Uitspraak
200907985/1/R3.
Datum uitspraak: 23 februari 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1] en anderen, allen wonend te Baarle-Nassau,
2. [appellant sub 2], wonend te Baarle-Nassau,
en
de raad van de gemeente Baarle-Nassau,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 16 juli 2009 heeft de raad het bestemmingsplan "Nassaulaan" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en anderen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 oktober 2009, en [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State per faxbericht ingekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld. [appellant sub 1] en anderen hebben hun beroep aangevuld bij brief van 29 oktober 2009. [appellant sub 2] heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 10 november 2009.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft de commanditaire vennootschap Ruimte voor Ruimte I C.V. een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 januari 2011, waar [appellant sub 1] en anderen, van wie [appellant sub 1] en [appellant sub 1 A] in persoon en bijgestaan door mr. W. Krijger, werkzaam bij Krijger Advies, [appellant sub 2], bijgestaan door mr. E.T. Stevens, werkzaam bij Achmea Rechtsbijstand, en de raad, vertegenwoordigd door mr. A.J.H. Keijsers, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting Ruimte voor Ruimte I C.V., vertegenwoordigd door C.J.M. Swart, werkzaam bij Grontmij Nederland B.V., verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Het plan voorziet in een juridisch-planologische regeling die in het kader van de Ruimte voor Ruimte (hierna: RvR) regeling de bouw van 21 woningen en de aanleg van een ontsluitingsweg bij recht mogelijk maakt. Verder voorziet het plan in de mogelijkheid voor het college van burgemeester en wethouders om een plan uit te werken voor het perceel Boschoven 4, gericht op de bouw van maximaal vier woningen, nadat het agrarisch bedrijf ter plaatse is beëindigd.
Beroep [appellant sub 1] en anderen
2.2. [appellant sub 1] en anderen komen op tegen de op grond van het plan te realiseren 21 woningen op de percelen met de bestemming "Wonen". Zij voeren aan dat er geen noodzaak is voor de realisering van de voorziene woningen in het kader van de RvR-regeling. In het verleden zijn namelijk al achttien RvR-woningen gerealiseerd op de locatie Loveren en de verkoop hiervan is volgens hen moeizaam verlopen. Bovendien is volgens hen voorzien in de bouw van nog eens 20 nieuwe woningen op deze locatie. Verder voorziet het bestemmingsplan "Dorpsgebieden" al in grote woningbouwprojecten, waarmee de doorstroming op de lokale woningmarkt is gegarandeerd. Voorts stellen [appellant sub 1] en anderen dat het aanbod van vrijstaande woningen in het duurdere segment van de woningmarkt binnen Baarle-Nassau al geruime tijd groter is dan de vraag hiernaar. De bouw van de door het plan beoogde woningen zou dit overaanbod volgens hen versterken.
2.2.1. De raad stelt zich op het standpunt dat er behoefte bestaat aan de voorziene woningen. De RvR-bouwkavels zijn volgens de raad bedoeld om de koper de gelegenheid te geven om naar eigen idee een woning te realiseren op een ruime bouwkavel. Het realiseren van een dergelijke vorm van woningbouw is gezien de grootte van de bouwkavels volgens de raad niet mogelijk op de in het bestemmingsplan "Dorpsgebieden" voorziene inbreidingslocaties binnen de bebouwde kom. Voorts stelt de raad dat, hoewel niet alle potentiële kopers van de bouwkavels in het plangebied uit Baarle-Nassau komen, het plan toch ten goede komt aan de inwoners van Baarle-Nassau. Door de verkoop van de kavels zal een keten van verhuisbewegingen in werking treden in Baarle-Nassau en omgeving en vindt een doorstroming plaats op de lokale woningmarkt, aldus de raad.
2.2.2. Ter zitting is door de raad en Ruimte voor Ruimte I C.V. naar voren gebracht dat de woningen op de locatie Loveren al geruime tijd verkocht zijn. Voorts is er binnen het plangebied van het bestemmingsplan "Dorpsgebieden" in de bebouwde kom van Baarle-Nassau slechts in beperkte mate ruimte voor vrijstaande woningen met een omvang zoals deze in het plan zijn voorzien. Bovendien is, zoals de raad heeft aangevoerd, het aanbod van duurdere woningen binnen de bebouwde kom niet geheel vergelijkbaar met de te realiseren woningen in het plangebied, nu het bij de laatste gaat om vrijstaande woningen die gebouwd worden in overleg met de toekomstige bewoner en op basis van diens ideeën. Verder is met het oog op de noodzaak van de voorziene woningen niet vereist dat deze grotendeels ten goede komen aan de huidige inwoners van Baarle-Nassau. Niet gebleken is van structurele factoren die de vraag naar deze woningen zullen beperken. Het enkele feit dat tot op heden weinig kavels in het plangebied zijn verkocht, betekent niet per definitie dat deze binnen de planperiode niet zullen worden verkocht.
