Uitspraak
201008950/1/T1/H2.
Datum uitspraak: 23 februari 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van De Marne,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Groningen van 26 juli 2010 in zaak nr. 10/237 in het geding tussen:
[wederpartij sub 1] en [wederpartij sub 2] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [wederpartij]), wonend te [woonplaats], gemeente De Marne
en
het college.
1. Procesverloop
Bij besluit van 8 juli 2009 heeft het college de aanvraag van [wederpartij] om vergoeding van de kosten van aangepast leerlingenvervoer voor het vervoer van zijn vijfjarige zoon [naam zoon] naar de Leonardoschool in Delfzijl afgewezen.
Bij besluit van 17 februari 2010 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en [wederpartij] op basis van een kilometervergoeding van € 0,37 per km voor het resterende schooljaar 2009/2010 een vergoeding van € 2.800,16 toegekend.
Bij uitspraak van 26 juli 2010, verzonden op 30 juli 2010, heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 17 februari 2010 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 13 september 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 28 september 2010.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 december 2010, waar het college, vertegenwoordigd door W.K. de Wind en A. Kruger, beiden werkzaam bij de gemeente, is verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
2.2. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: de Wpo) verstrekt het college aan ouders van in de gemeente verblijvende leerlingen op aanvraag bekostiging van de door het college noodzakelijk te achten vervoerskosten. De gemeenteraad stelt daartoe een nadere regeling vast, met inachtneming van het bepaalde in de volgende leden.
Ingevolge het vijfde lid, aanhef en onder a, bepaalt de regeling dat de kosten worden vergoed van vervoer over de afstand tussen de woning van de leerling en de dichtstbijzijnde voor de leerling toegankelijke school voor basisonderwijs of, indien een leerling op het onderwijs van een speciale school voor basisonderwijs is aangewezen, de dichtstbijzijnde voor de leerling toegankelijke speciale school voor basisonderwijs.
Ingevolge het twaalfde lid kan de regeling bepalen dat het college in bijzondere gevallen de bevoegdheid heeft ten gunste van de ouders van de inhoud van de regeling af te wijken.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de Verordening leerlingenvervoer-cliëntenraad gemeente De Marne (hierna: de verordening) van 25 juni 2002, zoals deze luidde ten tijde van belang, wordt in de verordening onder school onder meer verstaan: een basisschool of speciale school voor basisonderwijs als bedoeld in de Wpo.
Ingevolge die aanhef en onder f wordt in de verordening verstaan onder vervoer: openbaar vervoer, aangepast vervoer of eigen vervoer tussen de woning dan wel de opstapplaats en de school dat plaatsvindt in aansluiting op het begin en einde van de schooldag volgens het schoolplan, tenzij de structurele handicap van een leerplichtige leerling die aansluiting onmogelijk maakt.
Ingevolge die aanhef en onder h wordt in de verordening verstaan onder aangepast vervoer: vervoer per besloten (school)busvervoer, taxi, treintaxi of bustaxi.
Ingevolge die aanhef en onder i wordt in de verordening verstaan onder eigen vervoer: vervoer per eigen motorvoertuig, bromfiets of fiets.
Ingevolge die aanhef en onder k wordt in de verordening verstaan onder toegankelijke school voor wat betreft basisscholen en speciale scholen voor basisonderwijs: de basisschool van de verlangde godsdienstige of levensbeschouwelijke richting dan wel de openbare school of de speciale school voor basisonderwijs waarop de leerling is aangewezen.
Ingevolge die aanhef en onder o wordt in de verordening verstaan onder vervoersvoorziening: een gehele of gedeeltelijke bekostiging van de door het college noodzakelijk geachte vervoerskosten van de leerling en zo nodig dienst begeleider;
- de verstrekking van een abonnement of strippenkaart voor de leerling en zo nodig dienst begeleider, of
- aanbieding van aangepast vervoer dat de gemeente verzorgt of doet verzorgen.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, kent het college ten behoeve van het schoolbezoek aan de ouders van in de gemeente verblijvende leerlingen op aanvraag een vervoersvoorziening toe met inachtneming van het bepaalde in deze verordening.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, wordt bekostiging van de vervoerskosten toegekend over de afstand tussen de woning dan wel de opstapplaats en de dichtstbijzijnde voor de leerling toegankelijke school, tenzij vervoer naar een verder weggelegen school voor de gemeente minder kosten met zich mee zou brengen en de ouders met het vervoer naar die school schriftelijk instemmen.
