan andere belangen ondergeschikt is gemaakt. In dit verband wijzen Stichting Behoud Waterland en Stichting De Kwade Zwaan erop dat door toedoen van de exploitant van de jachthaven grote hoeveelheden vervuilde grond zijn gestort op en nabij de oevers aan het Markermeer. De exploitant heeft zich niet gehouden aan de in de beschikking Saneringswerk Wet bodembescherming van de toenmalige staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat van 16 februari 2005 neergelegde verplichting om binnen vier jaar na de datum van die beschikking te starten met het saneren van de vervuilde grond. Volgens Stichting Behoud Waterland en Stichting De Kwade Zwaan heeft de exploitant zich thans kennelijk jegens het gemeentebestuur verbonden de desbetreffende grond te saneren, indien hij de mogelijkheid krijgt het verdienvermogen van de jachthaven en camping substantieel uit te breiden. Volgens Stichting Behoud Waterland en Stichting De Kwade Zwaan bestaat aldus het risico dat de exploitant na verloop van tijd nieuwe uitbreidingseisen koppelt aan zijn toezegging de bodem te saneren.
2.5.1. De raad heeft zich in het verweerschrift op het standpunt gesteld dat camping-jachthaven "Uitdam" op 10 februari 2009 om wijziging van de startdatum van de sanering van de oeverstroken van de camping en jachthaven heeft verzocht. Bij besluit van 7 mei 2009 heeft de toenmalige staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat besloten dat met het saneren van de oeverstroken van camping-jachthaven "Uitdam" uiterlijk op 1 april 2012 dient te worden aangevangen, zodat de exploitant thans nog niet verplicht is over te gaan tot sanering. De verplichting om tot saneren over te gaan is bovendien opgelegd door Rijkswaterstaat en niet door het gemeentebestuur, aldus de raad.
2.5.2. Op de exploitant rust ongeacht de herontwikkeling van het gebied, op grond van voormeld besluit van 7 mei 2009 de verplichting uiterlijk op 1 april 2012 te starten met het saneren van de desbetreffende grond. Stichting Behoud Waterland en Stichting De Kwade Zwaan hebben niet aannemelijk gemaakt dat hieraan geen gevolg zal worden gegeven.
Zij hebben evenmin aannemelijk gemaakt dat de omstandigheid dat de oeverstroken van de camping en jachthaven moeten worden gesaneerd, er aan in de weg staat dat het onderhavige plan binnen de planperiode kan worden uitgevoerd.
2.6. Stichting Behoud Waterland en Stichting De Kwade Zwaan voeren verder aan dat de uitvoerbaarheid van het plan niet is verzekerd. Zij betogen dat zij niet op de hoogte zijn van de inhoud van een privaatrechtelijke overeenkomst tussen de exploitant van de camping-jachthaven "Uitdam" en de gemeente. Voorts geeft de exploitatieparagraaf van het plan geen duidelijkheid omtrent de uitvoerbaarheid ervan, aldus Stichting Behoud Waterland en Stichting De Kwade Zwaan.
2.6.1. De raad heeft in het verweerschrift verwezen naar de toelichting op het plan, waarin is vermeld dat de herinrichting van camping-jachthaven "Uitdam" een particulier initiatief is en dat de uitvoering van de sanering wordt gefinancierd uit de inkomsten die voortvloeien uit de herontwikkeling van camping-jachthaven "Uitdam". De raad heeft er voorts op gewezen dat de gemeente Waterland op 8 juli 2009 met de exploitant een anterieure exploitatieovereenkomst is aangegaan. De exploitant zal voor eigen rekening en risico de herontwikkeling van het gebied realiseren. De kosten van de sanering zullen door de exploitant worden gedragen. Ten aanzien van mogelijke planschade verbindt de exploitant zich aan de gemeente het totale bedrag te compenseren dat voortvloeit uit de planologische maatregelen en besluiten die ten behoeve van de realisering van het project worden vastgesteld en in werking treden. Voorts is komen vast te staan dat het terrein, inclusief het voor de uitbreiding van de haven benodigde water, volledig en onbelast in eigendom is van Exploitatie- en Beheermaatschappij Bor, aldus de raad.
2.6.2. Gelet op de hiervoor vermelde inhoud van de anterieure overeenkomst tussen de gemeente en de exploitant, waaruit onder meer volgt dat eventuele planschadeclaims door de exploitant zullen worden vergoed, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de financiële uitvoerbaarheid van het plan is gewaarborgd.
