Uitspraak
201006042/1/H1.
Datum uitspraak: 16 maart 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 14 mei 2010 in zaak nr. 09/4469 in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Tenstone B.V.
en
het college.
1. Procesverloop
Bij besluit van 12 augustus 2008 heeft het college geweigerd aan Tenstone vrijstelling te verlenen van het bestemmingsplan voor het gebruik van een gedeelte van de begane grond van het pand Kerkstraat 14 B te Bodegraven (hierna: het perceel) ten behoeve van woondoeleinden.
Bij besluit van 7 mei 2009 heeft het college het door Tenstone daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 mei 2010 heeft de rechtbank het door Tenstone daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 7 mei 2009 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 juni 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 22 juli 2010.
Bij besluit van 17 december 2010 heeft het college, naar aanleiding van de aangevallen uitspraak, het bezwaar van Tenstone tegen het besluit van
12 augustus 2008, onder wijziging van de daaraan ten grondslag gelegde motivering, opnieuw ongegrond verklaard en de weigering vrijstelling te verlenen gehandhaafd.
Tenstone heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 januari 2011, waar het college, vertegenwoordigd door mr. Th. L. van Deursen en
J. van den Berg MSc, beiden werkzaam bij de gemeente, en Tenstone, vertegenwoordigd door [directeur], bijgestaan door
mr. V.J. Leijh, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Tenstone verhuurt het achterste gedeelte van de begane grond van het pand op het perceel ten behoeve van zelfstandige bewoning. In het voorste gedeelte van de begane grond is een winkel gevestigd.
2.2. Ingevolge het, ten tijde van het besluit van 7 mei 2009, geldende bestemmingsplan "Oude Kern Bodegraven" rust op het perceel de bestemming "Centrumdoeleinden".
Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de planvoorschriften, voor zover van belang, zijn gronden aangewezen voor centrumdoeleinden bestemd voor:
- woondoeleinden op de eerste en volgende verdiepingen, met de daarbij behorende bijgebouwen, aanbouwen, uitbreidingen van de woning, bouwwerken, geen gebouwen zijnde, tuinen en erven en ontsluitingspaden;
- detailhandelsdoeleinden waaronder mede begrepen showrooms als bedoeld in artikel 1, sub 36, evenwel met uitzondering van grootschalige detailhandel als bedoeld in artikel 1, sub 26, op de begane grondlaag met de daarbij behorende bedrijfsbebouwing.
Ingevolge artikel 6, tweede lid, aanhef en onder c, van de planvoorschriften mogen detailhandelsdoeleinden zich op de begane grondlaag vrijelijk ontwikkelen. Bij het beëindigen van de detailhandelsfunctie kan via vrijstelling tevens de woonfunctie op de begane grondlaag worden gerealiseerd, met dien verstande dat één en ander niet mag leiden tot toename van de totale woningvoorraad. Het realiseren van extra woningen ter plaatse is uitsluitend toegestaan na toepassing van de in artikel 16, tweede lid, opgenomen wijzigingsbevoegdheid.
2.3. Niet in geschil is dat het gebruik van het achterste deel van het pand ten behoeve van woondoeleinden in strijd met het bestemmingsplan is. Het college heeft de door Tenstone voor dit gebruik gevraagde vrijstelling geweigerd, omdat dit vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onwenselijk wordt geacht. Het college heeft er in dit verband op gewezen dat het een vaste gedragsregel hanteert dat bewoning op achterpercelen en in tweedelijns bebouwing niet wordt toegelaten. Voorts heeft het gesteld dat het perceel Kerkstraat 14 B is gelegen in het kernwinkelgebied, dat het beleid voor dat gebied is gericht op het handhaven van winkelruimtes en dat de bewoning van een deel van de begane grond achter een winkel daar niet in past.
2.4. Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het de vrijstelling in redelijkheid heeft kunnen weigeren.
2.4.1. Het beslissen op een verzoek om vrijstelling krachtens artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening betreft een discretionaire bevoegdheid, waarbij de rechter de beslissing terughoudend moet toetsen, dat wil zeggen dat hij zich moet beperken tot de vraag of het college in redelijkheid tot zijn besluit op het verzoek heeft kunnen komen.
