Uitspraak
201005278/1/H2.
Datum uitspraak: 2 februari 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen (lees: de gemeente Nijmegen),
2. de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 27 april 2010 in zaak nr. 09/3783 in het geding tussen:
de gemeente
en
de minister.
1. Procesverloop
Bij besluit van 4 december 2007 heeft de minister de gemeente voor het project de Waalsprong een bijdrage toegekend van € 1.150.711,44 in de kosten van opsporing en ruiming van explosieven afkomstig uit de Tweede Wereldoorlog.
Bij besluit van 25 april 2008 heeft de minister het door de gemeente daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 4 december 2007 gedeeltelijk herroepen en een bijdrage toegekend van € 1.173.927,62.
Bij uitspraak van 27 april 2010, verzonden op dezelfde datum, heeft de rechtbank opnieuw uitspraak gedaan op het door de gemeente daartegen ingestelde beroep, dit beroep gegrond verklaard, het besluit van 25 april 2008 vernietigd voor zover de minister de afwijzing van een bijdrage in de kosten van een milieueffectrapportage in stand heeft gelaten, en de minister opgedragen om in zoverre een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de gemeente bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 mei 2010, en de minister bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 juni 2010, hoger beroep ingesteld. De gemeente heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 17 juni 2010. De minister heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 6 juli 2010.
De minister en de gemeente hebben een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 december 2010, waar de gemeente, vertegenwoordigd door mr. S.G. Blasweiler, werkzaam bij de gemeente, en de minister, vertegenwoordigd door mr. drs. M.C.S. van Gestel, werkzaam bij de Dienst Regelingen, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel II van het Besluit van 3 december 2002 tot wijziging van het Bijdragebesluit kosten ruiming explosieven Tweede Wereldoorlog 1999 in verband met de overdracht van de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het besluit en een aanpassing van de bijdragesystematiek, worden bijdragen voor de kosten van opsporingen en ruimingen die zijn aangevangen vóór 1 januari 2003, verleend op de voet van het Bijdragebesluit kosten ruiming explosieven Tweede Wereldoorlog 1999 (hierna: het Bijdragebesluit 1999), zoals dat luidde voorafgaand aan die datum.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder b, van het Bijdragebesluit 1999, zoals dit luidde vóór 1 januari 2003, wordt onder opsporing verstaan: onderzoeken van een bepaald gebied in verband met de vermoede aanwezigheid van explosieven afkomstig uit de Tweede Wereldoorlog.
Ingevolge die aanhef en onder c wordt onder opsporingswerkzaamheden verstaan: detecteren (vaststellen van de aanwezigheid van een voorwerp op of onder het maaiveld) en lokaliseren (vaststellen van de exacte ligplaats van een voorwerp, dat op of onder het maaiveld is gedetecteerd).
Ingevolge die aanhef en onder d wordt onder ruiming verstaan: benaderen, veiligstellen, afvoeren of vernietigen van een explosief, afkomstig uit de Tweede Wereldoorlog, dat in een bepaald gebied is aangetroffen.
Ingevolge die aanhef en onder e wordt onder ruimingswerkzaamheden verstaan: werkzaamheden die verband houden met de ruiming van een aangetroffen explosief dan wel van een voorwerp waarvan de exacte ligplaats bij opsporingswerkzaamheden op of onder het maaiveld is gedetecteerd.
Ingevolge artikel 2, derde lid, zijn de kosten van werkzaamheden die verband houden met de opsporing en ruiming van explosieven voor rekening van het bestuursorgaan, met dien verstande dat voor een aantal soorten kosten van rijkswege in bepaalde gevallen een bijdrage kan worden toegekend.
Ingevolge artikel 3, derde lid, komen voor een bijdrage in de kosten uitsluitend die opsporingen of ruimingen in aanmerking waarbij de vermoede aanwezigheid dan wel aanwezigheid van explosieven grote risico's voor de bevolking met zich brengt en de kosten redelijkerwijs niet geheel voor rekening van het bestuursorgaan kunnen blijven.
Ingevolge artikel 4 kunnen bij een opsporing de volgende soorten kosten voor een bijdrage in aanmerking komen:
a. kosten van vooronderzoek;
b. kosten van opsporingswerkzaamheden;
c. kosten van grondwerkzaamheden;
d. kosten van preventieve maatregelen ter voorkoming van schade;
e. kosten die gemaakt zijn in verband met het treffen van noodzakelijke spoedvoorzieningen;
f. kosten van ruimingswerkzaamheden.
Ingevolge artikel 5 kunnen bij een ruiming de in artikel 4 onder c. tot en met f. genoemde soorten kosten voor een bijdrage in aanmerking komen.
Volgens artikel 1 van de Beleidsregels uitvoering Bijdragebesluit kosten ruiming explosieven Tweede Wereldoorlog 1999 (hierna: de Beleidsregels 1999) worden de daarin beschreven beleidsregels in acht genomen bij de uitvoering van het Bijdragebesluit 1999.