Overigens heeft Ruimte voor Ruimte I C.V. ter zitting onweersproken gesteld dat er vanwege de huidige economische situatie tijdelijk weinig vraag is naar de beoogde RvR-woningen, maar dat de markt weer aantrekt en de vraag naar deze woningen op korte termijn zal toenemen.
Gelet hierop ziet de Afdeling in hetgeen [appellant sub 1] en anderen hebben gesteld geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat er een behoefte bestaat aan de te realiseren woningen.
Het betoog faalt.
2.3. [appellant sub 1] en anderen voeren aan dat de raad geen deugdelijke motivering heeft gegeven voor de beoogde 21 woningen. De keuze om deze te realiseren wordt volgens hen niet onderbouwd door een structuurvisie of een ander soort ruimtelijk toetsingskader. Voor zover het plan is gebaseerd op de RvR-regeling, betogen [appellant sub 1] en anderen dat de 21 te bouwen woningen binnen de bestemming "Wonen" los staan van de sanering van het bestaande varkenshouderijbedrijf aan Boschoven 4. In de plantoelichting wordt verwezen naar het Ruimtelijk Economisch Kaderplan (hierna: REK), maar deze kan volgens hen niet gezien worden als een structuurvisie.
Verder voeren [appellant sub 1] en anderen aan dat in het voorheen geldende bestemmingsplan "Dorpsgebieden" een algehele bouwstop is opgelegd voor nieuwe woningen. Zij betogen dat dit gebrek aan woningbouwmogelijkheden in tegenspraak is met de voorziene RvR-woningen. Voor zover nieuwe woningbouw in Baarle-Nassau niet mogelijk was vanwege de volgens het provinciaal beleid te hanteren woningcontingenten, stellen [appellant sub 1] en anderen dat de raad bleef vasthouden aan de bouwstop in het plan "Dorpsgebieden" nadat de provinciale woningcontingenten al niet meer golden.
Het bestemmingsplan "Buitengebied" is volgens [appellant sub 1] en anderen herzien op 16 juli 2009, waarbij is vastgehouden aan het eerdere uitgangspunt om geen nieuwe woningen toe te staan in het buitengebied. Voor zover via de RvR-regeling hierop een uitzondering kan worden gemaakt, betogen [appellant sub 1] en anderen dat de bouw van de 21 woningen los staat van de sanering van het agrarische bedrijf aan Boschoven 4.
Verder voeren [appellant sub 1] en anderen aan dat het plan zonder nadere motivering afwijkt van het beleid van de gemeente met betrekking tot de beoogde rondweg rond Baarle-Nassau. Na de vaststelling van het tracé van de rondweg heeft de raad volgens hen toegezegd dat hij eerst een structuurvisie zal vaststellen ten aanzien van de bouwmogelijkheden tussen de huidige bebouwde kom en de rondweg, nadat de aanleg van deze rondweg is voltooid. In strijd met zijn eigen toezegging is de raad overgegaan tot het vaststellen van een bestemmingsplan dat de bouw van nieuwe woningen tussen de bebouwde kom en de beoogde rondweg mogelijk maakt, aldus [appellant sub 1] en anderen.
2.3.1. De raad betoogt dat er geen verplichting bestaat een structuurvisie op te stellen. Het REK dient volgens hem binnen de gemeente Baarle-Nassau als toetsingskader voor bestemmingsplannen. Verder stelt de raad dat het plan wordt gerealiseerd in het kader van de RvR-regeling, waarbij de betreffende woningen zullen worden gerealiseerd in ruil voor de sanering van overbodige stallen en milieuhinderlijke bedrijven elders in Noord-Brabant, waar het terugbouwen van woningen niet tot de mogelijkheden behoorde.
De raad stelt dat, hoewel het provinciaal beleid ten aanzien van woningbouw nu minder strikt is dan in 2001, het nog steeds de realisatie van nieuwe woningbouw in Baarle-Nassau aanzienlijk beperkt. Met het oog hierop heeft hij vastgehouden aan het woningbouwbeleid uit het plan "Dorpsgebieden".
