Uitspraak
201006379/1/H2.
Datum uitspraak: 9 maart 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Groningen van 21 mei 2010 in zaak nr. 09/ 1113 in het geding tussen:
Het college van bestuur van het Noorderpoortcollege, gevestigd te Groningen,
en
de staatssecretaris.
1. Procesverloop
Bij besluit van 12 november 2008 heeft de staatssecretaris het verzoek van het Noorderpoortcollege om correctie van de op de rijksbekostiging in mindering gebrachte kosten van uitkeringen voor gewezen personeel over de jaren 2004-2006 afgewezen.
Bij besluit van 8 oktober 2009 heeft de staatssecretaris het door het Noorderpoortcollege daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 21 mei 2010, verzonden op 27 mei 2010, heeft de rechtbank het door het Noorderpoortcollege daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 12 november 2008 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 5 juli 2010, hoger beroep ingesteld.
Het Noorderpoortcollege heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 februari 2010, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. L.G. Kok, en het Noorderpoortcollege, vertegenwoordigd door mr. J.J.J. Heeringa, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 2.5.2, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit WEB brengt de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap op de rijksbijdrage voor een instelling voor een kalenderjaar een bedrag in mindering volgens een in deze bepaling neergelegde formule.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, brengt de minister vervolgens op de rijksbijdrage van een instelling voor het in het eerste lid bedoelde kalenderjaar in mindering 60% van de kosten van de uitkeringen in dat kalenderjaar voor gewezen personeel van de desbetreffende instelling, voor zover deze kosten voortvloeien uit een ontslag dat is geëffectueerd op of na 1 augustus 1998.
Ingevolge artikel 2.5.3, eerste lid, gaat de minister gedurende het kalenderjaar waarop de verminderingen op de rijksbijdrage, bedoeld in artikel 2.5.2, eerste lid, betrekking hebben, per maand over tot een voorlopige inhouding op de rijksbijdrage.
Ingevolge het tweede lid vindt de definitieve vaststelling van de verminderingen, bedoeld in het eerste lid, plaats in maart of zoveel eerder als mogelijk is, volgend op het desbetreffende jaar.
Bij besluit van 1 november 2005 tot wijziging het Uitvoeringsbesluit WEB in verband met opneming en wijziging van de systematiek van verdeling van de uitkeringskosten van bve-instellingen (Stb. 2005, 568), in werking getreden op 1 juli 2005, is artikel 2.5.2 vernummerd tot 2.5.2a en is de verwijzing in artikel 2.5.3, eerste lid, naar artikel 2.5.2, eerste lid, gewijzigd in artikel 2.5.2a, eerste lid. Voor zover hier van belang, zijn deze bepalingen inhoudelijk niet gewijzigd. Voorts is bij dit besluit artikel 2.5.2a, tweede lid, aanhef en onder c, in het Uitvoeringsbesluit WEB opgenomen. Ingevolge die bepaling brengt de minister vervolgens op de rijksbijdrage van een instelling voor het in het eerste lid bedoelde kalenderjaar in mindering 100% van de kosten van de uitkeringen in dat kalenderjaar voor gewezen personeel van de desbetreffende instelling, voor zover deze kosten voortvloeien uit een ontslag dat is geëffectueerd op of na 1 juli 2005.
Bij besluit van 3 november 2005 tot wijziging van onder meer het Uitvoeringsbesluit WEB in verband met afronding van de decentralisatie van de uitkeringskosten van bve-instellingen (Stb. 2005, 584), in werking getreden op 1 januari 2006, zijn de artikelen 2.5.2a en 2.5.3 van het Uitvoeringsbesluit WEB komen te vervallen.
2.2. De staatssecretaris heeft het verzoek van het Noorderpoortcollege om correctie van de op de rijksbekostiging in mindering gebrachte kosten van uitkeringen voor gewezen personeel over de jaren 2004-2006 afgewezen op de grond, dat de afrekeningen in rechte onaantastbaar zijn geworden en geen sprake is van nieuwe feiten of omstandigheden die ertoe nopen van die besluiten terug te komen.
2.3. De rechtbank heeft het besluit van 8 oktober 2009 vernietigd, omdat de brieven van 16 november 2005, 24 januari 2006, 17 juni 2006, 24 oktober 2007, 10 december 2007 en 13 maart 2008, waarbij bedragen in mindering zijn gebracht op de aan het Noorderpoortcollege toegekende rijksbijdrage, naar haar oordeel geen definitieve afrekeningen zijn. De staatssecretaris heeft het verzoek ten onrechte met toepassing van artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) afgewezen, aldus de rechtbank.
