ECLI:NL:RVS:2011:BP7771

Uitspraak

200902398/1/R2.

Datum uitspraak: 16 maart 2011

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1. de raad van de gemeente Terschelling,

2. het college van gedeputeerde staten van Groningen,

3. Productschap Vis, gevestigd te Rijswijk, en andere (hierna in enkelvoud: Productschap Vis),

4. het college van burgemeester en wethouders van Wieringen,

5. [appellante sub 5], gevestigd te Breezand, gemeente Anna Paulowna,

6. de stichting Stichting Duurzaam Energiek Groningen, gevestigd te Eemsmond, en anderen (hierna: de Stichting DEG en anderen),

7. het college van gedeputeerde staten van Fryslân,

8. het college van burgemeester en wethouders van Ameland,

9. [appellanten sub 9] (hierna in enkelvoud: [appellant sub 9]), gevestigd te Oosterend, gemeente Texel, waarvan de vennoten zijn [vennoot A] en [vennoot B], beiden wonend te Nieuweschild, gemeente Texel,

10. de vereniging Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels (hierna: de Vogelbescherming), gevestigd te Zeist,

11. de vereniging Landelijke Vereniging tot behoud van de Waddenzee en de vereniging It Fryske Gea, gevestigd te Harlingen respectievelijk te Opsterland (hierna in enkelvoud: de Waddenvereniging),

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (thans: de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie),

verweerder.

1. Procesverloop

Bij besluit van 26 februari 2009, kenmerk DRZO/2008-001, heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit het gebied Waddenzee aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, vierde lid, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206; hierna: de Habitatrichtlijn), en het besluit van 8 november 1991, kenmerk J. 9115397, tot aanwijzing van het gebied Waddenzee als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG L 103; hierna: de Vogelrichtlijn), gewijzigd.

Tegen dit besluit hebben de raad van de gemeente Terschelling bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 april 2009, het college van gedeputeerde staten van Groningen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 april 2009, het Productschap en andere bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 april 2009, het college van burgemeester en wethouders van Wieringen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 april 2009, [appellante sub 5] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 april 2009, De Stichting DEG en anderen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 april 2009, het college van gedeputeerde staten van Fryslân bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 9 april 2009, het college van burgemeester en wethouders van Ameland bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 9 april 2009, [appellant sub 9] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 9 april 2009, de Vogelbescherming bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 9 april 2009, en de Waddenvereniging bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 10 april 2009, beroep ingesteld. Het college van gedeputeerde staten van Groningen heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 6 mei 2009. Het college van gedeputeerde staten van Fryslân heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 23 april 2009. De Vogelbescherming heeft haar beroep aangevuld bij brief van 8 mei 2009. De Waddenvereniging heeft haar beroep aangevuld bij brief van 11 mei 2009.

De minister heeft een verweerschrift ingediend.

De Vogelbescherming heeft nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak gevoegd met de zaken 200902378/1/R2, 200902380/1/R2, 200902381/1/R2, 200902443/1/R2, 200902464/1/R2 en 200902466/1/R2, ter zitting behandeld op 30 november 2010 en 1 december 2010, waar de raad van de gemeente Terschelling, vertegenwoordigd mr. P. Mendelts, werkzaam bij Eelerwoude, het college van gedeputeerde staten van Groningen, vertegenwoordigd door H. Denters, werkzaam bij de provincie Fryslân, het Productschap Vis, vertegenwoordigd door mr. P.C.H. van Schooten, advocaat te Rolde, de Stichting DEG en anderen, vertegenwoordigd door mr. A.E. Noordhuis, werkzaam bij Juridisch Adviesbureau Noordhuis, het college van gedeputeerde staten van Fryslân, vertegenwoordigd door H. Denters, werkzaam bij de provincie, het college van burgemeester en wethouders van Ameland, vertegenwoordigd door mr. P. Mendelts, werkzaam bij Eelerwoude, de Vogelbescherming, vertegenwoordigd door mr. J. Veltman, advocaat te Amersfoort, mr. K. Wheeler en J. van der Winden, werkzaam bij Bureau Waardenburg BV, en de Waddenvereniging, vertegenwoordigd door A. Wouda, werkzaam bij de vereniging, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. ing. H.D. Strookman, ir. W.G. de Gans en dr. F.C.J.M. Roozen, allen werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.

2. Overwegingen

Wettelijk kader

2.1. Ingevolge artikel 10a, eerste lid, van de Nbw 1998 wijst de minister gebieden aan ter uitvoering van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn.

Ingevolge het tweede lid van dit artikel bevat een besluit als bedoeld in het eerste lid de instandhoudingsdoelstelling voor het gebied. Tot de instandhoudingsdoelstelling behoren in ieder geval:

a. de doelstellingen ten aanzien van de instandhouding van de leefgebieden, voor zover vereist ingevolge de Vogelrichtlijn of

b. de doelstellingen ten aanzien van de instandhouding van de natuurlijke habitats of populaties in het wild levende dier- en plantensoorten voor zover vereist ingevolge de Habitatrichtlijn.

Ingevolge het derde lid van dit artikel kan de instandhoudingsdoelstelling, bedoeld in het tweede lid, mede betrekking hebben op doelstellingen ten aanzien van het behoud, het herstel en de ontwikkeling van het natuurschoon of de natuurwetenschappelijke betekenis van het gebied, anders dan vereist ingevolge de richtlijnen, bedoeld in het tweede lid.

Ingevolge het vierde lid van dit artikel gaat een besluit als bedoeld in het eerste lid vergezeld van een kaart, waarop de begrenzing van het gebied nauwkeurig wordt aangegeven alsmede van een toelichting.

Ingevolge artikel 19a, eerste lid, eerste volzin, van de Nbw 1998, voor zover thans van belang, stellen gedeputeerde staten na overleg met de eigenaar, gebruiker en andere belanghebbenden, voor het op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied een beheerplan vast waarin met inachtneming van de instandhoudingsdoelstelling wordt beschreven welke instandhoudingsmaatregelen getroffen dienen te worden en op welke wijze. Tevens kan het beheerplan beschrijven welke handelingen en ontwikkelingen in het gebied en daarbuiten, in voorkomend geval onder nader in het beheerplan aangegeven voorwaarden en beperkingen, het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengen, mede gelet op de instandhoudingsmaatregelen die worden getroffen.

Ingevolge het derde lid van dit artikel behoren tot de inhoud van een beheerplan ten minste:

a. een beschrijving van de beoogde resultaten met het oog op het behoud of herstel van natuurlijke habitats en populaties van wilde dier- en plantensoorten in een gunstige staat van instandhouding in het aangewezen gebied mede in samenhang met het bestaande gebruik in dat gebied en, voor zover relevant voor het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling, daarbuiten;

b. een overzicht op hoofdlijnen van de in de door het plan bestreken periode noodzakelijke maatregelen met het oog op de onder a. bedoelde resultaten.

2.2. Ingevolge artikel 19f, eerste lid, voor zover hier van belang, maakt de initiatiefnemer voor projecten waarover gedeputeerde staten een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, nemen, en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of handelingen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied.

2.3. Ingevolge artikel 31, eerste lid, voor zover hier van belang, kent, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van een besluit, genomen krachtens hoofdstuk III van de Nbw 1998, schade lijdt of zal lijden, die redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, het orgaan dat dat besluit heeft genomen of geacht wordt te hebben genomen, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.

2.4. Ingevolge artikel 1, aanhef en onderdeel i, van de Habitatrichtlijn wordt de staat van instandhouding van een soort als "gunstig" beschouwd wanneer uit populatiedynamische gegevens blijkt dat de betrokken soort nog steeds een levensvatbare component is van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt, en dat vermoedelijk op lange termijn zal blijven, en het natuurlijke verspreidingsgebied van die soort niet kleiner wordt of binnen afzienbare tijd lijkt te zullen worden, en er een voldoende grote habitat bestaat en waarschijnlijk zal blijven bestaan om de populaties van die soort op lange termijn in stand te houden.

2.5. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Habitatrichtlijn, voor zover van belang, wordt een coherent Europees ecologisch netwerk gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd. Dit netwerk moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen. Het Natura 2000-netwerk bestrijkt ook de door de lidstaten overeenkomstig de Vogelrichtlijn aangewezen speciale beschermingszones.

2.6. Ingevolge artikel 4, eerste lid, derde volzin, van de Habitatrichtlijn worden gebieden voor aquatische soorten met een groot territorium alleen voorgesteld indien het mogelijk is een zone duidelijk af te bakenen die de fysische en biologische elementen vertoont welke voor hun leven en voortplanting essentieel zijn.

