Uitspraak
200905467/1/R3.
Datum uitspraak: 2 maart 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1A] en [appellante sub 1B], (hierna tezamen in enkelvoud: [appellant sub 1]) beiden wonend te [woonplaats],
2. de vereniging Milieuvereniging Benegora, gevestigd te Woensdrecht,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 2 juni 2009 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant opnieuw besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Bergen op Zoom bij besluit van 29 september 2004 vastgestelde bestemmingsplan "Zuidelijke stadsrand (Augustapolder)".
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 juli 2009, en Benegora bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 juli 2009, beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
[appellant sub 1] en de milieuvereniging hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
[appellant sub 1], Benegora en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 november 2010, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. P. Elion, gemachtigde, en Benegora, vertegenwoordigd door [secretaris], alsmede mr. P. Elion en dr. A. Hagenaars en het college, vertegenwoordigd door mr. ing. F.G. Veurink, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts is daar de raad, vertegenwoordigd door J. Ocké en ing. L.A.M. van Baalen, beiden werkzaam bij de gemeente, als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht, rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
2.2. Het plangebied ligt ten zuiden van Bergen op Zoom en ten oosten van het als speciale beschermingszone aangewezen Markiezaatsmeer. Het Markiezaatsmeer ligt in het Natura 2000-gebied "De Markiezaat".
In haar uitspraak van 23 januari 2008 (nr.
200703983/1) heeft de Afdeling het goedkeuringsbesluit van het college van 3 mei 2005 vernietigd, voor zover dat zag op de goedkeuring van de plandelen met de bestemming "Stadsuitbreiding: wonen en natuur - (SU/N) - " dat betrekking heeft op de deelgebieden VI, VII en VIII. In de deelgebieden VI en VII zijn woningen mogelijk gemaakt en in deelgebied VIII lichte bedrijvigheid. De Afdeling heeft daartoe, kort weergegeven, overwogen dat niet uitgesloten is dat de plandelen afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen hebben voor de speciale beschermingszone Markiezaatsmeer en in het bijzonder voor de daar voorkomende populatie grauwe ganzen en dat niet duidelijk was of de gevolgen voor de luchtkwaliteit van de bedrijfsactiviteiten in deelgebied VIII in het luchtkwaliteitsonderzoek waren betrokken.
200703983/1) heeft de Afdeling het goedkeuringsbesluit van het college van 3 mei 2005 vernietigd, voor zover dat zag op de goedkeuring van de plandelen met de bestemming "Stadsuitbreiding: wonen en natuur - (SU/N) - " dat betrekking heeft op de deelgebieden VI, VII en VIII. In de deelgebieden VI en VII zijn woningen mogelijk gemaakt en in deelgebied VIII lichte bedrijvigheid. De Afdeling heeft daartoe, kort weergegeven, overwogen dat niet uitgesloten is dat de plandelen afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen hebben voor de speciale beschermingszone Markiezaatsmeer en in het bijzonder voor de daar voorkomende populatie grauwe ganzen en dat niet duidelijk was of de gevolgen voor de luchtkwaliteit van de bedrijfsactiviteiten in deelgebied VIII in het luchtkwaliteitsonderzoek waren betrokken.
Passende beoordeling
2.2.1. Benegora en [appellant sub 1] voeren aan dat de passende beoordeling ten aanzien van de foerageermogelijkheden voor onder meer de grauwe gans, die door bureau Meervelt is gemaakt en waarvan de resultaten zijn neergelegd in een rapport van augustus 2008, ondeugdelijk is. Zij betogen hiertoe in de eerste plaats dat de aan de passende beoordeling ten grondslag gelegde uitgangspunten uit 2004 en 2005 verouderd zijn. Zo is volgens hen inmiddels het Markiezaatsmeer een zoetwatermeer geworden, hetgeen betekent dat ook andere vogels dan de in de passende beoordeling onderzochte hier wellicht zijn gaan foerageren. Voorts menen zij dat geen rekening is gehouden met verstorende effecten zoals wandelaars met honden in de Augustapolder, lichtuitstraling van licht- en zendmasten in deelgebied VIII en appartementencomplexen in de deelgebieden VI en VII en de infrastructuur daaromheen. Tot slot voeren zij aan dat de Augustapolder een rol moet vervullen voor vogels uit het Markiezaat, dat de berekening van de foerageermogelijkheden elders voor de ganzen op enkele punten onjuist is, dat de gevolgen voor het Markiezaatsmeer en de nadelige gevolgen van de Markiezaatsweg onvoldoende zijn beoordeeld en dat rekening had moeten worden gehouden met de cumulatieve effecten van toekomstige projecten in de buurt van het plangebied.
