Uitspraak
200909282/1/R2.
Datum uitspraak: 16 maart 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de coöperatie met uitgesloten aansprakelijkheid Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (hierna: MOB), gevestigd te Nijmegen,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 15 oktober 2009 heeft het college van gedeputeerde staten opnieuw besloten op de aanvraag van [vergunninghouder] om vergunning op grond van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998), voor de uitbreiding van de veehouderij aan de [locatie] te [plaats], in de nabijheid van het Natura 2000-gebied Kempenland-West.
Tegen dit besluit heeft MOB bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 30 november 2009, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 29 december 2009.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 januari 2011, waar MOB, vertegenwoordigd door mr. V.R. Wösten, werkzaam bij Wösten juridisch advies, en het college, vertegenwoordigd door mr. N.E. Gradisen en G.J.J.M. Boots, zijn verschenen. Voorts is [vergunninghouder], bijgestaan door mr. W. Krijger en [gemachtigde], daar als partij gehoord.
2. Overwegingen
De vergunning
2.1. Vergunning is verleend ten behoeve van de uitbreiding van de veehouderij aan de [locatie] te [plaats], waarbij de veebezetting toeneemt tot in totaal 186 melkkoeien, 132 stuks vrouwelijk jongvee, twee paarden en vijftien scharrelkippen. Op grond van de aan de vergunning verbonden voorschriften mag de jaargemiddelde stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied Kempenland-West ten gevolge van het bedrijf na uitbreiding, berekend met het model AAgro-Stacks 1.0 op basis van de bedrijfsgegevens op een willekeurige dag, niet meer bedragen dan 21,03 mol/ha/jr. Voor het bedrijf is eerder op 6 januari 2004 vergunning verleend op grond van artikel 12 van Pro de Natuurbeschermingswet (oud).
Toetsingskader
2.2. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, is het verboden zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van gedeputeerde staten, projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
Ingevolge artikel 19f, eerste lid, maakt de initiatiefnemer, voor projecten waarover gedeputeerde staten een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, nemen, en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, alvorens gedeputeerde staten een besluit nemen een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied.
Ingevolge artikel 19g, eerste lid, kan, indien een passende beoordeling is voorgeschreven op grond van artikel 19f, eerste lid, een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, slechts worden verleend indien gedeputeerde staten zich op grond van de passende beoordeling ervan hebben verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast.
Standpunten van partijen
2.3. MOB betoogt dat de vergunning ten onrechte is verleend. Volgens haar is het college van gedeputeerde staten bij het nemen van het bestreden besluit, door uit te gaan van het standstillbeginsel, eraan voorbijgegaan dat de feitelijke achtergronddepositie in het gebied aanmerkelijk hoger is dan de kritische depositiewaarde die geldt voor de betrokken habitattypen. Het college heeft op dit punt volgens MOB gehandeld in strijd met de Vogelrichtlijn (hierna: VR) en de Habitatrichtlijn (hierna: HR).
MOB voert verder aan dat het college bij de beslissing tot verlening van de vergunning ten onrechte de afname van de stikstofdepositie als gevolg van het beëindigen van een veehouderij aan de Westelbeersedijk 5 in Casteren heeft betrokken. De aldus door het college toegepaste saldering vindt volgens MOB geen grondslag in de Nbw 1998. Verder volgt naar haar mening uit de rechtspraak van de Afdeling, in het bijzonder de uitspraak van 1 april 2009 in zaaknr.
200807857/1/R2, dat aan de Wet milieubeheer geen rechten kunnen worden ontleend in het kader van de Nbw 1998. MOB wijst er daarbij op dat in dit geval geen sprake is van intrekking van een vergunning op grond van de Wet milieubeheer, maar van het vervallen van een melding. Volgens MOB blijkt verder uit het besluit onvoldoende dat de verlening van de vergunning samenhangt met het vervallen van de melding en wordt op één van de in de beoordeling betrokken berekeningspunten geen milieuwinst gerealiseerd.