Ingevolge artikel 4, bepaalt het college bij het verstrekken van bekostiging van de vervoerskosten de wijze en het tijdstip van de uitbetaling, alsmede de tijdsduur van de verstrekte bekostiging.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, wordt een aanvraag voor bekostiging van de vervoerskosten gedaan door indiening bij het college van een volledig ingevuld en door de ouders ondertekend formulier, voorzien van de op het formulier vermelde gegevens.
Ingevolge het tweede lid wordt de aanvraag, indien het een aanvraag voor het eerstvolgende schooljaar betreft, voor 1 juni voorafgaand aan dat schooljaar ingediend.
Ingevolge het zesde lid wordt, indien een vervoersvoorziening wordt toegekend, deze getroffen:
a. met ingang van het nieuwe schooljaar indien de aanvraag voor 1 juni is ingediend;
b. met ingang van de door de ouders verzochte datum als het een aanvraag gedurende het schooljaar betreft, met dien verstande dat de datum waarop bekostiging wordt verstrekt niet ligt voor de datum van ontvangst van de aanvraag door het college.
Ingevolge artikel 9 wordt bekostiging, met inachtneming van het bepaalde in artikel 3, verstrekt van de kosten van het vervoer over de afstand tussen de woning dan wel de opstapplaats en:
a. de dichtstbijzijnde voor de leerling toegankelijke speciale school voor basisonderwijs in het samenwerkingsverband van de basisschool waarvan de leerling afkomstig is of
b. een andere speciale school voor basisonderwijs in het onder a bedoelde samenwerkingsverband, indien het vervoer naar die school voor de gemeente minder kosten met zich mee zou brengen dan het vervoer naar de speciale school voor basisonderwijs, bedoeld onder a.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, verstrekt het college aan de ouders van een leerling die een school voor basisonderwijs of een speciale school voor basisonderwijs bezoekt bekostiging op basis van de kosten voor het openbaar vervoer, indien de afstand van de woning naar de dichtstbijzijnde voor hem toegankelijke school meer dan zes kilometer bedraagt.
Ingevolge artikel 12, eerste lid, bekostiging het college, indien aanspraak bestaat op bekostiging zoals bedoeld in artikel 11, tevens de daarin bedoelde kosten ten behoeve van een begeleider, indien de leerling jonger is dan negen jaar en door de ouders ten behoeve van het college genoegzaam wordt aangetoond dat de leerling niet in staat is zelfstandig van het openbaar vervoer of de fiets gebruikt te maken.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, verstrekt het college bekostiging op basis van de kosten van aangepast vervoer aan de ouders van de leerling die een school voor basisonderwijs of een speciale school voor basisonderwijs bezoekt, indien wordt voldaan aan het afstandcriterium van artikel 11 en
a. de leerling met gebruikmaking van openbaar vervoer naar school en terug meer dan anderhalf uur onderweg is en de reistijd met aangepast vervoer tot 50% of minder van de reistijd met openbaar vervoer kan worden teruggebracht of
b. openbaar vervoer ontbreekt, tenzij de leerling naar het oordeel van het college al dan niet onder begeleiding gebruik kan maken van het vervoer per fiets.
Ingevolge artikel 14, eerste lid, kan het college, indien aanspraak bestaat op bekostiging van de vervoerskosten, de ouders op aanvraag toestaan één of meer leerlingen zelf te vervoeren of te laten vervoeren.
Ingevolge het tweede lid bekostigt het college, indien toestemming ingevolge het eerste lid aan de ouders is verleend, aan de ouders die één leerling zelf vervoeren, dan wel laten vervoeren:
a. een bedrag op basis van de kosten van het openbaar vervoer, behoudens het bepaald in het vijfde lid.
b. een bedrag op basis van een kilometervergoeding voor de auto, afgeleid van de Reiskostenregeling binnenland, indien aanspraak zou bestaan op bekostiging van de kosten van aangepast vervoer, behoudens het bepaald in het vierde lid.
Ingevolge artikel 38 beslist het college in gevallen, de uitvoering van het leerlingenvervoer betreffende, waarin de verordening niet voorziet.
Ingevolge artikel 39 kan het college in bijzondere gevallen ten gunste van de ouders afwijken van de bepalingen in de verordening, zo nodig na advies te hebben gevraagd aan de permanente commissie leerlingenzorg, de commissie voor de begeleiding, de regionale verwijzingscommissie of andere deskundigen.