2.2.2. In de passende beoordeling is geconcludeerd dat de verwezenlijking van het plan, in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen, geen negatieve effecten met zich brengt voor kwalificerende soortenpopulaties in het Markiezaat, waaronder de grauwe gans.
2.2.3. In het deskundigenbericht is vermeld dat het Markiezaatsmeer al sinds 1983 de verandering van zoutwatermeer naar zoetwatermeer heeft ondergaan en dat de vogelpopulatie ter plaatse daarom sinds 2004 niet wezenlijk veranderd zal zijn. Benegora en [appellant sub 1] hebben dit niet gemotiveerd bestreden. In zoverre bestaat daarom geen grond voor het oordeel dat van verouderde gegevens is uitgegaan. Verder is uit het deskundigenbericht en het verhandelde ter zitting gebleken dat als gevolg van de ontwikkeling van de plandelen voor zover daaraan geen goedkeuring is onthouden, andere vogelsoorten uit de omgeving in het plangebied zijn gaan foerageren. Dat in het plangebied inmiddels andere vogelsoorten zijn gaan foerageren en dat, zoals in het deskundigenbericht is vermeld, als het zou gaan om uitsluitend de effecten van de deelgebieden VI, VII en VIII daar geactualiseerde gegevens over nodig zouden zijn, doet er niet aan af dat de passende beoordeling dient te zien op de gevolgen van het plan als geheel. De stelling van Benegora en [appellant sub 1] dat slechts de effecten van de deelgebieden VI, VII en VIII moeten worden betrokken bij de passende beoordeling omdat alleen die nog ter beoordeling stonden in het goedkeuringsbesluit, vindt geen steun in het recht. Benegora en [appellant sub 1] hebben de conclusie in het deskundigenbericht, dat de gevolgen van het plan als geheel geen negatieve invloed hebben op de foerageermogelijkheden van de grauwe gans niet gemotiveerd bestreden.
Verder hebben Benegora en [appellant sub 1] niet aannemelijk gemaakt dat de conclusie in het deskundigenbericht dat in de passende beoordeling er terecht van is uitgegaan dat wandelaars slechts beperkte toegang hebben tot een groot deel van de Augustapolder omdat deze niet optimaal toegankelijk is en dat de effecten van lichtuitstraling beperkt zijn vanwege diverse afschermde landschapselementen, onjuist is. Het betoog dat de effecten van de Markiezaatsweg en de invloed op het Markiezaat en het Markiezaatsmeer niet zijn meegenomen, mist feitelijke grondslag, nu deze zijn omschreven in de passende beoordeling.
Voor zover Benegora en [appellant sub 1] betogen dat de Augustapolder zich ook zou moeten lenen als foerageergebied voor andere vogelsoorten dan die in de passende beoordeling zijn betrokken, en aldus zou moeten worden ontwikkeld, overweegt de Afdeling dat de passende beoordeling terecht ziet op de ontwikkelingen die het plan mogelijk maakt en niet op de door Benegora en [appellant sub 1] gewenste alternatieve invulling van het gebied.
Ten aanzien van het betoog van Benegora en [appellant sub 1] dat niet is nagegaan of de alternatieve foerageergebieden voor de grauwe ganzenpopulatie reeds volledig benut worden door andere ganzenpopulaties, overweegt de Afdeling dat in het deskundigenbericht is vermeld dat de passende beoordeling geen gebreken vertoont op deze punten. Benegora en [appellant sub 1] hebben deze conclusie evenmin gemotiveerd bestreden. Deze beroepsgrond kan derhalve niet slagen.
Het betoog van Benegora en [appellant sub 1] dat geen rekening is gehouden met toekomstige ontwikkelingen in de omgeving die cumuleren met de ontwikkelingen die het onderhavige plan mogelijk maakt, zoals herstructureringsprojecten en de aanleg van een spoorlijn en dergelijke, kan evenmin slagen, nu ter zitting is gebleken dat dergelijke plannen ten tijde van het bestreden besluit zich ofwel niet in een concreet stadium bevonden ofwel te ver in de toekomst zouden plaatsvinden.