Ingevolge het vierde lid van dat artikel wijst de betrokken lidstaat een gebied dat van communautair belang is verklaard zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes jaar, aan als speciale beschermingszone en stelt hij tevens de prioriteiten vast gelet op het belang van de gebieden voor het in een gunstige staat van instandhouding behouden of herstellen van een type natuurlijke habitat van bijlage I of van een soort van bijlage II alsmede voor de coherentie van Natura 2000 en gelet op de voor dat gebied bestaande dreiging van achteruitgang en vernietiging.

Het beroep van de Vogelbescherming

Intrekking

2.7. De Vogelbescherming heeft de beroepsgronden ingetrokken die betrekking hadden op de instandhoudingsdoelstellingen die in het aanwijzingsbesluit zijn opgenomen voor de fuut, de kleine zwaan, de grote zaagbek en de goudplevier. Voorts heeft de Vogelbescherming ter zitting de beroepsgrond dat de instandhoudingsdoelstellingen ten onrechte geen bindende kwantitatieve component bevatten ingetrokken.

Aanwijzingssystematiek

2.8. Voor zover de Vogelbescherming zich in het beroepschrift richt tegen de algemene systematiek die door de minister is gehanteerd bij de vaststelling van de instandhoudingsdoelstellingen, verwijst de Afdeling kortheidshalve naar hetgeen is overwogen onder 2.10. en verder van de uitspraak van heden in zaak nr.
200902380/1/R2.

Uit die uitspraak volgt dat de minister bij het vaststellen van de instandhoudingsdoelstellingen voor een gebied de landelijke staat van instandhouding van een habitattype of soort als uitgangspunt mag nemen en dat niet zonder meer geldt dat indien een soort of habitattype landelijk in een ongunstige staat van instandhouding verkeert voor ieder gebied dat voor deze soort of dit habitattype is aangewezen een verbeteropgave dient te worden geformuleerd.

Voorts is in die uitspraak geoordeeld dat het streven naar een gunstige staat van instandhouding niet de verplichting met zich brengt om de te formuleren instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied te baseren op het handhaven van populaties van soorten in een omvang zoals die bestonden op het moment waarop uitvoering had moeten zijn gegeven aan de op grond van de Vogelrichtlijn geldende verplichtingen.

Tevens is in die uitspraak geoordeeld dat de wijze waarop de minister bij het vaststellen van de instandhoudingsdoelstellingen op gebiedsniveau het begrip 'haalbaar en betaalbaar' hanteert niet in strijd is met de Vogel- en Habitatrichtlijn en dat de minister heeft kunnen afzien van het verbinden van termijnen aan de vastgestelde instandhoudingsdoelstellingen.

Instandhoudingsdoelstellingen vogelsoorten

2.9. De Vogelbescherming betoogt dat voor een aantal vogelsoorten is volstaan met een instandhoudingsdoelstelling die ziet op behoud van de huidige populatie, terwijl deze soorten op landelijk niveau in een ongunstige staat van instandhouding verkeren. Als gevolg van deze omstandigheid hadden voor de desbetreffende soorten in het aanwijzingsbesluit meer ambitieuze instandhoudingsdoelstellingen opgenomen dienen te worden die leiden tot een verbetering van de kwaliteit van het leefgebied met een draagkracht voor grotere populaties. De Vogelbescherming wijst in dit kader op de instandhoudingsdoelstellingen voor de strandplevier, de visdief, de kanoet en de eider in het aanwijzingsbesluit.

2.9.1. In eerdergenoemde uitspraak van heden in zaak nr.
200902380/1heeft de Afdeling overwogen dat noch uit de Vogelrichtlijn, noch uit de Habitatrichtlijn volgt dat in zijn algemeenheid geldt dat indien een bepaalde soort of een bepaald habitattype in een landelijk ongunstige staat van instandhouding verkeert zonder meer voor ieder gebied dat voor deze soort of dit habitattype is aangewezen een herstelopgave dient te worden geformuleerd. Daarbij heeft de Afdeling in aanmerking genomen dat de minister bij de vaststelling van de instandhoudingsdoelstellingen de landelijke staat van instandhouding van een soort of van een habitattype centraal heeft mogen stellen. Indien een landelijke gunstige staat van instandhouding kan worden bereikt doordat een landelijke herstelopgave voor een soort of habitattype kan worden gedekt door een herstelopgave in een ander gebied, kan onder omstandigheden worden volstaan met een behouddoelstelling. In hoeverre in een aangewezen gebied kan worden volstaan met een behouddoelstelling voor een soort die of habitattype dat landelijk in een ongunstige staat van instandhouding verkeert is derhalve afhankelijk van de specifieke omstandigheden.

Strandplevier

2.9.2. Vast staat dat de strandplevier - als broedvogel - landelijk in een matig ongunstige staat van instandhouding verkeert. In het aanwijzingsbesluit is voor de strandplevier als instandhoudingsdoelstelling de uitbreiding van de omvang en/of verbetering van de kwaliteit van het leefgebied opgenomen, met een draagkracht voor een populatie van ten minste 50 broedparen. Anders dan de Vogelbescherming betoogt is voor de strandplevier niet volstaan met een instandhoudingsdoelstelling die ziet op behoud van de huidige populatie en mist deze beroepsgrond in zoverre feitelijke grondslag.

Voor zover de Vogelbescherming beoogt aan te voeren dat de Waddenzee een grotere bijdrage zou kunnen leveren aan een gunstige staat van instandhouding, overweegt de Afdeling dat blijkens het Profielendocument voor een gunstige staat van instandhouding minstens 400 broedparen nodig zijn op landelijk niveau en dat de geformuleerde instandhoudingsdoelstelling voor de Waddenzee voor deze soort daarop is afgestemd. Ten aanzien van de strandplevier verwijst de Vogelbescherming tevens naar het rapport 'Beschermingsplan Duin- en kustvogels' uit 2008, dat is opgesteld door Bureau Waardenburg in opdracht van de Vogelbescherming. Daarin is een streefdoel voor de strandplevier van 500 broedparen vermeld, wat volgens dat rapport ongeveer overeenkomt met 50% van de historische referentiesituatie. De juistheid van deze stelling daargelaten, overweegt de Afdeling dat de Vogelbescherming hiermee niet aannemelijk heeft gemaakt dat het landelijke doel van 400 broedparen onvoldoende is voor een gunstige staat van instandhouding van deze soort.

Nu in de instandhoudingsdoelstelling voor de strandplevier een herstelopgave is opgenomen in het aanwijzingsbesluit, heeft de Vogelbescherming niet aannemelijk gemaakt dat het aanwijzingsbesluit niet in voldoende mate tegemoet komt aan de verplichtingen die Nederland als lidstaat heeft ingevolge de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn.

Visdief

2.9.3. Vast staat dat de visdief - als broedvogel - landelijk in een matig ongunstige staat van instandhouding verkeert. De landelijke doelstelling voor deze soort is 20.000 broedparen. In het aanwijzingsbesluit is voor de visdief als instandhoudingsdoelstelling het behoud van de omvang en van de kwaliteit van het leefgebied opgenomen, met een draagkracht voor een populatie van ten minste 5.300 broedparen. Daarbij is vermeld dat de populatie van visdieven zich momenteel herstelt na een sterke terugval in de jaren '60 van de vorige eeuw en dat voor de Waddenzee het stoppen van de neergaande trend ten doel is gesteld.

Ten aanzien van de visdief verwijst de Vogelbescherming eveneens naar het hiervoor genoemde rapport 'Beschermingsplan Duin- en kustvogels', waarin voor de visdief een streefdoel van 25.000 broedparen is vermeld. Volgens dat rapport komt dit ongeveer overeen met 75% van de historische referentiesituatie. De juistheid van deze stelling daargelaten, overweegt de Afdeling dat de Vogelbescherming hiermee niet aannemelijk heeft gemaakt dat het landelijke doel van 20.000 broedparen onvoldoende is voor een gunstige staat van instandhouding van deze soort.

Gezien de omstandigheid dat herstelopgave van de landelijke populatie visdieven vooral in het Deltagebied gerealiseerd zal worden, waarmee het landelijke doel van 20.000 broedparen zal worden bereikt, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de minister in het onderhavige aanwijzingsbesluit niet in redelijkheid heeft kunnen volstaan met een behouddoelstelling voor de visdief.

Kanoet

2.9.4. Vast staat dat de kanoet - als niet-broedvogel - landelijk in een matig ongunstige staat van instandhouding verkeert. In het aanwijzingsbesluit is voor de kanoet als instandhoudingsdoelstelling het behoud van de omvang en de verbetering van de kwaliteit van het leefgebied opgenomen, met een draagkracht voor een populatie van ten minste 44.400 vogels. Anders dan de Vogelbescherming betoogt is voor de kanoet niet volstaan met een instandhoudingsdoelstelling die ziet op behoud van de huidige populatie en mist deze beroepsgrond in zoverre feitelijke grondslag.