Ten aanzien van het plan "Buitengebied" stelt de raad dat het niet mogen bouwen van burgerwoningen in het buitengebied niet ziet op de uitbreidingen van kernen binnen een transformatiegebied, zoals in het plan. Verder stelt de raad dat de in het plan voorziene 21 bouwkavels voortkomen uit de bouwmogelijkheden op de aangekochte gronden van het agrarisch bedrijf in het kader van de RvR-regeling.
De raad stelt voorts dat hij ten aanzien van de ontwikkelingen tussen de rondweg en de bebouwde kom nog geen visie heeft geformuleerd. Wel is met het oog op mogelijke ontwikkelingen in dit gebied in het plan de mogelijkheid opgenomen om een aansluiting van het plangebied naar het achtergelegen gebied aan te leggen.
2.3.2. Het uitgangspunt van de Interimstructuurvisie van de provincie Noord-Brabant (hierna: Interimstructuurvisie) is dat verstedelijking en de bouw van nieuwe woningen plaatsvinden in stedelijke regio's. Voor de landelijke regio's geldt dat zoveel woningen gebouwd mogen worden als nodig is voor de natuurlijke bevolkingsgroei. De nadruk ligt bij de bouw hiervan op inbreiden en herstructureren. Het gebruik van ruimte in het buitengebied voor de bouw van nieuwe woningen is pas mogelijk als gebleken is dat deze niet binnen bestaand bebouwd terrein gerealiseerd kunnen worden.
De RvR-regeling is een op zichzelf staand onderdeel van het provinciaal beleid en biedt de mogelijkheid om als uitzondering op de Interimstructuurvisie woningen te bouwen in het buitengebied. De bouw van de woningen dient plaats te vinden binnen de bebouwde kom dan wel binnen een kernrandzone. Volgens de 'Beleidsregel Ruimte voor Ruimte 2006' dient per RvR-woning te worden aangetoond dat ten minste 1.000 m2 agrarische bedrijfsbebouwing is gesloopt en dat op de desbetreffende locatie milieuwinst is bereikt. Hierbij is niet vereist dat er een direct verband bestaat tussen de locatie van het agrarisch bedrijf en de plaats van de te bouwen woningen. De bouw van deze woningen mag op een andere plaats plaatsvinden dan op de locatie van de te slopen agrarische gebouwen.
2.3.3. Blijkens de stukken, waaronder het verweerschrift en de plantoelichting, en hetgeen ter zitting naar voren is gebracht wordt de RvR-regeling door de raad onderschreven en toegepast. Blijkens de plantoelichting wordt voor de 21 te bouwen woningen in totaal 21.000 m2 aan agrarische bedrijfsbebouwing gesloopt. Het plan voldoet hiermee in zoverre aan de RvR-regeling en ook overigens hebben [appellant sub 1] en anderen niet aannemelijk gemaakt dat het plan niet voldoet aan de voorwaarden van de RvR-regeling.
2.3.4. Ter zitting heeft de raad naar voren gebracht dat hij geen structuurvisie als bedoeld in artikel 2.1 van de Wet ruimtelijke ordening heeft vastgesteld, maar dat het gemeentebestuur het REK in de praktijk als uitgangspunt hanteert. Volgens het REK dienen de harde functies binnen de gemeente, zoals uitbreiding van het aantal woningen, in het oosten van Baarle-Nassau te worden gerealiseerd. De 21 woningen zullen ten oosten van de bebouwde kom van Baarle-Nassau worden gerealiseerd, waarmee het plan in zoverre in overeenstemming is met het REK.
Overigens staat het ontbreken van een structuurvisie niet in de weg aan het vaststellen van een bestemmingsplan.
2.3.5. Het bestemmingsplan "Dorpsgebieden" heeft weliswaar de mogelijkheden voor woningbouw beperkt, maar dit plan is vastgesteld in 2001 en daarmee geen recent vastgesteld plan. Bovendien is dit plan vastgesteld met het oog op de beperkte mogelijkheden die het provinciaal beleid biedt voor de bouw van nieuwe woningen in een gemeente en vormt het RvR-beleid als op zichzelf staand provinciaal beleid met een eigen doel een uitzondering op de beperkte mogelijkheden om woningen te realiseren in het buitengebied.
Voor zover het bestemmingsplan "Buitengebied" de bouw van nieuwe woningen in het buitengebied verhinderde met het oog op het provinciaal beleid om het aantal nieuwe woningen in het buitengebied te beperken, geldt hiervoor eveneens dat de RvR-regeling een uitzondering maakt op dit provinciale beleid en de bouw van nieuwe woningen in het buitengebied mogelijk maakt op en rondom de locatie waar een agrarisch bedrijf wordt gesloopt.