2.4. Gelet op het besluit van 3 november 2005 tot wijziging van onder meer het Uitvoeringsbesluit WEB brengt de staatssecretaris vanaf 1 januari 2006 geen kosten van de uitkeringen in dat kalenderjaar voor gewezen personeel van de desbetreffende instelling meer in mindering op de rijksbekostiging. De brieven van 17 juni 2006, 24 oktober 2007, 10 december 2007 en 13 maart 2008 zijn niet van de staatssecretaris, maar van de Centrale Financiën Instellingen die namens de BVE-instellingen werkeloosheidskosten voor gewezen personeel van die instellingen inhoudt. Dat in enkele van die brieven abusievelijk een bezwaarclausule is opgenomen, inhoudende dat het Noorderpoortcollege bezwaar kan maken bij de staatssecretaris, maakt dat niet anders. Gelet hierop is het geschil beperkt tot de kosten van uitkeringen tot en met 31 december 2005 die de staatssecretaris met toepassing van artikel 2.5.2, tweede lid, onderscheidenlijk artikel 2.5.2a, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit WEB op de rijksbekostiging in mindering heeft gebracht.
2.5. De staatssecretaris betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij het verzoek van het Noorderpoortcollege niet met toepassing van artikel 4:6 van de Awb heeft kunnen afwijzen, omdat voormelde brieven geen besluiten zijn. De rechtbank heeft ten onrechte betekenis toegekend aan de omstandigheid dat niet krachtens artikel 2.5.3, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling WEB een definitieve vaststelling van de vermindering heeft plaatsgevonden, nu artikel 2.5.3, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling WEB niet van toepassing is op de besluiten die zijn genomen krachtens artikel 2.5.2, tweede lid, en 2.5.2a, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit WEB, aldus de staatssecretaris.
2.5.1. De tekst van artikel 2.5.3, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit WEB verwijst naar het eerste lid van artikel 2.5.2, onderscheidenlijk het eerste lid van artikel 2.5.2a van het Uitvoeringsbesluit WEB. In de nota van toelichting bij de artikelen 2.5.2 en 2.5.3 van het Uitvoeringsbesluit WEB (Stb. 1999, 368, blz. 55) is vermeld:
"Vooraf is niet exact aan te geven wat het totale bedrag van het collectieve deel zal zijn. Daarom heeft de maandelijkse inhouding een voorlopig karakter en is zij gebaseerd op ramingen. Na afloop van het desbetreffende kalenderjaar kan het collectieve deel definitief worden vastgesteld, waarna correctie naar boven of naar beneden zal plaatsvinden indien de voorlopige maandelijkse inhouding afwijkt van de definitieve berekening. Voor de vermindering van de rijksbijdrage op grond van het tweede lid, te weten het individuele deel van de wachtgelduitgaven (60% van de «nieuwe» wachtgelduitgaven, alsmede 100% van de «oude» wachtgelduitgaven voor zover er geen sprake is van een positieve instroomtoets van het Participatiefonds (PF) behoeft geen afrekening plaats te vinden. Deze kosten worden maandelijks - op basis van de werkelijke kosten - verrekend met de instelling."
"De vermindering van de rijksbijdrage op grond van artikel 2.5.2, eerste lid, vindt plaats op basis van een systeem van maandelijkse voorlopige inhoudingen op de rijksbijdrage gedurende het desbetreffende kalenderjaar, waarbij zo snel mogelijk na dat jaar een definitieve vaststelling en afrekening plaatsvindt. De definitieve vaststelling geschiedt uiterlijk in maart van het kalenderjaar volgend op het desbetreffende jaar."
Uit de tekst van artikel 2.5.3, eerste lid, alsmede uit de nota van toelichting volgt, dat de in die bepaling bedoelde voorlopige inhouding slechts betrekking heeft op de vermindering als bedoeld in artikel 2.5.2, eerste lid, onderscheidenlijk 2.5.2a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit WEB en dat de definitieve vaststelling, bedoeld in artikel 2.5.3, tweede lid, slechts betrekking heeft op die vermindering. Uit de enkele omstandigheid dat in artikel 2.5.2, tweede lid, onderscheidenlijk 2.5.2a, tweede lid, is bepaald dat "vervolgens" de kosten van de uitkeringen in dat kalenderjaar voor gewezen personeel in mindering worden gebracht, kan niet worden afgeleid dat ook ter zake van deze vermindering sprake is van een voorlopige inhouding, waarna nog een definitieve vaststelling is vereist.