Wat betreft het betoog van de Vogelbescherming dat de historische telgegevens van kanoeten een onderschatting laten zien van de werkelijke populatie kanoeten in het verleden, overweegt de Afdeling dat bij de formulering van de instandhoudingsdoelstelling is uitgegaan van telgevens zoals die zijn vermeld in het rapport 'Trends van vogels in het Nederlandse Natura 2000 netwerk' uit 2005, opgesteld door SOVON Vogelonderzoek Nederland en het Centraal Bureau voor de Statistiek. Hetgeen de Vogelbescherming heeft aangevoerd geeft geen aanleiding om aan de gehanteerde telgegevens te twijfelen.

Voor zover de Vogelbescherming beoogt aan te voeren dat de Waddenzee een grotere bijdrage zou kunnen leveren aan een gunstige staat van instandhouding, overweegt de Afdeling dat blijkens het Profielendocument voor een gunstige staat van instandhouding minstens 50.000 tot 70.000 vogels op landelijk niveau nodig zijn. Dat de Waddenzee mogelijk een grotere relatieve bijdrage zou kunnen leveren doet - wat daarvan ook zij - niet af aan het feit dat met de instandhoudingsdoelstelling voor de kanoet in onderhavig aanwijzingsbesluit tezamen met de instandhoudingsdoelstellingen voor de kanoet in aanwijzingsbesluiten van andere Natura 2000-gebieden wordt voldaan aan de landelijke doelstelling en daarmee is voorzien in een gunstige staat van instandhouding.

Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het aanwijzingsbesluit niet in voldoende mate tegemoet komt aan de verplichtingen die Nederland als lidstaat heeft ingevolge de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn.

Eider

2.9.5. Vast staat dat de eider - als niet-broedvogel - landelijk in een matig ongunstige staat van instandhouding verkeert. Voor de eider is in het aanwijzingsbesluit als instandhoudingsdoelstelling het behoud van de omvang en de verbetering van de kwaliteit van het leefgebied opgenomen, met een draagkracht voor een populatie van ten minste 90.000 tot 115.000 vogels. Anders dan de Vogelbescherming betoogt is voor de eider niet volstaan met een instandhoudingsdoelstelling die ziet op het behoud van de huidige populatie en mist deze beroepsgrond in zoverre feitelijke grondslag.

Voor zover de Vogelbescherming beoogt aan te voeren dat de Waddenzee een grotere bijdrage zou kunnen leveren aan een gunstige staat van instandhouding, overweegt de Afdeling dat blijkens het Profielendocument voor een gunstige staat van instandhouding minstens 115.000 tot 140.000 vogels nodig zijn op landelijk niveau. Dat de Waddenzee mogelijk een grotere relatieve bijdrage zou kunnen leveren doet - wat daarvan ook zij - niet af aan het feit dat met de geformuleerde instandhoudingsdoelstelling voor de eider in onderhavig aanwijzingsbesluit tezamen met de instandhoudingsdoelstellingen voor de eider in aanwijzingsbesluiten van andere Natura 2000-gebieden reeds wordt voldaan aan de landelijke doelstelling en daarmee is voorzien in een gunstige staat van instandhouding.

Ten aanzien van het betoog van de Vogelbescherming dat de instandhoudingsdoelstelling van 26.200 eiders die in het aanwijzingsbesluit voor de Noordzeekustzone is opgenomen ten onrechte in mindering is gebracht op de instandhoudingsdoelstelling voor de eider in de Waddenzee, overweegt de Afdeling dat niet in geschil is dat wanneer er in de Waddenzee een voedseltekort is, een deel van de populatie zich verplaatst naar de kustzone van de Noordzee om daar te foerageren. Dat een deel van populatie eiders in het Waddengebied wordt toegerekend aan het aanwijzingsbesluit voor de Noordzeekustzone acht de Afdeling gezien dit feit dan ook niet onredelijk. Bovendien wordt zonder de toerekening van 26.200 eiders aan de Noordzeekustzone de landelijke doelstelling ook gehaald.

Scholekster

2.10. De Vogelbescherming voert aan dat voor de Waddenzee weliswaar een herstelopgave geldt voor de scholekster, maar dat in de jaren '80 van de vorige eeuw sprake was van een structureel grotere populatie, namelijk ongeveer 200.000 vogels. Omdat de achteruitgang is veroorzaakt door menselijk handelen - namelijk schelpdiervisserij - dient de herstelopgave te worden afgestemd op de grootte van de populatie zoals die in de jaren '80 aanwezig was in de Waddenzee.

2.10.1. Ten aanzien van de instandhoudingsdoelstelling voor de scholekster - als niet-broedvogel - overweegt de Afdeling dat voor deze vogelsoort in het aanwijzingsbesluit een herstelopgave is opgenomen voor een populatie van 140.000-160.000 vogels (seizoensgemiddelde).

Met betrekking tot het betoog dat de instandhoudingsdoelstelling voor de scholekster ten onrechte niet is gebaseerd op de seizoensgemiddelde omvang van de populatie scholeksters in de Waddenzee in de jaren '80, verwijst de Afdeling naar hetgeen hiervoor onder 2.8. is overwogen.

Voor zover de Vogelbescherming beoogt aan te voeren dat de Waddenzee een grotere bijdrage zou kunnen leveren aan een gunstige staat van instandhouding, overweegt de Afdeling dat blijkens het Profielendocument voor een gunstige staat van instandhouding minstens 185.000 tot 220.000 vogels op landelijk niveau nodig zijn. Dat de Waddenzee mogelijk een grotere relatieve bijdrage zou kunnen leveren doet - wat daarvan ook zij - niet af aan het feit dat met de geformuleerde instandhoudingsdoelstelling voor de scholekster in onderhavig aanwijzingsbesluit tezamen met de instandhoudingsdoelstellingen voor de scholekster in aanwijzingsbesluiten van andere Natura 2000-gebieden reeds wordt voldaan aan de landelijke doelstelling en daarmee is voorzien in een gunstige staat van instandhouding.

Dwergstern

2.11. De Vogelbescherming betoogt dat voor de dwergstern het landelijke doel ten onrechte is verlaagd van 800 broedparen naar 600 broedparen. Volgens de Vogelbescherming is niet aannemelijk gemaakt dat in het aanwijzingsbesluit voor de Waddenzee geen kwantitatief hogere instandhoudingsdoelstelling kan worden opgenomen om een gunstige staat van instandhouding voor de dwergstern ter realiseren.

2.11.1. In het aanwijzingsbesluit is vermeld dat de oorspronkelijke landelijke doelstelling van 800 broedparen ruim 30% boven de landelijke populatie van 585 broedparen in de topjaren lag. Voor de dwergstern is het landelijke doel verlaagd naar 600 broedparen, hetgeen voldoende is voor een duurzaam voortbestaan op de lange termijn. Een doelstelling van 800 broedparen wordt niet realistisch geacht, omdat dit cijfer is gebaseerd op de historische situatie van ruim 50 jaar geleden en inmiddels de omstandigheden sterk zijn veranderd. Hierbij wordt in het besluit onder andere gewezen op de vegetatiesuccessie door een gebrek aan natuurlijke dynamiek als gevolg van de aanleg van de Deltawerken en de toename van de recreatiedruk.

2.11.2. In het aanwijzingsbesluit is als instandhoudingsdoelstelling voor de dwergstern geformuleerd dat wordt gestreefd naar uitbreiding van de omvang en/of verbetering van de kwaliteit van het leefgebied, met een draagkracht voor een populatie van ten minste 200 broedparen.

In het Profielendocument is vermeld dat voor een landelijk gunstige staat van instandhouding van de dwergstern een populatie van minstens 600 broedparen benodigd is. Blijkens het aanwijzingsbesluit is de som van alle instandhoudingsdoelstellingen voor de dwergstern in de aanwijzingsbesluiten van de afzonderlijke Natura 2000-gebieden tezamen 590 broedparen en wordt de landelijke doelstelling bereikt met de resterende 1% van de populatie die buiten Natura 2000-gebieden broedt.

De Vogelbescherming heeft niet nader onderbouwd dat voor een gunstige staat van instandhouding een hoger landelijk doel benodigd is voor de dwergstern. De stelling dat de Waddenzee mogelijk een grotere relatieve bijdrage zou kunnen leveren doet - wat daarvan ook zij - niet af aan het feit dat met de geformuleerde instandhoudingsdoelstelling voor de dwergstern in dit aanwijzingsbesluit tezamen met de instandhoudingsdoelstellingen voor de dwergstern in de aanwijzingsbesluiten van andere Natura 2000-gebieden alsmede de broedparen buiten de Natura 2000-gebieden reeds wordt voorzien in een gunstige staat van instandhouding.