200807857/1/R2, dat aan de Wet milieubeheer geen rechten kunnen worden ontleend in het kader van de Nbw 1998. MOB wijst er daarbij op dat in dit geval geen sprake is van intrekking van een vergunning op grond van de Wet milieubeheer, maar van het vervallen van een melding. Volgens MOB blijkt verder uit het besluit onvoldoende dat de verlening van de vergunning samenhangt met het vervallen van de melding en wordt op één van de in de beoordeling betrokken berekeningspunten geen milieuwinst gerealiseerd.
Voorts wordt volgens MOB in het bestreden besluit ten onrechte de depositie die in 2004 vergund was en die was bepaald met de afstandentabel behorend bij de Uitvoeringsregeling Interimwet Ammoniak en Veehouderij vergeleken met de nu vergunde depositie, bepaald met AAgro-Stacks. Omdat indertijd voor de in 2004 verleende vergunning geen goede habitattoets is verricht, had volgens MOB ook ten behoeve van de bedrijfsactiviteiten zoals die reeds voor de nu vergunde uitbreiding plaatsvonden alsnog een passende beoordeling moeten worden uitgevoerd, waarbij zij verwijst naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: HvJ EG) van 7 september 2004, zaak C-127/02 (kokkelvisserij, www.curia.europa.eu). MOB voert verder aan dat de vergunning ten onrechte is verleend voor onbepaalde tijd.
2.4. Het college van gedeputeerde staten stelt zich op het standpunt dat de depositietoename als gevolg van de uitbreiding van het bedrijf aan de Ir. Mettropweg volledig teniet wordt gedaan door de afname van stikstofdepositie die het gevolg is van het beëindigen van de veehouderij aan de Westelbeersedijk in Casteren. Volgens het college is dit een mitigerende maatregel, in dit geval in de vorm van saldering. Ten opzichte van de vergunning uit 2004 leidt de vergunde uitbreiding, bezien in samenhang met de beëindiging van het bedrijf aan de Westelbeersedijk, op geen enkel punt in het Natura 2000-gebied tot een toename van de stikstofdepositie en op vrijwel elk punt tot een afname. Daarmee wordt voldaan aan het standstillbeleid en dus bestaat de zekerheid dat zich geen negatieve effecten zullen voordoen op de instandhoudingsdoelstelling van het Natura 2000-gebied, aldus het college. De verwijzing naar het vervallen van de melding op grond van het voormalig Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer voor het bedrijf aan de Westelbeersedijk in Casteren is uitsluitend bedoeld om te onderbouwen dat het bedrijf daadwerkelijk is opgehouden te bestaan, aldus het college. Naar zijn mening blijkt de samenhang tussen het vervallen van de melding en de uitbreiding van het bedrijf aan de Ir. Mettropweg uit de brief van het college van burgemeester en wethouders van Bladel waarmee het vervallen van de melding ten behoeve van de nu vergunde uitbreiding is bevestigd.
Volgens het college van gedeputeerde staten is ten behoeve van het bestreden besluit zowel de depositie ten gevolge van de in 2004 vergunde situatie als de nu vergunde depositie berekend met gebruikmaking van AAgro-Stacks. Voorts zijn de door de aanvrager overgelegde gegevens en berekeningen naar de mening van het college aan te merken als passende beoordeling en vertegenwoordigt het model AAgro-Stacks de meest actuele stand van wetenschappelijke kennis en inzicht. Voor verlening van vergunning voor bepaalde tijd waren volgens het college geen gronden aanwezig. Artikel 43 van Pro de Nbw 1998 biedt naar het college meent voldoende mogelijkheden om de vergunning te wijzigen als dat in de toekomst noodzakelijk zou blijken.