2.7. Stichting Behoud Waterland en Stichting De Kwade Zwaan vrezen voorts dat de diersoorten zullen worden verstoord door een toename van activiteiten, met name in de winterperiode, in het gebied dat gedeeltelijk ligt in en grenst aan het Markermeer met de status Natura 2000-gebied, en de permanente bewoning van de voorziene recreatiewoningen. Zij wijzen op het onderliggende rapport van het Rijksinstituut voor Integraal Zoetwaterbeheer en Afvalwaterbehandeling (hierna: RIZA) "Ecologie en Ruimte: gebruik door vogels en mensen in de Speciale Beschermingszones IJmeer, Markermeer en IJsselmeer", waarin is vermeld dat de vogelsoorten Nonnetje, Topper en Zwarte stern in het onderhavige gebied, telgebied 117, veel voorkomen.
2.7.1. Ingevolge artikel 10a, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998), zoals deze luidde ten tijde van de vaststelling van het plan, voor zover hier van belang, wijst de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit gebieden aan ter uitvoering van richtlijn 79/409/EEG (Vogelrichtlijn) en 92/43/EEG (Habitatrichtlijn).
Ingevolge artikel 1, onder n, van de Nbw 1998 wordt, voor zover hier van belang, onder Natura 2000-gebied verstaan een gebied dat is aangewezen op grond van artikel 10a, eerste lid.
2.7.2. Ingevolge artikel 19j, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, houdt een bestuursorgaan bij het nemen van een besluit tot het vaststellen van een plan dat, gelet op de instandhoudingsdoelstelling voor een Natura 2000-gebied, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in dat gebied kan verslechteren of een significant verstorend effect kan hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, ongeacht de beperkingen die terzake in het wettelijk voorschrift waarop het berust, zijn gesteld, rekening met de gevolgen die het plan kan hebben voor het gebied.
Ingevolge het tweede lid maakt het bestuursorgaan voor plannen als bedoeld in het eerste lid, die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar die afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, alvorens het plan vast te stellen een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied.
2.7.3. Ten behoeve van de vaststelling van het plan is op 12 september 2008 een milieueffectrapport (hierna: het MER) opgesteld. Voor het MER zijn, vanwege de ligging van het plangebied nabij het Natura 2000-gebied Markermeer en IJmeer, een passende beoordeling Nbw 1998 en een toets aan de Flora- en faunawet (hierna: de Ffw) uitgevoerd. In voormelde Passende beoordeling is geconcludeerd dat in het Natura 2000 gebied Markermeer en IJmeer vogeltellingen plaatsvinden. Het RIZA (thans: RWS Waterdienst) voert deze tellingen maandelijks uit in vaste teltrajecten. Het plangebied met de camping-jachthaven ligt in het teltraject 117. Uit de telgegevens van de jaren 2001 tot en met 2005 volgt dat een deel van de kwalificerende vogelsoorten niet voorkomt in de teltrajecten nabij het plangebied. Hieruit kan volgens de Passende beoordeling worden geconcludeerd dat het teltraject niet van belang is voor onder meer de kwalificerende soorten Nonnetje, Topper en Zwarte stern. De reden hiervan is gelegen in het feit dat de biotoop ter plaatse niet geschikt is voor de betreffende soorten of in het feit dat de soort alleen kortstondig en in zeer lage aantallen over het gebied trekt.
Uit het vorenstaande volgt dat voldoende onderzoek heeft plaatsgevonden naar de effecten van de herontwikkeling van de camping en jachthaven op de fauna in de omgeving van het gebied, waaruit is gebleken dat de kwalificerende soorten Nonnetje, Toppereend en Zwarte stern niet voorkomen in teltraject 117. Dit traject is groter dan het plangebied. Overigens zijn significant negatieve effecten door de ontwikkeling van camping-jachthaven "Uitdam" op de instandhoudingsdoelen van de kwalificerende watervogels in het IJmeer/Markermeer op grond van de Passende beoordeling niet te verwachten. Stichting Behoud Waterland en Stichting De Kwade Zwaan hebben niet aannemelijk gemaakt dat het onderzoek onvoldoende zorgvuldig dan wel onvolledig is geweest, noch dat de resultaten daarvan onjuist zijn. De raad heeft derhalve kunnen volstaan met de Passende beoordeling. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het plan is vastgesteld in strijd met de Nbw 1998. Evenmin bestaat grond voor het oordeel dat de Ffw aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. Ten gevolge van de uitbreiding en herinrichting van het plangebied is weliswaar een aantal negatieve effecten op algemene, beschermde soorten te verwachten, maar die effecten blijven beperkt door het nemen van mitigerende maatregelen en het aanpassen van de werkperiode aan de activiteiten van dieren.
Voor zover Stichting Behoud Waterland en Stichting De Kwade Zwaan vrezen dat de voorziene recreatiewoningen permanent door dezelfde personen zullen worden bewoond, waardoor naar hun mening de rust in het gebied zal worden verstoord, wordt overwogen dat het college van burgemeester en wethouders handhavend kan optreden tegen permanente bewoning van de recreatiewoningen.