Gelet op het voorgaande heeft de Vogelbescherming niet aannemelijk gemaakt dat het aanwijzingsbesluit niet in voldoende mate tegemoet komt aan de verplichtingen die Nederland als lidstaat heeft ingevolge de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn.

Het beroep van de raad van de gemeente Terschelling

2.12. De raad van de gemeente Terschelling betoogt dat De Plaat, onderdeel van de haven van Terschelling, ten onrechte onderdeel uitmaakt van het Natura 2000-gebied Waddenzee. Volgens de raad gaat het om een waterbekken dat is aangelegd ten behoeve van de doorstroming van de Waddenzee. Het betreft geen natuurgebied, maar een waterstaatkundig werk. Daarnaast worden op De Plaat verschillende recreatieactiviteiten uitgeoefend, aldus de raad. Voorts betoogt de raad van de gemeente Terschelling dat de in het aanwijzingsbesluit opgenomen exclaveringsformule eveneens dient te gelden voor de vaarwegen van en naar Terschelling.

2.12.1. Volgens de minister vormen De Plaat en de vaargeulen van en naar Terschelling een integraal onderdeel van het ecosysteem van de Waddenzee en maken deze gebieden landschapsecologisch gezien onlosmakelijk deel uit van het intergetijdengebied van de Waddenzee. Vanwege de ecologische waarde van deze gebieden is de minister van mening dat De Plaat en de vaargeulen dienen te worden opgenomen in het aangewezen gebied.

2.12.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 november 2008 in zaak nr.
200802545/1) kunnen volgens vaste jurisprudentie van het Hof bij een aanwijzingsbesluit als het onderhavige, uitsluitend overwegingen van ecologische aard betrokken worden bij de begrenzing van het gebied. Bij de vaststelling van de begrenzing van een aanwijzingsbesluit mag volgens het arrest van het Hof van 7 november 2000 in zaak no. C-371/98 (First Corporate Shipping; www.curia.europa.eu) geen rekening worden gehouden met vereisten op economisch, sociaal of cultureel gebied en met regionale en lokale bijzonderheden zoals vermeld in artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Het betoog dat de minister bij het vaststellen van de begrenzing van het gebied onvoldoende rekening heeft gehouden met de functie van het gebied De Plaat en de vaargeulen nabij Terschelling, kan gelet op deze uitspraak van het Hof niet slagen.

2.12.3. Het gebied De Plaat is reeds bij besluit van maart 2000 aangewezen als Vogelrichtlijngebied. Volgens het bestreden besluit fungeert het gebied De Plaat onder meer als voedselgebied en rustplaats voor diverse vogelsoorten, waaronder de scholekster. In hetgeen de raad van de gemeente Terschelling heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de minister in afwijking van de eerdere aanwijzing ter uitvoering van de Vogelrichtlijn de grens van het gebied diende te wijzigen.

De vaargeulen van en naar Terschelling maken volgens de minister onderdeel uit van het leefgebied van een aantal habitatsoorten waarvoor de Waddenzee is aangewezen, te weten de gewone zeehond en de grijze zeehond. De raad van de gemeente Terschelling heeft het voorgaande op zichzelf niet bestreden. Gelet op de ecologische waarde van De Plaat en de gebieden die fungeren als vaargeul en de verbondenheid van deze gebieden met de Waddenzee zijn deze aangewezen als Habitatrichtlijngebied. In het aangevoerde ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de minister niet op goede gronden De Plaat en de vaargeulen heeft kunnen opnemen in het bestreden besluit.

De beroepen van het college van gedeputeerde staten van Groningen en het college van gedeputeerde staten van Fryslân

Intrekking

2.13. Ter zitting hebben het college van gedeputeerde staten van Groningen en het college van gedeputeerde staten van Fryslân hun beroepsgrond dat de nationale doelstellingen ten onrechte doorwerken in het aanwijzingsbesluit ingetrokken.

Nationale doelstellingen

2.14. De colleges van gedeputeerde staten van Groningen en Fryslân betogen dat de nationale doelstellingen niet geschikt zijn om als toetsingskader te fungeren, nu deze doelstellingen vaak als waarden zijn geformuleerd. In dit verband betogen zij dat de minister er ten onrechte niet voor heeft gekozen de nationale doelstellingen in het onderhavige besluit te herformuleren, dan wel te schrappen.

2.14.1. De minister heeft uiteengezet dat de nationale doelstellingen op grond van de Nbw 1998 van rechtswege deel uitmaken van het aanwijzingsbesluit. De minister acht deze waarden nog steeds beschermingswaardig. De nationale doelstellingen blijven derhalve van kracht en zullen mede de inhoud van het beheerplan bepalen, aldus de minister.

2.14.2. Binnen de grenzen van het Natura 2000-gebied de Waddenzee ligt een aantal gebieden dat als staats- of beschermd natuurmonument is aangewezen, zoals onder meer de Dollard en het gebied Waddenzee.

Nu de Waddenzee reeds bij besluit van 8 november 1991 is aangewezen als Vogelrichtlijngebied zijn deze besluiten houdende de aanwijzing van de beschermde natuurmonumenten, gelet op artikel 60a, vijfde lid, van de Nbw 1998 gelezen in samenhang met artikel 15a, derde lid, sinds 1 oktober 2005 vervallen en werken de nationale doelstellingen reeds sinds 1 oktober 2005 door in het aanwijzingsbesluit als bedoeld in artikel 10a. Het bepaalde in de aanwijzing tot staats- en beschermd natuurmonument blijft derhalve van rechtswege onverminderd van kracht.

Aan de minister komt op grond van artikel 15, tweede lid, van de Nbw 1998 de bevoegdheid toe om bij besluit de instandhoudingsdoelstellingen onderscheidenlijk doelstellingen ten aanzien van het behoud, herstel en de ontwikkeling van het natuurschoon of de natuurwetenschappelijke betekenis, bedoeld in artikel 15a, derde lid, te wijzigen. Ter zitting heeft de minister meegedeeld dat ervoor is gekozen om de formulering van de doelstellingen uit het besluit tot aanwijzing als beschermd natuurmonument te respecteren, omdat deze doelstellingen reeds jaren worden gehanteerd en wijziging hiervan tot onduidelijkheid zou kunnen leiden. Voorts heeft de minister uiteengezet dat de waarden met betrekking tot het natuurschoon zoals geformuleerd in de reeds vervallen besluiten thans nog beschermingswaardig zijn. De Afdeling acht het gelet op het vorenstaande niet onredelijk dat de minister geen gebruik heeft gemaakt van de bevoegdheid om de doelstellingen zoals opgenomen in de besluiten tot aanwijzing als beschermd natuurmonument te wijzigen.

2.15. De colleges van gedeputeerde staten van Groningen en Fryslân betogen daarnaast dat de bescherming van de nationale doelstellingen beter kan worden gewaarborgd in bijvoorbeeld een provinciale verordening of provinciaal beleid.

2.15.1. Dienaangaande overweegt de Afdeling dat thans het onderhavige aanwijzingsbesluit ter beoordeling staat. Zoals hiervoor reeds overwogen werken de nationale doelstellingen van rechtswege door in het onderhavige aanwijzingsbesluit en heeft de minister naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid kunnen afzien gebruik te maken van de bevoegdheid tot het wijzigen van de nationale doelstellingen. Hetgeen de colleges van gedeputeerde staten van Groningen en Fryslân naar voren hebben gebracht omtrent mogelijke andere instrumenten ten behoeve van bescherming van de nationale waarden kan niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.

Het beroep van het college van burgemeester en wethouders van Wieringen

2.16. Het college van burgemeester en wethouders van Wieringen betoogt dat de begrenzing van het Natura 2000-gebied op onzorgvuldige wijze is vastgesteld, nu de havenmond voor de haven van Den Oever ten onrechte deel uitmaakt van dit gebied. Deze haven wordt zeer intensief gebruikt, wat bij andere havens aanleiding is geweest de begrenzing van het gebied aan te passen. De enkele stelling van de minister dat de havenmond onderdeel uitmaakt van het intergetijdengebied vormt volgens het college van burgemeester en wethouders onvoldoende grond om de havenmond binnen de begrenzing van het als Natura-2000-gebied aangewezen gebied op te nemen.

2.16.1. De minister heeft uiteengezet dat het havenbekken buiten de begrenzing is gelaten. Voort heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat ter plaatse ecologische waarden aanwezig zijn op grond waarvan het gebied is opgenomen in het aanwijzingsbesluit.

2.16.2. Volgens vaste jurisprudentie van het Hof kunnen, zoals hiervoor reeds overwogen, bij de vaststelling van de begrenzing van de als speciale beschermingszone aan te wijzen gebieden uitsluitend overwegingen van ecologische aard worden betrokken. Volgens het bestreden besluit komt ter plaatse van de havenmond het habitattype H1140 voor dat voorts het voedselgebied vormt voor verschillende watervogels. De enkele omstandigheid dat de havenmond een functie als vaarroute vervult, betekent niet dat dit terrein op onjuiste gronden onderdeel uitmaakt van het Natura 2000-gebied.