2.3. [wederpartij] heeft bij een 'aanvraagformulier leerlingenvervoer', met als datum 24 april 2009, voor het schooljaar 2009-2010 aangepast vervoer (vervoer per taxi/-bus) aangevraagd voor vervoer van zijn toentertijd bijna vijfjarige zoon [naam zoon] van zijn woning naar de basisschool De Zaaier, afdeling Leonardoschool, in Delfzijl. Hij heeft op het formulier aangekruist dat aangepast vervoer noodzakelijk is omdat de leerling jonger is dan negen jaar. Bij die aanvraag heeft hij toegelicht dat [naam zoon] volgens een door het instituut 'Samen voor Zorg' afgenomen intelligentietest 3,5 jaar voorloopt op zijn leeftijdgenoten en dat de Leonardoschool door de gerichtheid op hoogintelligente kinderen [naam zoon] passend onderwijs in een omgeving met andere hoogintelligente kinderen kan bieden.
Het college heeft aan het besluit van 8 juli 2009 ten grondslag gelegd dat de verordening recht geeft op bekostiging van het vervoer van een leerling in de volgende gevallen:
1. als de afstand tot de dichtstbijzijnde toegankelijke school zes kilometer of meer is en er is dichterbij geen school of geen school van de gewenste richting, als de voorkeur uitgaat naar onderwijs van een godsdienstige of levensbeschouwelijke richting;
2. als de leerling is aangewezen op een school voor speciaal onderwijs. Volgens het college is vergoeding op de eerste grond niet mogelijk, omdat de Mandegoudschool in Kloosterburen de dichtstbijzijnde toegankelijke school voor [naam zoon] is en die school op minder dan 6 km van de woning van [wederpartij] is gevestigd. Indien deze school niet passend blijkt te zijn is de school de Akkerwinde een mogelijkheid. Volgens het college is vergoeding op de tweede grond niet mogelijk omdat het Leonardo-onderwijs geen ministeriële erkenning heeft als speciaal onderwijs.
Het college heeft aan het besluit van 17 februari 2010, naar aanleiding van het advies van de bezwaarschriftencommissie van de gemeente Marne van 14 januari 2010, ten grondslag gelegd dat de in artikel 39 van de verordening neergelegde hardheidsclausule op de aanvraag van toepassing is. Het college heeft op grond daarvan op basis van een kilometervergoeding van € 0,37 per km vanaf de datum van dat besluit voor het resterende schooljaar aan [wederpartij] een vergoeding ten bedrage van € 2.800,16 toegekend. Het college heeft zich bij dat besluit voorts, in afwijking van het advies van de bezwaarschriftencommissie, op het standpunt gesteld dat het Leonardo-onderwijs voor de toepassing van de verordening niet valt aan te merken als passend onderwijs dat vergelijkbaar is met onderwijs in een bijzondere richting of speciaal onderwijs. Volgens het college dient de wetgever het Leonardo-onderwijs onder de Wet op de expertisecentra te brengen voordat de verordening rechtstreeks op dat onderwijs van toepassing is.
2.4. De rechtbank heeft uitdrukkelijk en zonder voorbehoud geoordeeld dat het college bij het besluit van 17 februari 2010 heeft aangenomen dat de situatie van [naam zoon] maakt dat hij is aangewezen op Leonardo onderwijs. Tegen dit oordeel is het college in hoger beroep niet opgekomen. Evenmin is sprake van een nauwe verwevenheid tussen dit oordeel en hetgeen in hoger beroep aan de orde is gesteld. Van dit oordeel moet daarom in hoger beroep worden uitgegaan.
De rechtbank heeft verder uitdrukkelijk en zonder voorbehoud geoordeeld dat nu het college zich in het besluit van 17 februari 2010 op het standpunt heeft gesteld dat de hardheidsclausule in artikel 39 van de verordening van toepassing is, bij de bepaling van de hoogte van de vergoeding de verordening inclusief de artikelen 2 en 3 rechtstreeks moet worden toegepast. Tegen dit oordeel is het college in hoger beroep niet opgekomen. Evenmin is sprake van een nauwe verwevenheid tussen dit oordeel en hetgeen in hoger beroep aan de orde is gesteld. Van dit oordeel moet daarom in hoger beroep worden uitgegaan. Nu het college, bij het besluit van 17 februari 2010, de verordening niet rechtstreeks heeft toegepast, heeft de rechtbank dat besluit reeds hierom terecht vernietigd.
2.5. Het college betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat bij het besluit van 17 februari 2010 ten onrechte een vergoeding met ingang van het besluit van 7 (lees: 8) juli 2009 is toegekend en dat de vergoeding met terugwerkende kracht vanaf de aanvraag van 24 april 2009 moest worden toegekend, heeft miskend dat het college een vergoeding heeft toegekend vanaf de dag van het besluit van 17 februari 2010 en dat voor een vergoeding vanaf 24 april 2009 geen aanleiding bestond omdat, nu [naam zoon] vanaf 17 augustus 2009 naar de Leonardoschool gaat, eerst vanaf die datum een vervoersbehoefte bestond.