Oordeel van de Afdeling
2.5. Volgens de aanvraag om vergunning die [vergunninghouder] op 7 november 2008 heeft ingediend houdt deze verband met de beëindiging van de werkzaamheden op basis van de melding op grond van het voormalige Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer voor het bedrijf aan de Westelbeersedijk 5 te Casteren. Uit de stukken blijkt voorts dat het college van burgemeester en wethouders van Bladel bij brief van 29 oktober 2008 aan de toenmalige exploitant van de veehouderij aan de Westelbeersedijk de ontvangst van zijn verzoek tot intrekking van de geldende milieuvergunning voor dat bedrijf heeft bevestigd. In die brief wijst het college van burgemeester en wethouders erop dat, aangezien het een melding op grond van het hiervoor genoemde Besluit en geen vergunning betreft, intrekking niet mogelijk is. Wel zal het verzoek om intrekking worden gepubliceerd, aldus de brief. Deze publicatie heeft plaatsgevonden in De Lantaarn van 8 november 2008, waarbij is vermeld dat het vervallen van de melding verband houdt met de aanvraag om vergunning op grond van de Nbw 1998 van [vergunninghouder], ten behoeve van het bedrijf aan de [locatie] te [plaats]. Voorts is ter zitting van de zijde van het college van gedeputeerde staten, in zoverre onweersproken, gesteld dat de emissierechten van het bedrijf aan de Westelbeersedijk door middel van een overeenkomst zijn overgedragen aan [vergunninghouder]. Deze overeenkomst is overgelegd aan het college van burgemeester en wethouders van Bladel. Aldus is volgens het college van gedeputeerde staten ook voldoende gewaarborgd dat het bedrijf aan de Westelbeersedijk, dat omstreeks 2008 feitelijk is beëindigd, niet zal worden hervat.
Gezien het voorgaande bestaat naar het oordeel van de Afdeling een dusdanig directe samenhang tussen de nu vergunde uitbreiding en de beëindiging van het bedrijf aan de Westelbeersedijk dat het college van gedeputeerde staten de beëindiging van dat bedrijf heeft mogen aanmerken als mitigerende maatregel. Aangezien, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in haar uitspraak van 7 mei 2008 in zaak nr.
200604924/1), mitigerende maatregelen kunnen worden betrokken bij de ingevolge artikel 19f, eerste lid, van de Nbw 1998 te verrichten passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied, heeft het college bij het bestreden besluit de gevolgen van de beëindiging van het bedrijf aan de Westelbeersedijk mogen betrekken. De verwijzing door MOB naar de uitspraak van de Afdeling in zaaknr. 200807857/1/R2, waaruit zou blijken dat aan de Wet milieubeheer geen rechten kunnen worden ontleend in het kader van de Nbw 1998, doet hieraan niet af, reeds omdat die uitspraak werd gewezen onder de Nbw 1998 zoals deze gold voor 1 februari 2009 en betrekking had op een andere situatie dan hier aan de orde.
200604924/1), mitigerende maatregelen kunnen worden betrokken bij de ingevolge artikel 19f, eerste lid, van de Nbw 1998 te verrichten passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied, heeft het college bij het bestreden besluit de gevolgen van de beëindiging van het bedrijf aan de Westelbeersedijk mogen betrekken. De verwijzing door MOB naar de uitspraak van de Afdeling in zaaknr. 200807857/1/R2, waaruit zou blijken dat aan de Wet milieubeheer geen rechten kunnen worden ontleend in het kader van de Nbw 1998, doet hieraan niet af, reeds omdat die uitspraak werd gewezen onder de Nbw 1998 zoals deze gold voor 1 februari 2009 en betrekking had op een andere situatie dan hier aan de orde.
2.5.1. In het besluit tot verlening van de vergunning is voor 25 gevoelige locaties in het Natura 2000-gebied Kempenland-West weergegeven wat de berekende stikstofdepositie is die het bedrijf veroorzaakt voor en na de aangevraagde uitbreiding. Daarbij is rekening gehouden met de beëindiging van het bedrijf aan de Westelbeersedijk 5. Volgens de berekeningen, waarvoor is gebruikgemaakt van AAgro-Stacks 1.0, neemt de depositie als gevolg van de vergunde uitbreiding op vrijwel elk van de gevoelige locaties af, met waarden tussen 0,01 en 36,06 mol/ha/jr, en op geen van de locaties toe. Op twee locaties (Landschotse Heide 15 en 16) is er een toe- noch een afname. De depositie op het gebied bedraagt voor de uitbreiding ten hoogste 54,19 mol/ha/jr en na de uitbreiding, inclusief saldering, ten hoogste 21,03 mol/ha/jr.