2.4.2. Anders dan de rechtbank, heeft de Afdeling geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college de gedragsregel, dat bewoning op achterpercelen en in tweedelijns bebouwing niet is toegelaten, niet consequent hanteert en in strijd met het gelijkheidsbeginsel handelt door de gevraagde vrijstelling te weigeren. Dat voor het oprichten van een appartementencomplex op het achterste deel van het perceel Kerkstraat 30-32 wel vrijstelling is verleend, biedt voor die conclusie geen grond. De bewoning van de begane grond van een solitair appartementencomplex is niet vergelijkbaar met de bewoning van de achterzijde van een op de begane grond gelegen winkelpand. Voorts heeft het college toegelicht dat tweedelijnsbebouwing op het perceel Kerkstraat 30-32, in tegenstelling tot het perceel Kerkstraat 14B, vanuit een historisch oogpunt aanvaardbaar is. Op dat perceel was voorheen bedrijfsbebouwing gesitueerd langs de Oude Rijn. Na het beëindigen van die bedrijvigheid lag de functie wonen op die locatie het meest voor de hand. Daarnaast maakt het perceel Kerkstraat 14 B onderdeel uit van het kernwinkelgebied en het perceel Kerkstraat 30-32 niet. Het college heeft gemotiveerd uiteengezet dat het in het kernwinkelgebied winkelruimtes wil behouden. Ten aanzien van het oordeel van de rechtbank dat de begane grond van de winkel gelegen op het perceel Kerkstraat 28, dat eveneens deel uitmaakt van het kernwinkelgebied, eveneens bewoond wordt, wordt overwogen dat ter zitting, door de eigenaar van dat pand, onweersproken is gesteld dat dit niet het geval is. Voor zover in beroep bij de rechtbank betoogd is dat in andere winkelpanden in de directe omgeving van het perceel Kerkstraat 14B tevens op de begane grond wordt gewoond, heeft het college gemotiveerd toegelicht dat in die gevallen het gebruik dateert van voor de vaststelling van het bestemmingsplan in 1996 en dat gebruik ook als zodanig in het bestemmingsplan is opgenomen. Ook dit is niet weersproken.
Voorts acht de Afdeling het, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, aannemelijk dat het verlenen van de gevraagde vrijstelling ongewenste precedentwerking tot gevolg kan hebben. Het college heeft zich in dit verband op het standpunt kunnen stellen dat bewoning van de achterzijde van het winkelpand een eventuele uitbreiding van de winkel in de toekomst belemmert, terwijl het beleid in het kernwinkelgebied is gericht op het handhaven van grotere winkelruimtes. Dat de huidige huurster van de winkelruimte te kennen heeft gegeven geen behoefte te hebben om uit te breiden, biedt geen grond voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid onder verwijzing naar dat standpunt vrijstelling heeft kunnen weigeren. Het college wil en mag de mogelijkheid van uitbreiding in de toekomst behouden, gelet op de ligging van het pand in het kernwinkelgebied.
De rechtbank heeft verder ten onrechte waarde toegekend aan de in artikel 6, tweede lid, aanhef en onder c, van de planvoorschriften opgenomen mogelijkheid voor het college vrijstelling te verlenen voor een woonfunctie bij beëindiging van de detailhandelsfunctie, reeds omdat als voorwaarde voor het verlenen van die vrijstelling geldt dat dit geen toename van de woningvoorraad tot gevolg mag hebben, terwijl het door Tenstone gewenste gebruik ziet op de zelfstandige bewoning van de achterzijde van het winkelpand. Zij heeft voorts ten onrechte van belang geacht dat bewoning van de achterzijde van het winkelpand niet in strijd met provinciaal beleid is. Dat dit het geval is, betekent niet dat het college gehouden was de vrijstelling te verlenen.
Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank niet onderkend dat het college na afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid een groter gewicht heeft kunnen toekennen aan handhaving van de uitgangspunten van het bestemmingsplan dan aan de - financiële - belangen van Tenstone bij de bewoning op de begane grond aan de achterzijde van het winkelpand.
Het betoog slaagt.
2.5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 7 mei 2009 ongegrond verklaren.
2.6. Bij besluit van 17 december 2010 heeft het college, ter uitvoering van de aangevallen uitspraak, het bezwaar van Tenstone tegen het besluit van 14 augustus 2008 opnieuw ongegrond verklaard en de weigering vrijstelling te verlenen, onder wijziging van de daaraan ten grondslag gelegde motivering, gehandhaafd. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding.
Uit het voorgaande volgt dat aan dit besluit de grondslag is komen te ontvallen. Om deze reden zal de Afdeling dit besluit vernietigen.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 14 mei 2010 in zaak nr. 09/4469;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven van 17 december 2010, kenmerk Uit/10-03838.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, ambtenaar van staat.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Van Driel
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 maart 2011
414-552.