Ten aanzien van de verwijzing door het college van burgemeester en wethouders naar andere havens in de Waddenzee, heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat de begrenzing van de meeste havens in de Waddenzee op soortgelijke wijze heeft plaatsgevonden. De havenbekkens zijn buiten het aangewezen gebied gelaten en de havenmond is, indien ecologische criteria daar aanleiding toe geven, aangewezen als Natura 2000-gebied. In hetgeen het college van burgemeester en wethouders van Wieringen heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de begrenzing ter plaatse van de haven van Den Oever op onzorgvuldige wijze is vastgesteld.

Het beroep van Productschap Vis

Verbeterdoelstelling H1110 en H1140

2.17. Productschap Vis betoogt dat in het bestreden besluit verbeterdoelstellingen zijn opgenomen, terwijl onvoldoende is gemotiveerd waarom verbetering wordt nagestreefd. In dit verband wijst het Productschap Vis op de verbeterdoelstellingen voor de habitattypen H1110 (permanent met zeewater overstroomde zandbanken) en H1140 (slik- en zandplaten) en de verbeterdoelstellingen voor de scholekster, eidereend, toppereend en de kanoetstrandloper. Volgens Productschap Vis zijn de geformuleerde herstelopgaven niet realistisch, nu door een natuurlijke afname van het aantal schelpdieren door verminderde aanvoer van de nutriënten geen toename van de schelpdierbestanden is te verwachten.

2.17.1. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat in het bestreden besluit op goede gronden een herstelopgave is opgenomen voor de habitattypen H1110 en H1140 en de schelpdieretende vogelsoorten. In dit verband wijst de minister erop dat uit ervaringen is gebleken dat een toename van de mosselbanken in de Waddenzee mogelijk is.

2.17.2. Voor de habitattypen H1110A en H1140A is de doelstelling behoud van oppervlakte en een verbetering van de kwaliteit opgenomen. Niet in geschil is dat de habitattypen H1110A en H1140A in een matig ongunstige staat van instandhouding verkeren. In het Profielendocument staat vermeld dat de kwalificatie van de staat van instandhouding als matig ongunstig het gevolg is van het feit dat de aspecten kwaliteit en toekomstperspectief als matig ongunstig zijn beoordeeld. De aspecten oppervlakte en verspreiding worden als gunstig beoordeeld. Volgens het bestreden besluit komt het habitattype H1110A vrijwel uitsluitend in de Waddenzee voor. Voorts is de Waddenzee volgens het bestreden besluit het belangrijkste gebied voor het habitattype H1140A. De landelijke herstelopgaven voor deze habitattypen zullen dan ook vooral in dit gebied moeten worden gerealiseerd.

Voor de scholekster, de eider, de toppereend en de kanoetstrandloper is een doelstelling tot behoud van omvang en verbetering van de kwaliteit opgenomen. De scholekster, de eider en de toppereend verkeren landelijk in een zeer ongunstige staat van instandhouding. De kanoetstrandloper verkeert landelijk in een matig ongunstige staat van instandhouding. Deze soorten zijn volgens het Profielendocument voor hun voedsel in belangrijke mate afhankelijk van de schelpdierbestanden binnen de habitattypen H1110A en H1140A.

Kwaliteitsverbetering van habitattype H1110A is vooral mogelijk door een deel van de mosselbanken betere ontwikkelingskansen te bieden en door het herstel van de omvang en de samenstelling van de visstand. In de Waddenzee zijn mosselbanken in diverse stadia van ontwikkeling aanwezig, zo vermeldt het bestreden besluit. Ten aanzien van het habitattype H1140A liggen volgens het bestreden besluit met name bij herstel van droogvallende mosselbanken en bodemfauna mogelijkheden voor verbetering. Volgens het Profielendocument zijn de randvoorwaarden voor deze habitattypen, te weten onder meer nutriëntenrijkdom, helderheid van het water, mate van bodemverstoring en hydrodynamiek weliswaar in belangrijke mate afhankelijk van natuurlijke dynamiek, maar staan deze ook onder invloed van menselijk handelen. De bescherming van mosselbanken op de drooggevallen platen heeft inmiddels herstel van het oppervlak tot gevolg gehad. Daarnaast heeft volgens het Profielendocument de afname van mechanische kokkelvisserij een positief effect op de ontwikkeling van het schelpdierbestand. Productschap Vis heeft het voorgaande onvoldoende gemotiveerd bestreden. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling in hetgeen Productschap Vis heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de minister niet op goede gronden een herstelopgave heeft kunnen opnemen voor de habitattypen H1110A en H1140A. In het aangevoerde ziet de Afdeling gelet op het vorenstaande evenmin grond voor het oordeel dat de minister niet op goede gronden een verbeterdoelstelling voor de scholekster, de eider, de toppereend en de kanoetstrandloper heeft kunnen opnemen.

visserijactiviteiten, evenredigheidsbeginsel en fair play-beginsel

2.18. Volgens Productschap Vis betoogt voorts dat de belangen van de visserijsector onvoldoende bij de besluitvorming zijn betrokken. In dit verband betogen zij dat het aanwijzingsbesluit is vastgesteld in strijd met het vertrouwensbeginsel, omdat thans nog niet vaststaat of de visserijactiviteiten in het gebied ongewijzigd kunnen worden voortgezet, terwijl de minister heeft toegezegd dat de aanwijzing geen belemmering zou vormen voor de visserijactiviteiten. Nu de minister hieromtrent geen openheid van zaken heeft gegeven is het aanwijzingsbesluit volgens Productschap Vis eveneens in strijd met het fair play-beginsel.

2.18.1. Daargelaten de vraag of de minister een door Productschap Vis bedoelde toezegging heeft gedaan, overweegt de Afdeling dat eerst in het beheerplan een nauwkeuriger vaststelling van de gevolgen van de aanwijzing voor het bestaande gebruik kan plaatsvinden. Daarnaast brengt artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 met zich dat een vergunning op grond van die wet nodig is, indien sprake is van een project dat of andere handeling die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, de kwaliteit van de natuurlijke habitat en habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Of de visserijactiviteiten in het beheerplan kunnen worden uitgezonderd van de vergunningplicht en of in voorkomend geval een vergunning al dan niet kan worden verleend kan niet op voorhand in algemene zin in een besluit als het onderhavige worden vastgesteld, maar zal in het besluit tot vaststelling van het beheerplan en voor zover het de verlening van een vergunning betreft van geval tot geval dienen te worden bepaald. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het aanwijzingsbesluit is vastgesteld in strijd met het vertrouwens- of fair play beginsel.

Rechtszekerheid

2.19. Productschap Vis en andere betogen daarnaast dat het aanwijzingsbesluit is vastgesteld in strijd met de rechtszekerheid, omdat de uitwerking van de aanwijzing en gebruiksmogelijkheden in het gebied in het beheerplan zal worden geregeld en dit beheerplan pas later wordt vastgesteld.

2.19.1. Zoals de Afdeling reeds heeft overwogen bij uitspraak van 5 november 2008 (zaaknr.
200802545/1) volgt noch uit artikel 19a van de Nbw 1998 noch uit enige andere wettelijke bepaling dat het aanwijzingsbesluit en het beheerplan gelijktijdig hadden moeten worden vastgesteld. Dat een nauwkeuriger vaststelling van de gevolgen van de aanwijzing eerst kan plaatsvinden na de totstandkoming van het beheerplan vloeit daaruit voort dat, naar volgt uit de aangehaalde bepaling, eerst in het beheerplan de concreet te nemen instandhoudingsmaatregelen worden vastgelegd. In hetgeen Productschap Vis naar voren heeft gebracht ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit is vastgesteld in strijd met de rechtszekerheid.

Schade

2.20. Volgens Productschap Vis is voorts onvoldoende duidelijk in hoeverre de visserijsector zal worden gecompenseerd voor eventuele schade.

2.20.1. Dienaangaande overweegt de Afdeling dat artikel 31, eerste lid, van de Nbw 1998, een regeling bevat voor vergoeding van schade die belanghebbenden lijden of zullen lijden als gevolg van een besluit genomen krachtens hoofdstuk III van die wet. Artikel 10a maakt deel uit van dit hoofdstuk zodat eventuele schade als gevolg van het bestreden besluit valt onder het bereik van de in artikel 31 opgenomen schadevergoedingsregeling. Toepassing van deze regeling valt buiten het kader van de onderhavige procedure, zodat vergoeding van schade als gevolg van het bestreden besluit thans niet ter beoordeling staat.