2.3.6. Ter zitting heeft de raad naar voren gebracht dat in de toekomst een structuurvisie zal worden ontwikkeld omtrent de bouwmogelijkheden in het gebied tussen de bebouwde kom en de rondweg, maar dat hiervoor nog geen concrete studies zijn verricht, omdat hij zich met betrekking tot de bouw van nieuwe woningen nu eerst richt op locaties binnen de bebouwde kom van Baarle-Nassau. De bouw van de 21 woningen in het plangebied in het kader van de RvR-regeling is een aparte ontwikkeling die los staat van dit algemene beleid van het gemeentebestuur. Het betoog faalt.
2.4. [appellant sub 1] en anderen voeren aan dat het bestreden besluit onvoldoende duidelijk maakt waarom gekozen is voor de locatie aan de Nassaulaan in plaats van andere locaties. Zo valt het plangebied in het provinciaal uitwerkingsplan Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Rucphen en Zundert binnen een gebied waar transformatie afweegbaar is, maar wordt volgens hen niet inzichtelijk gemaakt waarom niet is gekozen voor een andere locatie binnen dit transformatiegebied. Verder valt volgens [appellant sub 1] en anderen niet in te zien waarom niet is gekozen voor een van de twee andere locaties in de gemeente die al zijn aangewezen voor de bouw van RvR-woningen. Dit klemt volgens hen te meer nu de locatie aan de Nassaulaan niet aan de openbare weg ligt en onduidelijk is hoe deze woonwijk in de rest van de omgeving tussen de Nassaulaan en de rondweg zal worden opgenomen.
2.4.1. De raad stelt dat binnen het gebied waar transformatie mogelijk is voor stedelijke ontwikkelingen is gekozen voor de locatie aan de Nassaulaan, omdat deze aan de rand van de bebouwde kom ligt en daarom het meest geschikt is voor uitbreiding en omdat op deze locatie in het kader van de RvR-regeling een agrarisch bedrijf is gesaneerd. Verder stelt de raad dat de door [appellant sub 1] en anderen genoemde andere RvR-locaties op dit moment niet kunnen worden ontwikkeld. Ten aanzien van de locatie Loveren fase 2 zijn er volgens de raad nog een aantal milieubelemmeringen. De locatie Boschoven ligt buiten het zogenoemde transformatiegebied en over deze locatie is nog geen overeenstemming bereikt met de provincie Noord-Brabant, aldus de raad.
2.4.2. De Afdeling overweegt dat de raad bij de keuze van de bestemming een afweging dient te maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beoordelingsvrijheid. De voor- en nadelen van alternatieven dienen in die afweging te worden meegenomen.
2.4.3. Het plangebied ligt in een transformatiegebied van het provinciaal uitwerkingsplan Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Rucphen en Zundert. Hierbinnen kan het landelijk buitengebied worden benut voor stedelijk grondgebruik zoals de bouw van nieuwe woningen. De RvR-regeling staat los van dit provinciale beleid. Niet onredelijk is de keuze van de raad om in verband met deze regeling de beoogde 21 woningen te realiseren aan de rand van de bebouwde kom naast de locatie van een te saneren varkenshouderij.
Voorts is niet in geschil dat de beoogde woningen op korte termijn niet gerealiseerd kunnen worden op de locaties Loveren fase 2 en Boschoven, nu deze woningen op de locatie Loveren fase 2 zouden komen te liggen binnen de stankcirkels van twee nog te saneren bedrijven en omtrent de locatie Boschoven nog geen overeenstemming is bereikt met de provincie. Het betoog faalt.
2.5. [appellant sub 1] en anderen stellen dat de in het plan voorziene bebouwing ten koste gaat van hun vrije uitzicht. Verder zal het vrije uitzicht van de te bouwen woningen volgens hen op termijn worden beperkt, wanneer de ruimte tussen de bebouwde kom en de rondweg verder zal worden ingevuld met niet-agrarische activiteiten.
2.5.1. Met betrekking tot het verlies aan uitzicht van [appellant sub 1] en anderen is van belang dat er geen blijvend recht bestaat op een vrij uitzicht. Blijkens de verbeelding liggen de dichtstbijzijnde woningen op een afstand van ongeveer 15 m van de woningen van [appellant sub 1] en anderen. Ingevolge artikel 5.2.2, onder b, onder 1 en 2, van de planregels bedragen de maximaal toegestane goot- en bouwhoogte 4,5 m, onderscheidenlijk 9,5 m. Gelet hierop heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet zal leiden tot een onaanvaardbare aantasting van het uitzicht van [appellant sub 1] en anderen.
