Uitspraak
201006901/1/T1/H2.
Datum uitspraak: 16 februari 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 15 juni 2010 in zaak nr. 09/4566 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (voorheen: de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid).
1. Procesverloop
Bij besluit van 28 april 2009 heeft de staatssecretaris de aan [appellante] ten behoeve van het project 'Start-up simulatie in het onderwijs' (hierna: het project) verleende subsidie lager vastgesteld op € 119.780,00.
Bij besluit van 18 juni 2009 heeft de staatssecretaris het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 15 juni 2010, verzonden op 18 juni 2010, heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 19 juli 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 25 augustus 2010.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De minister heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 december 2010, waar [appellante], vertegenwoordigd door haar [directeur], bijgestaan door mr. J.C.A. Stevens, advocaat te 's-Gravenhage, en de minister, vertegenwoordigd door mr. R.E. Gouw, ambtenaar in dienst van het ministerie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
2.2. Ingevolge artikel 4:46, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) stelt het bestuursorgaan, indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, kan de subsidie lager worden vastgesteld indien de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen.
2.2.1. Ingevolge artikel 2, aanhef en onder a, van de Kaderwet SZW-subsidies kan de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid subsidies verstrekken voor activiteiten welke passen in het werkgelegenheidsbeleid en het arbeidsmarktbeleid.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, voor zover hier van belang, kunnen, onverminderd hoofdstuk 3 van de Financiële-verhoudingswet, bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij regeling van de minister ter zake van de verstrekking van subsidie regels worden gesteld met betrekking tot de verplichtingen van de subsidie-ontvanger.
2.2.2. De staatssecretaris heeft, onder verwijzing naar de beschikking van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van 30 maart 2001, kenmerk (C(2001)579), waarbij aan Nederland gelden uit het Europees Sociaal Fonds zijn toegewezen ter uitvoering van het communautaire initiatief EQUAL binnen de kaders, als vastgelegd in het ter zake door de Commissie goedgekeurde programmadocument en gelet op artikel 3 van de Kaderwet SZW-subsidies, de Subsidieregeling ESF-EQUAL 2004 (hierna: de Subsidieregeling) vastgesteld.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Subsidieregeling verstrekt de minister, overeenkomstig deze regeling, subsidie aan rechtspersonen die een bijdrage leveren aan de uitvoering van het communautair initiatief EQUAL ter bestrijding van discriminatie en achterstandsposities op de arbeidsmarkt, ter integratie van toegelaten asielzoekers in maatschappij en beroepsleven, en ter scholing en activering van asielzoekers.
Ingevolge artikel 8, vierde lid, onder c, wordt bij de aanvraag in ieder geval een gedetailleerde uitwerking van de administratieve organisatie voor de uitvoering van het project en van de wijze waarop de interne en externe controle van de administratie plaatsvindt, verstrekt.
Ingevolge artikel 9, aanhef en onder d, wordt een projectsubsidieaanvraag afgewezen indien naar het oordeel van de minister de administratieve organisatie van het project niet voldoet aan de in artikel 14 ter zake gestelde eisen.
Ingevolge artikel 10, derde lid, kunnen aan de beschikking tot verlening van projectsubsidie nadere voorschriften worden verbonden, voor zover deze noodzakelijk zijn ter waarborging van een juiste uitvoering van het project dan wel het behoud van een goed inzicht in de voortgang van het project.
Ingevolge artikel 14, eerste lid, draagt de begunstigde zorg voor een inzichtelijke en controleerbare administratie met betrekking tot de voorbereiding en uitvoering van het project en de in verband daarmee gedane uitgaven en verworven inkomsten. Deze administratie bestaat uit een deelnemersadministratie en een financiële administratie, waarin alle noodzakelijke gegevens tijdig, juist en volledig zijn vastgelegd en zijn te verifiëren met bewijsstukken.
2.2.3. In de Handleiding projectadministratie ESF-EQUAL 2004 (hierna: de HPA) zijn regels neergelegd voor de toepassing van de bepalingen in de Subsidieregeling. Volgens 4.3 van de HPA, voor zover thans van belang, dienen de uren die worden besteed door het instructie- en overheadpersoneel onderbouwd te worden met een integrale urenadministratie of met een sluitende urenadministratie die onder meer aan de volgende eisen moet voldoen. Zowel de medewerker als de direct leidinggevende dienen voor de opgevoerde uren te tekenen. Het controlemoment dient kort te zijn (wekelijks). Het achteraf paraferen (na enige weken) is niet toegestaan. Als de uren niet via een integraal dan wel sluitend tijdschrijfsysteem onderbouwd kunnen worden, dan dient vooraf aan het Agentschap SZW kenbaar gemaakt te worden op welke wijze en met welk aanvullend bewijs de uren wel onderbouwd worden. Hierbij dient aangetoond te worden dat de voorgestelde wijze van administreren voldoende waarborgen biedt voor de accountantscontrole.