Het beroep van [appellante sub 5]

2.21. [appellante sub 5] vreest negatieve gevolgen van het bestreden besluit ten aanzien van zijn bedrijfsactiviteiten. In dit verband wijst hij op mogelijke schade door overlast van vogels en beperking of verbieden van werkzaamheden en gewasbeschermingsmiddelen.

2.21.1. Voor zover [appellante sub 5] betoogt dat de minister bij het bestreden besluit niet of onvoldoende rekening heeft gehouden met zijn bedrijfsbelangen, overweegt de Afdeling dat zoals hiervoor reeds overwogen, volgens vaste jurisprudentie van het Hof bij een aanwijzingsbesluit als het onderhavige uitsluitend overwegingen van ecologische aard kunnen worden betrokken bij de begrenzing van het gebied. Geen rekening mag worden gehouden met vereisten op economisch, sociaal of cultureel gebied en met regionale en lokale bijzonderheden zoals vermeld in artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn.

Met betrekking tot de door [appellante sub 5] gevreesde schade als gevolg van de aanwijzing, overweegt de Afdeling dat artikel 31, eerste lid, van de Nbw 1998, een regeling bevat voor vergoeding van door belanghebbenden geleden schade als gevolg van een besluit genomen krachtens hoofdstuk III van die wet. Artikel 10a van de Nbw 1998 maakt deel uit van dat hoofdstuk, zodat eventuele schade als gevolg van het bestreden besluit valt onder het bereik van de in artikel 31 van de Nbw 1998 opgenomen schadevergoedingsregeling. Toepassing van deze regeling valt buiten het kader van de onderhavige procedure, zodat vergoeding van schade als gevolg van het bestreden besluit thans niet ter beoordeling staat.

Het beroep van het college van burgemeester en wethouders van Ameland

Bufferzones

2.22. Het college van burgemeester en wethouders van Ameland betoogt dat de begrenzing van het gebied rond de Ballumerbocht, de veerdam en de haven van Nes op onjuiste gronden is vastgesteld. In dit verband betoogt het college dat in het gebied geen natuurwaarden voorkomen. De begrenzing van het gebied van de Ballumerbocht en de haven van Nes zou op 100 meter van het havengebied moeten worden gelegd.

2.22.1. De minister wijst erop dat het gebied rond de Ballumerbocht en het gebied rond de veerdam reeds in 1991 zijn aangewezen als Vogelrichtlijngebied. Zonder buitengewone omstandigheden bestaat niet de vrijheid deze begrenzing aan te passen, aldus de minister. De begrenzing van het Habitatrichtlijngebied heeft de minister zo veel mogelijk laten aansluiten op de begrenzing van het Vogelrichtlijngebied.

2.22.2. Het gebied rond de Ballumerbocht, de veerdam en de haven van Nes is reeds bij besluit van 8 november 1991 aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van de Vogelrichtlijn. De havenbekkens maken geen onderdeel uit van het aangewezen gebied. Het gebied maakt volgens de minister naar zijn aard deel uit van de leefgebieden van verscheidene vogelsoorten waarvoor de Waddenzee is aangewezen. Het college van burgemeester en wethouders van Ameland heeft niet aannemelijk gemaakt dat de minister in afwijking van de eerdere aanwijzing ter uitvoering van de Vogelrichtlijn de grens van het gebied diende te wijzigen.

De minister heeft uiteengezet dat, nu de gebieden waar het college van burgemeester en wethouders op wijst buitendijks zijn gelegen, ter plaatse van het gebied verscheidene habitattypen waarvoor de Waddenzee is aangewezen aanwezig zijn. In hetgeen het college van burgemeester en wethouders van Ameland heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat dit onjuist zou zijn. Gelet op het vorenstaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de begrenzing ter plaatse van het gebied rond de Ballumerbocht, de veerdam en de haven van Nes op onjuiste gronden is vastgesteld. Voor zover het college van burgemeester en wethouders van Ameland betoogt dat de begrenzing op 100 meter vanaf het havengebied dient te worden gelegd, overweegt de Afdeling dat niet in algemene zin kan worden gesteld dat zonder meer een zone van 100 meter vanaf het havengebied moet worden opgenomen, omdat bij de begrenzing uitsluitend ecologische criteria een rol dienen te spelen. Ten aanzien van de in deze zone gelegen gronden dient op grond van ecologische maatstaven te worden beoordeeld of deze gronden tot het aangewezen gebied dienen te worden gerekend. Het college van burgemeester en wethouders van Ameland heeft niet nader onderbouwd op welke gronden een dergelijk zone dient te worden opgenomen.

Uitbreiding haven

2.23. Het college van burgemeester en wethouders van Ameland heeft voorts naar voren gebracht dat het ter plaatse geldende bestemmingsplan voorziet in een uitbreiding van de jachthaven van Nes. Met het aanwijzingsbesluit is ten onrechte geen rekening gehouden met deze voorgenomen uitbreiding van de havencapaciteit, die hiermee in gevaar komt.

2.23.1. Voor zover het college van burgemeester en wethouders van Ameland betoogt dat de in het ter plaatse geldende bestemmingsplan voorziene uitbreiding van de haven reden had moeten zijn de begrenzing van het gebied op grotere afstand van de bestaande haven te leggen, overweegt de Afdeling dat, zoals hiervoor reeds overwogen, bij de begrenzing van een speciale beschermingszone uitsluitend overwegingen van ecologische aard mogen worden betrokken. Het college van burgemeester en wethouders van Ameland heeft niet aannemelijk gemaakt dat gronden waarop een mogelijke uitbreiding zal plaatshebben op grond van ecologische overwegingen geen deel uitmaken van het aangewezen gebied.

Voor zover het college van burgemeester en wethouders betoogt dat de uitbreiding van de haven ten onrechte geen doorgang kan vinden indien de begrenzing van het gebied niet op voornoemde wijze zal worden aangepast, overweegt de Afdeling dat artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 met zich brengt dat een vergunning nodig is indien sprake is van een project dat of andere handeling die, gelet op de instandhoudingsdoelstelling, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in het aangewezen gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Of dat het geval is kan niet op voorhand in het bestreden besluit worden bepaald.

Het beroep van [appellant sub 9]

Onderzoeksgegevens en aanwijzing

2.24. [appellant sub 9] betoogt dat het aanwijzingsbesluit is gebaseerd op verouderde gegevens, namelijk op onderzoeksgegevens van Alterra die grotendeels dateren van vóór 1990 en dat de gegevens waarop het besluit is gebaseerd niet ter inzage hebben gelegen. Tevens is volgens [appellant sub 9] het gebied aangewezen voor meer habitattypen en soorten dan verplicht is op grond van de Vogel- en Habitatrichtlijn.

2.24.1. De minister stelt zich op het standpunt dat gebruik is gemaakt van de meest recente gegevens uit rapporten waarvan de belangrijkste uit 2006 stammen. Voorts zijn niet meer soorten en habitattypen opgenomen in het aanwijzingsbesluit dan is voorgeschreven op basis van de Vogel- en Habitatrichtlijn, aldus de minister.

2.24.2. Blijkens het aanwijzingsbesluit is bij de vaststelling hiervan vooral gebruik gemaakt van het Natura 2000 Doelendocument uit juni 2006, dat mede is gebaseerd op het rapport 'Trends van vogels in het Nederlandse Natura 2000 netwerk' uit 2005, opgesteld door SOVON Vogelonderzoek Nederland en het Centraal Bureau voor de Statistiek, en het Natura 2000 Profielendocument van 1 september 2008. Het betoog dat het aanwijzingsbesluit in belangrijke mate zou zijn gebaseerd op gegevens van Alterra van vóór 1990, mist dan ook feitelijke grondslag en anders dan [appellant sub 9] betoogt hebben deze rapporten met het aanwijzingsbesluit ter inzage gelegen.

Voorts ziet de Afdeling in het niet nader onderbouwde standpunt van [appellant sub 9] dat in dit aanwijzingsbesluit meer habitattypen en habitatsoorten zijn aangewezen dan waartoe de Vogel- en Habitatrichtlijn verplichten geen grond voor vernietiging van het bestreden besluit.

Begrenzing

2.25. [appellant sub 9] voert voorts aan dat de begrenzing van het aangewezen gebied beperkt dient te blijven tot het buitendijkse gebied.

2.25.1. [appellant sub 9] heeft niet nader geconcretiseerd op welke plaatsen de begrenzing van het gebied naar zijn mening op onjuiste wijze heeft plaatsgevonden. Evenmin heeft hij nader aangegeven op welke plaatsen onvoldoende natuurwaarden aanwezig zouden zijn om aanwijzing als speciale beschermingszone te rechtvaardigen. De enkele omstandigheid dat bepaalde gronden binnendijks zijn gelegen brengt op zich niet met zich dat zij geen deel uit kunnen maken van het aangewezen gebied.