Gelet hierop moet het ervoor worden gehouden dat de brieven van 27 oktober 2004, 6 september 2005, 16 november 2005 en 24 januari 2006, waarbij de staatssecretaris op de rijksbijdrage de kosten van de uitkeringen voor het derde kwartaal 2004 en voor 2005 voor gewezen personeel van het Noorderpoortcollege in mindering heeft gebracht, geen nadere besluitvorming behoeven. Dat betekent dat deze brieven zijn gericht op rechtsgevolg. Nu sprake is van schriftelijke beslissingen inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling, zijn deze brieven besluiten als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Dat niet in alle besluiten een bezwaarclausule is opgenomen, kan daaraan niet afdoen, nu dat geen constitutief vereiste voor een besluit is.
2.5.2. Het Noorderpoortcollege heeft tegen de voormelde besluiten geen rechtsmiddelen aangewend. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 15 juli 2009 in zaak nr. 200900802/1/H3; www.raadvanstate.nl) is het ontbreken van een rechtsmiddelenvoorlichting in een besluit onvoldoende om een termijnoverschrijding verschoonbaar te achten. Dat in een aantal besluiten een rechtsmiddelenvoorlichting ontbreekt, staat er dan ook niet aan in de weg dat deze besluiten in rechte onaantastbaar zijn geworden. Derhalve heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat het verzoek van het Noorderpoortcollege een verzoek is om terug te komen op rechtens onaantastbare besluiten.
2.6. Met betrekking tot het door het Noorderpoort bij de rechtbank ingestelde beroep overweegt de Afdeling als volgt.
2.7. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 6 maart 2008 in zaak nr.
200706839/1kan, indien na een eerder besluit een besluit van gelijke strekking wordt genomen, door het instellen van beroep tegen het laatste besluit niet worden bereikt, dat de bestuursrechter dat besluit toetst, als ware het een eerste afwijzing. Slechts indien en voor zover in de bestuurlijke fase nieuw gebleken feiten en omstandigheden zijn aangevoerd, dan wel uit het aldus aangevoerde kan worden afgeleid dat zich na het eerdere besluit een relevante wijziging van het recht heeft voorgedaan, kunnen dat besluit, de motivering ervan en de wijze waarop het tot stand is gekomen door de bestuursrechter worden getoetst. Het door het Noorderpoortcollege ingestelde beroep kan dan ook slechts leiden tot de beoordeling of zich na dat besluit nieuw gebleken feiten of omstandigheden of een relevante wijziging van het recht hebben voorgedaan.
200706839/1kan, indien na een eerder besluit een besluit van gelijke strekking wordt genomen, door het instellen van beroep tegen het laatste besluit niet worden bereikt, dat de bestuursrechter dat besluit toetst, als ware het een eerste afwijzing. Slechts indien en voor zover in de bestuurlijke fase nieuw gebleken feiten en omstandigheden zijn aangevoerd, dan wel uit het aldus aangevoerde kan worden afgeleid dat zich na het eerdere besluit een relevante wijziging van het recht heeft voorgedaan, kunnen dat besluit, de motivering ervan en de wijze waarop het tot stand is gekomen door de bestuursrechter worden getoetst. Het door het Noorderpoortcollege ingestelde beroep kan dan ook slechts leiden tot de beoordeling of zich na dat besluit nieuw gebleken feiten of omstandigheden of een relevante wijziging van het recht hebben voorgedaan.
Nu het Noorderpoortcollege in de bestuurlijke fase noch in beroep nieuw gebleken feiten of omstandigheden heeft aangevoerd, is geen plaats voor toetsing van het besluit van 8 oktober 2009. Aan de overige gronden die het Noorderpoortcollege heeft aangevoerd, wordt dan ook niet toegekomen.
2.8. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 8 oktober 2009 van de staatssecretaris alsnog ongegrond verklaren.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Groningen van 21 mei 2010 in zaak nr. 09/ 1113;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, ambtenaar van staat.
w.g. Slump w.g. Poot
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 9 maart 2011
362.