2.2.4. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de passende beoordeling niet op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen dan wel onjuistheden bevat en dat deze niet aan het bestreden besluit ten grondslag mocht worden gelegd. Deze beroepsgrond faalt.
Luchtkwaliteit
2.3. Benegora heeft ten aanzien van het naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling uitgevoerde luchtkwaliteitsonderzoek, gedateerd 21 augustus 2008, gesteld dat dit andere uitgangspunten en uitkomsten heeft dan de voorheen opgestelde rapporten en dat ten onrechte is uitgegaan van een nachtelijk rijverbod voor vrachtverkeer op de Markiezaatsweg. Zo acht zij het ongeloofwaardig dat slechts één vrachtwagen het bedrijventerrein in deelgebied VIII zal aandoen. Volgens haar heeft de gemeente het voornemen dit rijverbod te laten vervallen, hetgeen negatieve gevolgen heeft voor de luchtkwaliteit. Verder betoogt [appellant sub 1] dat het luchtkwaliteitsrapport van 21 augustus 2008 ten onrechte uitsluitend betrekking heeft op de wegen waarop de verkeersintensiteit zal gaan veranderen als gevolg van de planontwikkeling. Volgens hem is onvoldoende onderbouwd waarom gemeend wordt dat dit niet het geval zal zijn op andere wegen, waaronder de Randweg Noord, en waarom deze wegen buiten het onderzoek zijn gehouden.
2.4. In het deskundigenbericht is vermeld dat het verschil in de uitgangspunten en uitkomsten in het rapport van 2008 ten opzichte van de eerder opgestelde luchtkwaliteitsonderzoeken voorvloeit uit een wijziging in de regelgeving ten aanzien van metingen, zoals het meten vanaf de wegrand in plaats van vanaf de wegas. Verder is gesteld dat het gebruik van nieuwe, schonere en efficiëntere productie- en vervoersmiddelen heeft geleid tot een lagere achtergrondconcentratie van fijn stof en NO2. Verder is vermeld dat de grenswaarden voor de luchtkwaliteit aanzienlijk worden onderschreden, en dat het vervallen van een nachtelijk rijverbod en het uitgaan van hogere verkeersintensiteiten, zoals Benegora en [appellant sub 1] betogen, een verwaarloosbare toename van de concentraties met zich zal brengen. Daarnaast is in het deskundigenbericht geconcludeerd dat de beschouwde wegen een goed beeld geven van de gevolgen van het plan en dat ook andere grote ontwikkelingen, zoals de door Benegora en [appellant sub 1] genoemde ontwikkeling van het detailhandelgebied "De Zeeland", in ogenschouw zijn genomen. Appellanten hebben niet gemotiveerd aangegeven waarom deze conclusie onjuist is. De enkele stelling dat het rapport van 21 augustus 2008 ondeugdelijk is en dat de uitkomsten betwijfeld worden, is daarvoor onvoldoende. De beroepsgrond slaagt niet.
Beleid
2.5. Benegora en [appellant sub 1] voeren aan dat het college had moeten toetsen of het plan niet in strijd was met het streekplan. Zij betogen in dit kader dat een deel van het plangebied in het streekplan als "natuurparel" was gekwalificeerd en ten onrechte bij het vaststellen van de Interimstructuurvisie en de Paraplunota gewijzigd is in de kwalificatie "bestaand stedelijk gebied". Het standpunt van het college dat getoetst moet worden aan de Interimstructuurvisie en de Paraplunota bestrijden zij, nu het plan is vastgesteld onder het regime van de WRO. Volgens hen brengt dit met zich dat ook aan het destijds geldende streekplan had moeten worden getoetst en dus rekening had moeten worden gehouden met de natuurparel. Voorts wijzen Benegora en [appellant sub 1] er op dat, ook al zou getoetst moeten worden aan het provinciaal beleid zoals dat gold op het moment van het goedkeuringsbesluit, dat besluit niet voldoet aan de Verordening Ruimte fase 1.