Grauwe gans

2.26. Volgens [appellant sub 9] is het gebied ten onrechte aangewezen voor de grauwe gans. In dit verband wijst hij erop dat onvoldoende duidelijk is waarom deze soort van nationale en internationale betekenis is. Voorts is ten onrechte het beoordelingsaspect populatie ten aanzien van deze soort als ongunstig beschouwd. Op Texel is deze soort in grote aantallen aanwezig, aldus [appellant sub 9].

2.26.1. Volgens het Profielendocument, dat aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd, is de grauwe gans een geregeld in Nederland voorkomende trekvogel als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van de Vogelrichtlijn. Op grond van deze bepaling dienen lidstaten beschermingsmaatregelen te treffen voor de leefgebieden van deze vogelsoorten. In het bestreden besluit staat vermeld dat gemiddeld 0,1% van de biogeografische populatie geregeld in het Natura 2000-gebied Waddenzee aanwezig is. In het Profielendocument staat voorts dat de grauwe gans landelijk in een gunstige staat van instandhouding verkeert. Anders dan [appellant sub 9] betoogt, is ook het aspect populatie als gunstig beoordeeld. Het betoog mist in zoverre feitelijke grondslag. Gelet op de landelijke gunstige staat van instandhouding van de grauwe gans is in het bestreden besluit een doelstelling tot behoud omvang en kwaliteit leefgebied met een draagkracht voor een populatie van gemiddeld 7000 vogels voor deze soort opgenomen. In hetgeen [appellant sub 9] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat minister niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten de Waddenzee aan te wijzen voor de grauwe gans.

Eider

2.27. [appellant sub 9] betoogt voorts dat de landelijke staat van instandhouding van de eider ten onrechte als ongunstig is beoordeeld. Volgens hem is deze soort sinds de jaren '70 in Nederland fors toegenomen. In dit verband wijst [appellant sub 9] erop dat er in Nederland kennelijk meer eidereenden moeten komen, omdat in het buitenland de aantallen afnemen.

2.27.1. Volgens het Profielendocument verkeert de eider, als niet broedvogel, landelijk in een zeer ongunstige staat van instandhouding. De kwalificatie van de landelijke staat van instandhouding als zeer ongunstig is het gevolg van het feit dat het aspect leefgebied als zeer ongunstig is beoordeeld. Volgens het Profielendocument laat de Nederlandse populatie de afgelopen decennia geen significante toe- of afname zien. Massale sterfte en het uitwijken van eiders vanuit de Waddenzee naar de Noordzeekustzone en Voordelta zijn aanwijzingen voor een verslechtering van de kwaliteit van het leefgebied, ondanks enige voorzichtige tekenen van herstel, zo vermeldt het Profielendocument. In hetgeen [appellant sub 9] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding aan de in het Profielendocument opgenomen informatie onjuist te achten.

Het beroep van de Waddenvereniging

Intrekking

2.28. Ter zitting heeft de Waddenvereniging haar beroepsgrond dat voor het habitattype H2130A (grijze duinen, kalkrijk) ten onrechte een behouddoelstelling is opgenomen ingetrokken.

Visdief

2.29. Ten aanzien van het betoog van de Waddenvereniging dat voor de visdief als broedvogel ten onterechte geen herstelopgave is opgenomen in het aanwijzingsbesluit terwijl de visdief landelijk in een matig ongunstige staat van instandhouding verkeert, verwijst de Afdeling naar hetgeen hiervoor onder 2.9.3. is overwogen.

Grijze zeehond

2.30. De Waddenvereniging betoogt dat voor de grijze zeehond ten onrechte een behouddoelstelling is opgenomen, omdat het onduidelijk is of het huidige leefgebied geschikt is voor een duurzame populatie.

2.30.1. De minister heeft uiteengezet dat gelet op een recente toename van de grijze zeehond kan worden volstaan met een behouddoelstelling. Vanwege het feit dat de grijze zeehond pas sinds kort in de Nederlandse wateren voorkomt, ontbreekt de nodige kennis over het aquatische leefgebied van deze soort, aldus de minister.

2.30.2. Voor de grijze zeehond is voor de Waddenzee een doelstelling tot behoud van omvang en kwaliteit leefgebied voor behoud van de populatie opgenomen. Volgens het Profielendocument verkeert de grijze zeehond landelijk in een matig ongunstige staat van instandhouding. De kwalificatie van de staat van instandhouding als matig is het gevolg van het feit dat het leefgebied als matig ongunstig dient te worden beoordeeld. Uit het bestreden besluit volgt dat de Waddenzee naast de Noordzeekustzone het belangrijkste gebied is voor de grijze zeehond. Deze soort gebruikt permanent of vrijwel permanent droge zandplaten als rustgebied. Daarnaast heeft het gebied een belangrijke foerageerfunctie. Veel geschikte ligplaatsen worden momenteel niet gebruikt, omdat er te veel verstoring optreedt. Grijze zeehonden moeten daarom voor het werpen van jongen, zandbanken opzoeken die regelmatig worden overspoeld, zo staat in het Profielendocument. Voor de overige gebieden die voor de grijze zeehond zijn aangewezen, te weten de Noordzeekustzone en de Voordelta, is eveneens een behouddoelstelling opgenomen voor deze soort. Voor zover de minister heeft betoogd dat in het aanwijzingsbesluit geen herstelopgave is opgenomen voor de grijze zeehond, omdat de populatie recent is toegenomen, overweegt de Afdeling dat deze soort zich, wat betreft het aspect populatie, volgens het Profielendocument ondanks deze toename nog steeds in een matig ongunstige staat van instandhouding bevindt. Gelet op het vorenstaande heeft de minister naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende inzichtelijk gemaakt hoe de gunstige staat van instandhouding voor de grijze zeehond kan worden bereikt en op welke gronden in het onderhavige aanwijzingsbesluit voor de grijze zeehond kan worden volstaan met een behouddoelstelling.

Instandhoudingsdoelstellingen vogelsoorten

2.31. De Waddenvereniging betoogt voorts dat de broedvogels de blauwe kiekendief, de bontbekplevier en de velduil landelijk in een ongunstige staat van instandhouding verkeren, terwijl voor deze soorten in het bestreden besluit slechts een doelstelling tot behoud van het leefgebied en de populatie is geformuleerd. In dit verband betoogt de Waddenvereniging voorts dat het doel voor de blauwe kiekendief ten onrechte niet is gerelateerd aan het landelijke doel, zoals dat gold ten tijde van de aanwijzing van de Waddenzee als Vogelrichtlijngebied in 1991.

2.31.1. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat het duingebied binnen de Waddenzee slechts een overloopgebied betreft en dat het gebied onvoldoende draagkracht levert voor herstel van de staat van instandhouding van de verschillende soorten. Ten aanzien van de bontbekplevier heeft de minister uiteengezet dat herstel kan worden verwezenlijkt in de gebieden Duinen Texel en Duinen Terschelling.

Blauwe kiekendief

2.31.2. Voor de blauwe kiekendief is in het bestreden besluit de doelstelling behoud omvang en kwaliteit leefgebied met een draagkracht voor een populatie van tenminste 3 paren geformuleerd. Volgens het Profielendocument verkeert deze soort landelijk in een zeer ongunstige staat van instandhouding. Alle beoordelingaspecten zijn als zeer ongunstig beoordeeld. Landelijk geldt voor de blauwe kiekendief een doelstelling tot behoud omvang en verbetering kwaliteit leefgebied voor herstel van de populatie tot 110 paren. Volgens het Profielendocument kan de neerwaartse trend waarin de blauwe kiekendief zich bevindt, worden doorbroken door grootschalig herstel van het open karakter van de duingebieden op de Waddeneilanden. Uit het bestreden besluit volgt dat in de Natura 2000-gebieden Duinen Vlieland, Duinen Ameland en Duinen Schiermonnikoog een verbeterdoelstelling is geformuleerd voor de blauwe kiekendief. Volgens de minister dekken deze verbeterdoelstellingen de landelijk doelstelling voor deze soort. In hetgeen de Waddenvereniging heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de minister in het bestreden besluit niet heeft kunnen volstaan met een behouddoelstelling. Voor zover de Waddenvereniging betoogt dat bij de vaststelling van de instandhoudingsdoelstelling voor de blauwe kiekendief in de Waddenzee het landelijk doel, zoals dat was geformuleerd ten tijde van de aanwijzing van het gebied als Vogelrichtlijngebied, als uitgangspunt genomen diende te worden, overweegt de Afdeling dat noch uit de Vogel- noch uit de Habitatrichtlijn volgt dat het streven naar een gunstige staat van instandhouding met zich brengt dat de landelijke doelstelling ten tijde van de aanwijzing van het gebied als Vogelrichtlijngebied als uitgangspunt dient te worden genomen.