Voor zover Stichting Behoud Waterland en Stichting De Kwade Zwaan vrezen voor verstoring van de rust, met name tijdens de winterperiode, vanwege de aanwezigheid van wisselende bezoekers van de recreatiewoningen, wordt overwogen dat zij die verstoring niet aannemelijk hebben gemaakt. Hierbij wordt bovendien van belang geacht dat ter zitting van de zijde van de raad is toegelicht dat in de winterperiode, met uitzondering van de periode rond Kerst en oud en nieuw, een zeer lage bezettingsgraad van de recreatiewoningen te verwachten valt, hetgeen ook kan worden afgeleid uit de lage opbrengsten uit de toeristenbelasting in die periode.
2.7.4. Voorts voeren Stichting Behoud Waterland en Stichting De Kwade Zwaan aan dat de grotere bouwhoogte en de uitbreiding van het bebouwde oppervlak het bestaande landschap wezenlijk aantasten.
2.7.5. De raad heeft zich in het verweerschrift onder verwijzing naar de toelichting op het plan op het standpunt gesteld dat het plan leidt tot een betere landschappelijke inpassing. Door de aanleg van een open waterverbinding met het IJmeer zal het gebied zichtbaarder een buitendijks gebied worden. Hoogopgaande en vaak gebiedsvreemde beplanting zal worden verwijderd bij de herinrichting. De nieuwbouw zal in zeer beperkte mate boven de dijk uitsteken. Alleen bij zicht van veraf zullen de punten van daken van de hoofdgebouwen en de masten van de boten zichtbaar zijn. Na de herinrichting zullen wederom groen en bomen, passend bij Waterland, worden ingeplant. Het terrein wordt, exclusief de jachthaven, in totaal voor ongeveer 10% bebouwd, aldus de raad.
Stichting Behoud Waterland en Stichting De Kwade Zwaan hebben niet nader onderbouwd waarom zij, vorenstaande motivering van de raad in aanmerking genomen, van mening zijn dat het open landschap wordt aangetast. Er bestaat, gezien de hierboven weergegeven toelichting van de raad, geen grond voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan het open landschap niet aantast.
2.8. Ten slotte voeren Stichting Behoud Waterland en Stichting De Kwade Zwaan aan dat de huidige ontsluiting van de bestaande camping en jachthaven zeer beperkt en problematisch is. De raad heeft de aanleg van een tweede toegangsweg toegezegd en aangegeven dat de ontsluiting na realisatie van de uitbreiding van de camping en jachthaven zal worden beoordeeld. De raad heeft volgens Stichting Behoud Waterland en Stichting De Kwade Zwaan echter ten onrechte niet onderkend dat nu reeds een probleem bestaat met de verkeersafwikkeling.
2.8.1. De raad heeft zich onder verwijzing naar de toelichting bij het plan op basis van de onderzoeksresultaten van mechanische tellingen op de Waterlandse Zeedijk op het standpunt gesteld dat bij de uitbreiding van de jachthaven en het vervangen van de stacaravans door recreatiewoningen per saldo een afname van het verkeer van en naar de camping-jachthaven "Uitdam" plaatsvindt. Voorts functioneert de huidige camping-jachthaven volgens de raad zonder problemen met de huidige ontsluiting en parkeervoorzieningen op eigen terrein, zodat wordt betwist dat thans reeds een probleem bestaat met de verkeersafwikkeling. Bij de herinrichting en uitbreiding van de jachthaven en camping zullen de ontsluiting en parkeervoorzieningen worden vernieuwd, waarbij de ontsluiting in noordelijke richting wordt verplaatst, aldus de raad.
2.8.2. De Afdeling overweegt dat, wat er verder zij van de vraag of thans sprake is van een problematische verkeersafwikkeling ter plaatse, Stichting Behoud Waterland en Stichting De Kwade Zwaan niet aannemelijk hebben gemaakt dat de in 2.8.1. vermelde uitgangspunten van de raad onjuist zijn, zodat niet aannemelijk is dat de verkeersafwikkeling tot problemen zal leiden.
2.9. In hetgeen Stichting Behoud Waterland en Stichting De Kwade Zwaan hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het beroep is, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover het is ingesteld door de vereniging Milieufederatie Noord-Holland en de vereniging IJsselmeervereniging;
II. verklaart het beroep voor zover het is ingesteld door de stichting Stichting Behoud Waterland en de stichting Stichting De Kwade Zwaan ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. M.W.L. Simons-Vinckx, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Melenhorst, ambtenaar van staat.
w.g. Simons-Vinckx w.g. Melenhorst
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 13 april 2011
490.