Met betrekking tot hetgeen is aangevoerd over de vergelijking van de depositiewaarden volgens de eerder verleende vergunning en de nu vergunde waarden heeft het college uiteengezet dat de gegevens die betrekking hebben op de op 6 januari 2004 vergunde situatie zijn ingevoerd in AAgro-Stacks en dat geen gebruik is gemaakt van de afstandentabel die behoort bij de Uitvoeringsregeling Interimwet Ammoniak en Veehouderij. Bij de vergelijking van de depositiewaarden in de eerder vergunde situatie en de situatie na uitbreiding is dan ook uitsluitend gebruikgemaakt van waarden die zijn berekend met AAgro-Stacks, aldus het college. MOB heeft dit niet gemotiveerd weersproken. Het beroep mist op dit punt feitelijke grondslag.
2.5.2. Ten aanzien van het betoog van MOB dat het college is voorbijgegaan aan de bestaande overschrijding van de kritische depositiewaarden overweegt de Afdeling dat het college bij zijn beoordeling is uitgegaan van de bestaande achtergronddepositie in het gebied van 2500 mol (NHx)/ha/jr en de kritische depositiewaarde voor de betrokken habitattypen van 410 mol/ha/jr. Gezien de afname van de depositie waartoe de vergunde uitbreiding, bezien in samenhang met de beëindiging van het bedrijf aan de Westelbeersedijk, leidt, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college de bestaande achtergronddepositie in het gebied op onjuiste wijze bij de beoordeling heeft betrokken. Overigens bedraagt, naar het college in het verweerschrift heeft gesteld en niet is bestreden, de achtergronddepositie op het Natura 2000-gebied Kempenland-West uitgaande van de meest recente cijfers van het Planbureau voor de Leefomgeving geen 2500 maar 1780 mol/ha/jr.
Voor zover het betoog van MOB is gericht tegen het standstillbeleid en in dat betoog klaarblijkelijk wordt aangenomen dat dat beleid erop gericht is de achtergronddepositie op het bestaande niveau te laten voortduren, overweegt de Afdeling dat dit betoog eraan voorbijgaat dat de nu vergunde uitbreiding, bezien in samenhang met de beëindiging van het bedrijf aan de Westelbeersedijk 5, leidt tot een afname van de depositie op het gebied als geheel en op geen enkel punt in het gebied tot een toename. Aan de omstandigheid dat op twee van de onderzochte gevoelige locaties in het gebied de depositie niet afneemt maar gelijkblijft, komt in het licht van het voorgaande geen doorslaggevende betekenis toe.
2.5.3. Ten behoeve van het bedrijf is op 6 januari 2004 door de toenmalige minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit vergunning verleend ingevolge artikel 12 van Pro de Natuurbeschermingswet (oud). Een dergelijke vergunning geldt ingevolge artikel 60a, eerste lid, van de Nbw 1998 als vergunning op grond van artikel 19d van de Nbw 1998. Aangezien deze vergunning in rechte onaantastbaar is heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat in beginsel uitsluitend de gevolgen voor de natuurwaarden van de uitbreiding ten opzichte van hetgeen reeds eerder was vergund in de beoordeling dienden te worden betrokken.
Zoals de Afdeling reeds eerder heeft overwogen in onder meer haar uitspraak van 31 maart 2010 in zaaknr.
200903784/1/R2volgt uit het arrest van het HvJ EG van 23 maart 2006, C-209/04, Commissie/Oostenrijk, punten 53-62, en het arrest van het HvJ EG van 14 januari 2010, C-226/08, Stadt Papenburg, punt 48 (www.curia.europa.eu), dat, indien voor een project voor afloop van de omzettingstermijn van de HR, te weten op 10 juni 1994, toestemming is verleend, de in artikel 6, derde en vierde lid, van de HR vervatte procedure voor voorafgaande beoordeling van de gevolgen van het project voor het Natura 2000-gebied niet geldt. In die uitspraak heeft de Afdeling eveneens overwogen dat de procedure voor voorafgaande beoordeling als bedoeld in artikel 6, derde en vierde lid, van de HR evenmin van toepassing is als voor het project toestemming is verleend voor de datum van vaststelling van de lijst van gebieden van communautair belang, welke vaststelling heeft plaatsgevonden op 7 december 2004. Hierop bestaat een uitzondering indien het betrokken gebied is aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van de VR. Aangezien het gebied Kempenland-West niet als zodanig is aangewezen doet deze situatie zich hier niet voor.