Volgens artikel 4, eerste lid, behoren tot de kosten van opsporingswerkzaamheden bedoeld in artikel 4, aanhef en onder b, van het Bijdragebesluit 1999, die in beginsel voor een bijdrage in aanmerking komen, uitsluitend:
a. kosten van milieutechnisch- en grondmechanisch bodemonderzoek;
b. kosten van exterieure taxatie van de belendende percelen;
c. verzekeringskosten;
d. kosten in verband met afzettingen van het werkterrein;
e. kosten betreffende af- en aanvoer van materieel en materiaal;
f. kosten in verband met het inrichten van het werkterrein zoals het verwijderen van obstakels, het omleggen van kabels en leidingen, het ontgraven van grond, het aanbrengen en verwijderen van damwanden, de aanleg, de instandhouding en afvoer van (retour) bemaling, het gebruik van een boorinstallatie, het gebruik van een graafmachine categorieën II of I en het gebruik van detectieapparatuur;
g. kosten in verband met noodzakelijke dienstverblijven en de aansluitingen op de nutsvoorzieningen daarop;
h. kosten in verband met voorzieningen voor het opslaan van munitie;
i. kosten in verband met de inrichting van een vernietigingslocatie;
j. kosten van een opruimer explosieven, munitie herkenners, bedrijfsleider, (hoofd) uitvoerder, grondwerkers en bewakingsmedewerkers voor wat betreft de loonkosten, reisuren en reiskosten, risicotoeslag en overnachtingskosten;
k. de kosten van veiligheidsvoorzieningen zoals containers, Megablocks, beschermende wanden en het gebruik van scherfwerende doeken;
l. kosten in verband met herstelwerkzaamheden op de opsporings- en vernietigingslocaties.
Volgens het tweede lid komen in afwijking van het eerste lid de kosten die zijn uitgezonderd in artikel 6 niet voor vergoeding in aanmerking.
Volgens artikel 6, eerste lid, aanhef en onder a, vallen kosten met betrekking tot het uitbrengen van offertes, in elk geval niet onder de kostensoorten, genoemd in artikel 4 van het Bijdragebesluit 1999, zodat deze niet voor een bijdrage in aanmerking komen.
Volgens die aanhef en onder e vallen kosten waarvan aangenomen mag worden dat ze tot de normale taakuitoefening van de gemeente behoren, niet onder de kostensoorten, genoemd in artikel 4 van het Bijdragebesluit 1999, zodat deze niet voor een bijdrage in aanmerking komen.
Volgens het derde lid, aanhef en onder a en c, worden tot de kosten die in verband met opsporings- en ruimingswerkzaamheden deel uitmaken van de normale taakuitoefening van de gemeente onder andere gerekend, administratieve kosten en kosten in verband met juridische ondersteuning.
Overwegingen met betrekking tot het hoger beroep van de gemeente
2.2. De minister heeft een bijdrage van € 128.860,00 in de kosten van archeologische werkzaamheden afgewezen, omdat dit geen kosten van opsporingswerkzaamheden zijn als bedoeld in artikel 4, aanhef en onder b, noch kosten van grondwerkzaamheden als bedoeld in artikel 4, aanhef en onder c, van het Bijdragebesluit 1999, nu niet is gebleken dat de werkzaamheden noodzakelijk zijn voor de opsporing van een explosief uit de Tweede Wereldoorlog.
2.3. De gemeente betoogt dat de rechtbank onvoldoende aandacht heeft besteed aan haar betoog, dat het Verdrag van Malta noopt tot het verrichten van deze werkzaamheden en dat de kosten hiervan onlosmakelijk verbonden zijn met die van de opsporing dan wel ruiming van explosieven, zodat deze ten onrechte niet zijn aangemerkt als kosten van grondwerkzaamheden. Volgens de gemeente heeft de rechtbank onvoldoende gemotiveerd waarom de kosten niet voor een bijdrage in aanmerking komen.
2.3.1. De systematiek van het Bijdragebesluit 1999 houdt in dat de minister slechts in bepaalde gevallen voor een aantal kostensoorten een bijdrage kan toekennen. Dit volgt uit artikel 2, derde lid, van het Bijdragebesluit 1999 en uit de nota van toelichting bij dit besluit (Stb. 1999, 402, blz. 10 en 11), waarin is bevestigd dat voor een opsporing slechts in bepaalde gevallen een bijdrage wordt toegekend; een deel van de gemeenten zal een opsporing of voor eigen rekening moeten uitvoeren of de kosten aan derden moeten doorberekenen. Het rijk faciliteert de gemeenten door bij projecten met een hoog veiligheidsrisico voor de bevolking een bijdrage te geven in de kosten. In de artikelen 4 en 5 van het Bijdragebesluit 1999 is neergelegd voor welke kostensoorten dit geldt.