2.6. Het college heeft terecht gesteld dat ingevolge artikel 9.1.4, tweede lid, van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening het recht van de WRO van toepassing blijft op bestemmingsplannen waarvan het ontwerp vóór 1 juli 2008 ter inzage is gelegd maar dat dit derhalve niet geldt voor het beleid van het college zoals dat gold vóór 1 juli 2008. Het college diende dan ook aansluiting te zoeken bij het beleid zoals dat gold ten tijde van het nemen van het goedkeuringsbesluit. Voor zover Benegora en [appellant sub 1] aanvoeren dat de kwalificatie "natuurparel" uit het streekplan niet zonder meer kon vervallen, overweegt de Afdeling dat in de Interimstructuurvisie is aangegeven dat het streekplan is vervangen door de Interimstructuurvisie en niet langer geldt. Het college heeft verder ter zitting verklaard dat het aanleggen van een natuurparel nooit heeft plaatsgevonden wegens gebrek aan financiële middelen. Omdat ook ten tijde van het vaststellen van de Interimstructuurvisie en de Paraplunota is gebleken dat het realiseren van een natuurparel ter plaatse financieel niet haalbaar was, is afgezien van het alsnog opnemen van deze kwalificatie voor het desbetreffende gebied in beide beleidsstukken. In hetgeen Benegora en [appellant sub 1] hebben aangevoerd, ziet de Afdeling, gelet op het voorgaande, geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet had mogen toetsen aan het beleid zoals vervat in de Interimstructuurvisie en de Paraplunota. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Voor zover Benegora en [appellant sub 1] hebben betoogd dat het goedkeuringsbesluit niet in overeenstemming is met de Verordening Ruimte fase 1, overweegt de Afdeling dat deze beroepsgrond niet kan slagen, nu deze verordening op 1 juni 2010 in werking is getreden en dus dateert van na het bestreden besluit.
Geluid
2.7. Benegora voert aan dat de hogere grenswaarden die zijn vastgesteld voor diverse woningen in het plan onder meer zijn gebaseerd op het uitgangspunt dat er een nachtelijk rijverbod voor vrachtverkeer zou komen op de Markiezaatsweg. Het is volgens Benegora onzeker of bij de bouw van de woningen nog wel aan die hogere waarden kan worden voldaan, als dat rijverbod komt te ontvallen of wordt opgeschort.
De raad en het college hebben gesteld dat binnen de deelgebieden VI, VII en VIII, waarop het goedkeuringsbesluit ziet, geen woningen komen waarvoor hogere waarden zijn vastgesteld. Verder is het volgens het deskundigenbericht niet onmogelijk dat de voorkeursgrenswaarde uit de Wet geluidhinder kan worden nageleefd op de woningen in deelgebied VI, aangezien op grond van artikel 3.1.B, eerste lid, van de planvoorschriften de woningen aan de zijde van de Markiezaatsweg met dove gevels in de richting van de Markiezaatsweg worden gebouwd. Dat Benegora de conclusie betwijfelt is onvoldoende om aan te nemen dat deze onjuist zou zijn. De beroepsgrond slaagt niet.
Woningbehoefte
2.8. Tot slot voert Benegora aan dat er geen behoefte aan de te bouwen woningen is, zeker gezien het huidige economische klimaat. In haar nadere memorie van 19 oktober 2010 wijst Benegora er op dat inmiddels enkele bouwprojecten in de omgeving gedeeltelijk zijn stilgelegd.
De raad en het college hebben zich op het standpunt gesteld, dat het aantal te realiseren woningen nog steeds realistisch is, maar dat er wel een aantal maatregelen wordt getroffen om de afzetvermindering als gevolg van de kredietcrisis het hoofd te bieden. Zo worden nieuwe woningbouwinitiatieven bijvoorbeeld bevroren, wordt het soort woningen aangepast en worden bouwprioriteiten bijgesteld. Verder betoogt de raad dat het provinciebestuur heeft aangegeven dat er binnen Bergen op Zoom nog steeds behoefte is aan 32.800 woningen in 2015, binnen welke behoefte de woningbouw, waarin in de deelgebieden wordt voorzien met het plan, past. Benegora heeft niet gemotiveerd aangegeven waarom dit uitgangspunt onjuist is.
2.9. De conclusie is dat hetgeen Benegora en [appellant sub 1] hebben aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. De beroepen zijn ongegrond.
2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen en mr. Th.C. van Sloten, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.S. van Helvoort, ambtenaar van staat.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Van Helvoort
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 2 maart 2011
361.