2.5.1. Ingevolge artikel 5, zesde lid, aanhef en onder a, van de verordening wordt een toegekende vervoersvoorziening getroffen met ingang van het nieuwe schooljaar, indien de aanvraag vóór 1 juni is ingediend. Niet in geschil is dat [wederpartij] de aanvraag vóór 1 juni 2009 heeft ingediend en dat [naam zoon] met ingang van 17 augustus 2009 naar de Leonardoschool is gegaan. Hieruit volgt dat, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, een aan [wederpartij] toegekende vervoersvoorziening voor het schooljaar 2009-2010 moest worden getroffen met ingang van 17 augustus 2009. Voor zover het college betoogt dat, nu in dit geval de vervoersvoorziening eerst bij het besluit op bezwaar van 17 februari 2010 is getroffen, pas vanaf dat tijdstip aanspraak op vergoeding bestaat, volgt de Afdeling dat betoog niet, gelet op artikel 5, zesde lid, aanhef en onder a, van de verordening.
Ter zitting is van de zijde van het college overigens vermeld dat het een eerder aanbod, om de in het besluit van 17 februari 2010 vermelde kilometervergoeding met ingang van 17 augustus 2009 te betalen, gestand heeft gedaan en dat het die kilometervergoeding vanaf die datum tot in januari 2010, toen het bezoek van [naam zoon] aan de Leonardoschool is gestaakt, reeds aan [wederpartij] heeft betaald.
2.6. Het college betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het besluit van 17 februari 2010 onzorgvuldig is voorbereid, omdat het college bij dat besluit de belasting voor [wederpartij] van de dagelijkse autoritten van en naar de Leonardoschool niet heeft meegewogen. Het college voert aan dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling de organisatie van het vervoer primair de verantwoordelijkheid is van de ouders. Volgens het college waren er tijdens de bezwaarfase, anders dan de rechtbank heeft overwogen, geen indicaties dat die ritten voor [wederpartij] onevenredig belastend zouden zijn en was er daarom geen aanleiding hiernaar onderzoek te doen.
2.6.1. Uit door [wederpartij] overgelegde informatie over de Leonardoschool in Delfzijl volgt dat dit een school voor basisonderwijs is. Gezien hetgeen is overwogen onder 2.3 en nu [wederpartij], voor het vervoer van zijn vijfjarige zoon naar die school, bekostiging van aangepast vervoer heeft aangevraagd, moest de aanvraag van [wederpartij] worden getoetst aan artikel 13, gelezen in samenhang met artikel 11, van Titel 2 van de verordening. Uit deze bepalingen, gelezen in onderling verband, volgt dat het college bekostiging op basis van aangepast vervoer verstrekt aan de ouders van de leerling die een school voor basisonderwijs bezoekt, indien de afstand van de woning tot de dichtstbijzijnde voor de leerling toegankelijke school meer dan zes kilometer bedraagt en tevens de reistijd per openbaar vervoer naar de school of terug meer dan anderhalf uur bedraagt en die reistijd met aangepast vervoer 50% of minder bedraagt of openbaar vervoer ontbreekt. Reeds hierom bestond voor het college, anders dan de rechtbank heeft overwogen, geen aanleiding de belasting voor [wederpartij] van de dagelijkse autoritten van en naar de Leonardoschool bij het besluit van 17 februari 2010 te betrekken. Titel 2 van de verordening bevat ook overigens niet een vereiste op grond waarvan het college die belasting bij dat besluit behoorde te betrekken. In zoverre slaagt het betoog.
2.7. De conclusie is dat het besluit van 17 februari 2010 is genomen in strijd met artikel 13 van de verordening, nu het college niet aan deze bepaling heeft getoetst.
2.8. Gelet op het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil ziet de Afdeling aanleiding het college op de voet van artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State op te dragen de gebreken in het besluit op bezwaar van 17 februari 2010 te herstellen. Daartoe dient het college binnen een maand na de verzending van deze tussenuitspraak het bezwaar van [wederpartij] tegen het besluit van 8 juli 2009 met inachtneming van hetgeen is overwogen onder 2.4 en 2.5.1 en met inachtneming van het in 2.6.1 beschreven toetsingskader opnieuw te beoordelen en de uitkomst van deze beoordeling in de vorm van een nieuw besluit op bezwaar aan [wederpartij] en de Afdeling te zenden.
2.9. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
draagt het college van burgemeester en wethouders van De Marne op om binnen één maand na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen het besluit van 17 februari 2010, kenmerk 2010000380, te herstellen door een nieuw besluit op het bezwaar te nemen en dit aan [wederpartij] en de Afdeling te zenden.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, ambtenaar van staat.
w.g. Polak w.g. Oranje
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 februari 2011
507.