Bontbekplevier

2.31.3. Voor de bontbekplevier is in het bestreden besluit de doelstelling behoud omvang en kwaliteit leefgebied met een draagkracht voor een populatie van ten minste 60 paren geformuleerd. Volgens het Profielendocument verkeert de bontbekplevier als broedvogel landelijk in een zeer ongunstige staat van instandhouding. De kwalificatie als zeer ongunstig is het gevolg van het feit dat het beoordelingsaspect populatie als zeer ongunstig is beoordeeld. De beoordelingsaspecten leefgebied en toekomstperspectief zijn als matig ongunstig en het aspect verspreiding is als gunstig beoordeeld. Landelijk is voor de bontbekplevier een herstelopgave geformuleerd. Volgens het bestreden besluit is in de gebieden met de meeste potentie voor verbetering van de staat van instandhouding van deze soort, onder meer voor de gebieden Duinen Texel en Westerschelde & Saefthinge, een verbeterdoelstelling opgenomen. De landelijke herstelopgave wordt volgens de minister door deze herstelopgaven op gebiedsniveau gedekt. De Waddenvereniging heeft dit op zichzelf niet bestreden. In hetgeen de Waddenvereniging heeft aangevoerd ziet de Afdeling gelet op het voorgaande geen aanleiding voor het oordeel dat de minister in het bestreden besluit niet heeft kunnen volstaan met een behouddoelstelling voor de bontbekplevier.

Velduil

2.31.4. Voor de velduil is in het bestreden besluit een doelstelling tot behoud omvang en kwaliteit leefgebied met een draagkracht voor een populatie van tenminste 5 broedparen geformuleerd. Volgens het Profielendocument verkeert de velduil landelijk in een zeer ongunstige staat van instandhouding. Alle beoordelingaspecten zijn als zeer ongunstig beoordeeld. Landelijk is voor de velduil een herstelopgave geformuleerd. Volgens het bestreden besluit is ondanks de zeer ongunstige staat van instandhouding een behouddoelstelling geformuleerd, omdat het vooral een overloop betreft van het duingebied. De Waddenzee biedt onvoldoende draagkracht voor een zelfstandige sleutelpopulatie, zo vermeldt het bestreden besluit. Volgens het Profielendocument zijn met name de Waddeneilanden van belang voor de velduil. Uit het bestreden besluit volgt voorts dat voor de gebieden Duinen en Lage Land Texel, Duinen Terschelling, Duinen Ameland en Duinen Schiermonnikoog de doelstelling uitbreiding van omvang en verbetering kwaliteit van het leefgebied is opgenomen. Volgens de minister wordt de landelijke herstelopgave gedekt door de herstelopgaven in deze gebieden. De Waddenvereniging heeft dit op zichzelf niet bestreden. In hetgeen de Waddenvereniging heeft aangevoerd ziet de Afdeling gelet op het doorgaande geen aanleiding voor het oordeel dat de minister in het bestreden besluit niet heeft kunnen volstaan met een behouddoelstelling voor de velduil.

Het beroep van de Stichting DEG en anderen

Externe werking

2.32. De Stichting DEG en anderen betogen dat onvoldoende nauwkeurig is aangegeven in hoeverre de aanwijzing, door de zogenoemde externe werking, consequenties heeft voor activiteiten buiten het aangewezen gebied. Gelet hierop is niet duidelijk binnen welke grenzen in het binnendijkse gebied een Nbw-vergunning benodigd zal zijn. In dit verband wijzen zij erop dat de nationale doelstellingen ingevolge artikel 15a, derde lid, van de Nbw 1998 doorwerken in het bestreden besluit. Bij verlening van een vergunning op grond van de Nbw 1998 dient volgens de Stichting DEG en anderen duidelijk te zijn in hoeverre een bepaalde handeling of een bepaald project gevolgen zal hebben ten aanzien van deze nationale doelstellingen.

2.32.1. De minister stelt zich op de het standpunt dat de externe werking van het bestreden besluit niet in zijn algemeenheid kan worden vastgesteld.

2.32.2. Zoals de Afdeling reeds heeft overwogen bij uitspraak van 5 november 2008, in zaak nr.
200802545/1is de omvang van de gevolgen die een activiteit heeft voor de natuurwaarden in een als speciale beschermingszone aangewezen gebied, behalve van de afstand tussen die activiteit en het betrokken gebied, onder meer afhankelijk van de aard en omvang van de activiteit, de specifieke omstandigheden in het desbetreffende gebied en de gevoeligheid voor die gevolgen van de betrokken soorten en habitattypen. Daardoor kan niet op voorhand worden vastgesteld vanaf welke afstand tot het betrokken gebied zich geen gevolgen van betekenis zullen kunnen voordoen. Gelet daarop heeft de minister in het bestreden besluit terecht afgezien van kwantificering van de externe werking. Of voor een project of handeling een vergunning op grond van de Nbw 1998 benodigd is kan niet op voorhand in een besluit als het onderhavige in algemene zin worden vastgelegd en zal van geval tot geval dienen te worden bepaald.

Artikel 43 EG-Verdrag

2.33. De Stichting DEG en anderen betogen daarnaast dat het aanwijzingsbesluit, voor zover de nationale doelstellingen daarin niet zijn geherformuleerd of geschrapt, in strijd is met artikel 43 EG-Verdrag, thans artikel 49 van het Verdrag betreffende werking van de Europese Unie. Hiertoe voeren zij aan dat de nationale doelstellingen volgens hen een beperking vormen voor bedrijven die voornemens zijn ter plaatse windturbines op te richten, nu aan deze nationale doelstellingen zal moeten worden getoetst.

2.33.1. Dienaangaande overweegt de Afdeling dat de Stichting DEG en anderen geen beroep op artikel 43 EG-Verdrag, thans artikel 49 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, toekomt, nu is gesteld noch gebleken dat hun woon- en/of vestigingsplaats is gelegen op het grondgebied van een andere Lidstaat dan Nederland.

Conclusies

2.34. Gelet op hetgeen is overwogen onder 2.30.2 geeft hetgeen de Waddenvereniging heeft aangevoerd aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover in de daarvan onderdeel uitmakende Nota van toelichting de doelstelling tot behoud van omvang en kwaliteit leefgebied voor behoud van de populatie voor de grijze zeehond is opgenomen, niet berust op een deugdelijke motivering. Het beroep van de Waddenvereniging is in zoverre gegrond. Het bestreden besluit dient, voor zover het voornoemde instandhoudingsdoelstelling betreft te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht.

Het beroep van de Waddenvereniging is voor het overige, en de beroepen van de Vogelbescherming, de raad van de gemeente Terschelling, het college van gedeputeerde staten van Groningen, het college van gedeputeerde staten van Fryslân, het college van burgemeester en wethouders van Wieringen, Productschap Vis, [appellante sub 5], het college van burgemeester en wethouders van Ameland, [appellant sub 9] en de Stichting DEG en anderen zijn ongegrond.

Proceskosten

2.35. Ten aanzien van de Waddenvereniging is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de overige appellanten bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart het beroep van de vereniging Landelijke Vereniging tot behoud van de Waddenzee en de vereniging It Fryske Gea gedeeltelijk gegrond;

II. vernietigt het besluit van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 26 februari 2009, kenmerk DRZO/2008-001, voor zover dat betrekking heeft op de doelstelling tot behoud van omvang en kwaliteit leefgebied voor behoud van de populatie voor de grijze zeehond;

III. verklaart de beroepen van de raad van de gemeente Terschelling, het college van gedeputeerde staten van Groningen, Productschap Vis en andere, het college van burgemeester en wethouders van Wieringen, [appellante sub 5], de stichting Stichting Duurzaam Energiek Groningen en anderen, het college van gedeputeerde staten van Fryslân, het college van burgemeester en wethouders van Ameland, [appellanten sub 9] en de vereniging Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels geheel en het beroep van de vereniging Landelijke Vereniging tot behoud van de Waddenzee en de vereniging It Fryske Gea voor het overige, ongegrond;

IV. gelast dat de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie aan de vereniging Landelijke Vereniging tot behoud van de Waddenzee en de vereniging It Fryske Gea het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 297,00 (zegge: tweehonderdzevenennegentig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.

Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. G.N. Roes, leden, in tegenwoordigheid van mr. L. Brand, ambtenaar van staat.

w.g. Van Buuren w.g. Brand

voorzitter ambtenaar van staat

Uitgesproken in het openbaar op 16 maart 2011

12-573-575.

Aanwijzing van het gebied Waddenzee als speciale beschermingszone onder de Habitatrichtlijn en Vogelrichtlijn

Uitspraak