Voor zover het uitzicht van de te realiseren woningen zal worden beperkt door toekomstige ontwikkelingen tussen de ten oosten van het plangebied gelegen rondweg en de bebouwde kom van Baarle-Nassau, geldt dat deze ontwikkelingen niet in deze procedure aan de orde kunnen komen.
Het betoog faalt.
2.6. [appellant sub 1] en anderen stellen dat de raad het plan enkel heeft vastgesteld om voor de bouw van de voorziene RvR-woningen een financiële vergoeding te ontvangen van de provincie Noord-Brabant. Uit hetgeen hierboven is overwogen blijkt dat de raad een deugdelijke ruimtelijk-planologische onderbouwing ten grondslag heeft gelegd aan het plan.
Het betoog faalt.
2.7. [appellant sub 1] en anderen voeren aan dat de raad planschade die voor hen ontstaat, had dienen te voorkomen door een andere inrichting van het plan. Wat de eventueel nadelige invloed van het plan op de waarde van hun woningen betreft, bestaat geen grond voor de verwachting dat die waardevermindering zodanig zal zijn dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan aan de belangen die met de realisering van het plan aan de orde zijn.
Het betoog faalt.
2.8. In hetgeen [appellant sub 1] en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan in zoverre strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Het beroep is ongegrond.
Beroep [appellant sub 2]
2.9. [appellant sub 2] komt op tegen de in het plan voorziene ontsluitingsweg, die recht tegenover zijn woning zal worden aangesloten op de Nassaulaan. Hij voert aan dat hij 's avonds en 's nachts hinder zal ondervinden van het naar binnen schijnende licht van koplampen. [appellant sub 2] voert aan dat een verschuiving van de ontsluitingsweg in de richting van Nassaulaan 61 de lichthinder voor hem zal beperken. Bovendien heeft de woning op Nassaulaan 61 een blinde gevel en zal het licht van koplampen daarom hier minder overlast geven. Verder stelt Michels dat door deze verschuiving van de ontsluitingsweg minder bomen behoeven te worden gekapt, nu volgens hem tegenover de Nassaulaan 61 een smallere groenstrook ligt dan tegenover zijn woning.
2.9.1. De raad erkent dat door deze verschuiving mogelijk minder bomen hoeven te worden gekapt, maar stelt dat in het plan twee structurele groenstroken blijven bestaan, waardoor de historische groenstructuur nog goed herkenbaar en aanwezig blijft. Verder is het onwenselijk om de ontsluitingsweg noordelijker te situeren op het perceel Boschoven 4 met het oog op de verkeersveiligheid en de stedenbouwkundige en landschappelijke inpassing van het plan, aldus de raad.
2.9.2. De Afdeling overweegt dat de raad bij de keuze van de bestemming een afweging dient te maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beoordelingsvrijheid. De voor- en nadelen van alternatieven dienen in die afweging te worden meegenomen.
2.9.3. Niet in geschil is dat zowel bij de realisering van het plan als bij het door [appellant sub 2] voorgestelde alternatief bomen zullen moeten worden gekapt om de aanleg van een ontsluitingsweg mogelijk te maken en dat in het door [appellant sub 2] voorgestelde alternatief minder lichthinder voor hem zal ontstaan na de totstandkoming van deze ontsluitingsweg. De raad heeft erkend dat het door Michelsen voorgestelde alternatief zal leiden tot het kappen van minder bomen dan bij de aanleg van de ontsluitingsweg zoals voorzien in het plan. Verder heeft de raad zijn standpunt dat de situering van de weg in meer noordelijke richting onwenselijk is vanwege de verkeersveiligheid en de stedenbouwkundige en landschappelijke inpassing van het plan niet nader onderbouwd. Het betoog slaagt.
2.10. In hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd. De overige gronden van [appellant sub 2] behoeven om die reden geen bespreking meer.
Proceskosten
2.11. Voor een proceskostenveroordeling ten aanzien van [appellant sub 1] en anderen bestaat geen aanleiding. De raad dient ten aanzien van [appellant sub 2] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van [appellant sub 2] gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Baarle-Nassau van 16 juli 2009 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Nassaulaan";
III. verklaart het beroep van [appellant sub 1] en anderen ongegrond;
IV. veroordeelt de raad van de gemeente Baarle-Nassau tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. gelast dat de raad van de gemeente Baarle-Nassau aan [appellant sub 2] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 150,00 (zegge: honderdvijftig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, voorzitter, en mr. M.A.A. Mondt-Schouten en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, ambtenaar van staat.
w.g. Van Sloten w.g. Lap
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 februari 2011
288-656.