200903784/1/R2volgt uit het arrest van het HvJ EG van 23 maart 2006, C-209/04, Commissie/Oostenrijk, punten 53-62, en het arrest van het HvJ EG van 14 januari 2010, C-226/08, Stadt Papenburg, punt 48 (www.curia.europa.eu), dat, indien voor een project voor afloop van de omzettingstermijn van de HR, te weten op 10 juni 1994, toestemming is verleend, de in artikel 6, derde en vierde lid, van de HR vervatte procedure voor voorafgaande beoordeling van de gevolgen van het project voor het Natura 2000-gebied niet geldt. In die uitspraak heeft de Afdeling eveneens overwogen dat de procedure voor voorafgaande beoordeling als bedoeld in artikel 6, derde en vierde lid, van de HR evenmin van toepassing is als voor het project toestemming is verleend voor de datum van vaststelling van de lijst van gebieden van communautair belang, welke vaststelling heeft plaatsgevonden op 7 december 2004. Hierop bestaat een uitzondering indien het betrokken gebied is aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van de VR. Aangezien het gebied Kempenland-West niet als zodanig is aangewezen doet deze situatie zich hier niet voor.
Nu vaststaat dat het bedrijf beschikte over een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet (oud) en het bedrijf voorts, naar van de zijde van het college is gesteld en niet is bestreden, op die datum over een vergunning ingevolge de Wet milieubeheer beschikte, moet het ervoor worden gehouden dat voor het toen bestaande bedrijf toestemming was verleend voor 7 december 2004. Hieruit volgt dat de exploitatie van het bedrijf overeenkomstig de op 6 januari 2004 verleende vergunning niet alsnog aan een beoordeling op grond van artikel 6, derde en vierde lid, van de HR hoefde te worden onderworpen. De verwijzing door MOB naar het arrest van het HvJ EG van 7 september 2004 inzake de kokkelvisserij, dat betrekking had op een activiteit die jaarlijks op wisselende locaties en in wisselende omvang werd uitgevoerd en waarvoor jaarlijks een nieuwe vergunning vereist was, doet aan het voorgaande niet af.
2.5.4. Gezien het voorgaande heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het de zekerheid heeft verkregen dat de natuurlijke kenmerken van het gebied als gevolg van de vergunde uitbreiding niet zullen worden aangetast.
2.5.5. Ten aanzien van het betoog dat het college de aangevraagde vergunning ten onrechte niet voor bepaalde tijd heeft verleend overweegt de Afdeling dat uit de aanvraag blijkt dat deze betrekking heeft op een activiteit voor onbepaalde tijd. Nu het college op grond van de uitgevoerde passende beoordeling zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het de zekerheid heeft verkregen dat de natuurlijke kenmerken van het betrokken Natura 2000-gebied door de activiteit niet zullen worden aangetast, bestond geen aanleiding de vergunning slechts voor bepaalde tijd te verlenen. Overigens biedt artikel 43, tweede lid, van de Nbw 1998 de mogelijkheid de vergunning in te trekken of te wijzigen indien de omstandigheden sedert het tijdstip waarop de vergunning is verleend zodanig zijn gewijzigd, dat deze niet, niet zonder beperkingen of voorwaarden of slechts onder andere beperkingen of voorwaarden zou zijn verleend indien deze omstandigheden op het tijdstip waarop de vergunning is verleend zouden hebben bestaan.
2.6. De conclusie is dat hetgeen MOB heeft aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het bestreden besluit is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep is ongegrond.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.A. Oudenaarden, ambtenaar van staat.
w.g. Van Buuren w.g. Oudenaarden
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 maart 2011
568.