2.2.4. [appellante] heeft op 31 maart 2005 een aanvraag ingediend voor subsidie op grond van de Subsidieregeling voor het project voor de periode van 1 april 2005 tot en met 1 juli 2007.
Bij besluit van 12 augustus 2005 heeft de staatssecretaris ten behoeve van het project een subsidie verleend van maximaal € 293.300,00. Aan de subsidieverlening is als nadere voorwaarde verbonden dat de in de HPA opgenomen vereisten worden nageleefd.
Bij besluit van 18 juni 2009 heeft de staatssecretaris het standpunt gehandhaafd dat de aan [appellante] verleende subsidie lager wordt vastgesteld op € 119.780,00. De staatssecretaris heeft daaraan, voor zover thans van belang, ten grondslag gelegd dat een deel van de opgevoerde urenadministratie niet voldoet aan het in hoofdstuk 4 van de HPA neergelegde vereiste van tijdige tekening van opgevoerde uren door een direct leidinggevende.
De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris de subsidie terecht lager heeft vastgesteld. Zij heeft overwogen dat, voor zover het voor [appellante] onmogelijk was te voldoen aan het in de HPA neergelegde vereiste met betrekking tot ondertekening van opgevoerde uren door een direct leidinggevende, zij geen rechtsmiddelen heeft aangewend tegen het subsidieverleningbesluit, zodat de daaraan verbonden nadere voorwaarde in rechte vast staat.
2.3. [appellante] voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat de betreffende uren zijn opgevoerd door drie zelfstandige ondernemers, zodat de staatssecretaris het in de HPA neergelegde vereiste van tekening van opgevoerde uren door een direct leidinggevende ten onrechte aan haar heeft tegengeworpen. [appellante] stelt voorts dat de accountant en de staatssecretaris een alternatieve methode van tijdverantwoording, zoals vastgelegd in haar beschrijving van de administratieve organisatie voor de uitvoering van het project en van de wijze waarop de interne en externe controle van de administratie plaatsvindt (hierna: de beschrijving AO/IC), hebben goedgekeurd. Verder heeft het Agentschap SZW de tijdverantwoording formulieren ingezien en akkoord bevonden, aldus [appellante].
2.3.1. Indien al een zelfstandig ondernemer kan worden aangemerkt als instructie- en overheadpersoneel, als bedoeld in hoofdstuk 4.3. van de HPA, kan het in dit hoofdstuk neergelegde vereiste van tekening van opgevoerde uren door zowel de medewerker als de direct leidinggevende naar zijn aard geen betrekking hebben op uren die door een zelfstandige ondernemer zijn opgevoerd, nu een zelfstandige ondernemer geen direct leidinggevende heeft. De staatssecretaris heeft daarom ten onrechte aan [appellante] tegengeworpen dat de urenverantwoording van de zelfstandige ondernemers niet aan dit vereiste voldoet.
Bij haar aanvraag heeft [appellante] onder meer een beschrijving AO/IC overgelegd. Hierin staat, voor zover thans van belang, vermeld dat de urenoverzichten en declaratiedocumenten van de projectleider worden getekend door de secretaris en dat de urenoverzichten en declaratieoverzichten van de secretaris worden getekend door de projectleider. [appellante] voert terecht aan dat de staatssecretaris moet worden geacht deze alternatieve tijdsverantwoording te hebben goedgekeurd, nu de wijze waarop de tijdsverantwoording zal plaatsvinden een wezenlijk onderdeel van de beschrijving AO/IC behelst en de staatssecretaris geen aanleiding heeft gezien om de aanvraag ingevolge artikel 9, aanhef en onder d, van de Subsidieregeling af te wijzen.
Het betoog slaagt.
2.4. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris ten onrechte aan haar heeft tegengeworpen dat een deel van de opgevoerde uren niet voldoet aan het in de HPA neergelegde vereiste van tijdige ondertekening.
2.4.1. [appellante] heeft bij haar urenverantwoording gebruik gemaakt van maandstaten, waarbij de uren per dag zijn verantwoord en per week zijn geparafeerd. [appellante] voert terecht aan dat de staatssecretaris er ten onrechte vanuit is gegaan dat de HPA vereist dat parafen steeds voorzien dienen te zijn van een datum, teneinde te kunnen zorg dragen voor een inzichtelijke en controleerbare administratie. De Subsidieregeling vereist dat evenmin. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
Ook dit betoog slaagt.
2.5. De conclusie is dat het besluit van 18 juni 2009 is genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, Awb.
2.6. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de minister op de voet van artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State op te dragen het gebrek in het bestreden besluit te herstellen. De minister dient de subsidie voor het project met inachtneming van het vorenstaande opnieuw vast te stellen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
2.7. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
draagt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen het besluit van 18 juni 2009, kenmerk WBJA/JA-BBS/09/10544/BOB, te herstellen door een nieuw besluit op bezwaar te nemen en dit tevens aan de Afdeling toe te zenden.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.E. Larsson-van Reijsen, ambtenaar van staat.
w.g. Van Dijk w.g. Larsson-van Reijsen
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 februari 2011
344.