Uit de begripsomschrijvingen in artikel 1, aanhef en onder b tot en met e, van het Bijdragebesluit 1999, en de in artikel 4 van de Beleidsregels 1999 gegeven limitatieve opsomming van kosten van opsporingswerkzaamheden, volgt dat de kosten voor archeologische werkzaamheden geen kosten van opsporings- of ruimingswerkzaamheden zijn als bedoeld in artikel 4, aanhef en onder b en f, van het Bijdragebesluit 1999. Niet valt in te zien dat deze onder één van de opgesomde kostenposten kunnen worden gebracht.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat de kosten van grondwerkzaamheden alleen voor een bijdrage in aanmerking komen als een direct verband bestaat met een opsporing of ruiming van explosieven. Zij is dan ook terecht tot het oordeel gekomen dat de werkzaamheden die vanwege de op de gemeente rustende plicht tot bescherming van archeologisch erfgoed zijn verricht, geen grondwerkzaamheden voor de opsporing of ruiming van explosieven zijn als bedoeld in artikel 4, aanhef en onder c, van het Bijdragebesluit 1999.
2.3.2. Dat archeologische werkzaamheden geen deel uitmaken van de in artikel 6 van de Beleidsregels 1999 genoemde kosten die van een bijdrage zijn uitgesloten, zoals de gemeente heeft gesteld, kan niet tot het door haar beoogde doel leiden, nu uit de woorden "in elk geval" van die bepaling blijkt dat de opsomming van die kosten niet limitatief is.
2.3.3. De enkele stelling van de gemeente dat haar zowel voor 2004 als voor 2005 een bijdrage in de kosten van archeologische werkzaamheden is verstrekt, is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een bestendige gedragslijn op grond waarvan de minister, voorbijgaand aan wet- en regelgeving, een bijdrage in de kosten van de archeologische werkzaamheden niet had mogen weigeren. De minister heeft het bestaan van een dergelijke gedragslijn weersproken.
2.4. De gemeente betoogt voorts dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat de minister geen richtlijnen heeft opgesteld voor het aanbesteden van opdrachten voor het opsporen en ruimen van explosieven. Onder deze omstandigheid acht de gemeente het redelijk dat de minister een bijdrage verstrekt in de kosten van begeleiding door medewerkers van de gemeente Arnhem van € 2.127,22 voor het opstellen van een bestekswijziging voor meerwerk.
2.4.1. Dit betoog faalt. Reeds gelet op de relatief geringe omvang van deze kosten, is de rechtbank terecht tot de slotsom gekomen dat de weigering van de bijdrage in deze kosten geen onevenredige gevolgen voor de gemeente heeft als bedoeld in artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht, die noopten tot afwijking van het Bijdragebesluit 1999 en de Beleidsregels 1999.
Overwegingen met betrekking tot het hoger beroep van de minister
2.5. De minister heeft eveneens een bijdrage van € 5.236,00 in de kosten van beoordeling of een milieueffectrapport (hierna: MER) moet worden opgesteld en van beoordeling van het MER afgewezen, omdat dit geen kosten van opsporings- of ruimingswerkzaamheden zijn als bedoeld in het Bijdragebesluit 1999.
2.6. De rechtbank heeft overwogen dat uit de offerte van DHV B.V. van 24 augustus 2006 blijkt dat de beoordeling uitsluitend gericht was op het inrichten van een springlocatie te Lent en daarom sprake is van kosten van opsporingswerkzaamheden als bedoeld in artikel 4, aanhef en onder b, van het Bijdragebesluit 1999 die voor een bijdrage in aanmerking komen, temeer omdat uit artikel 4, eerste lid, aanhef en onder i, van de Beleidsregels 1999 volgt dat kosten in verband met de inrichting van een vernietigingslocatie tot die kosten behoren.
2.6.1. De minister betoogt terecht dat uit de offerte van 24 augustus 2006 blijkt dat de werkzaamheden geen betrekking hadden op het inrichten van de springlocatie, maar op beoordeling van de mogelijk nadelige gevolgen voor het milieu bij het vernietigen van de explosieven op die locatie. Deze beoordeling staat los van de inrichting van een vernietigingslocatie en staat ook in een te ver verwijderd verband tot deze inrichting, zodat artikel 4, eerste lid, aanhef en onder i, van de Beleidsregels 1999 niet van toepassing is. Omdat de beoordeling ook niet onder één van de andere kostenposten kan worden gebracht die in artikel 4 van de Beleidsregels 1999 limitatief zijn opgesomd, kan de rechtbank niet worden gevolgd in de overweging dat sprake is van kosten van opsporingswerkzaamheden als bedoeld in artikel 4, aanhef en onder b, van het Bijdragebesluit 1999. Gelet op artikel 1, aanhef en onder d en e, van het Bijdragebesluit 1999 kan de beoordeling, anders dan de gemeente in haar verweerschrift heeft betoogd, evenmin worden geschaard onder de ruimingswerkzaamheden en is er derhalve geen grondslag voor een bijdrage.
Het betoog slaagt.
2.7. Het hoger beroep van de gemeente is ongegrond en het hoger beroep van de minister gegrond.
De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van de gemeente tegen het besluit van 25 april 2008 alsnog ongegrond verklaren.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep van de gemeente Nijmegen ongegrond;
II. verklaart het hoger beroep van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 27 april 2010 in zaak nr. 09/3783;
IV. verklaart het in die zaak ingestelde beroep van de gemeente Nijmegen alsnog ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. A. Hammerstein, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M. van Meurs-Heuvel, ambtenaar van staat.
w.g. Slump w.g. Van Meurs-Heuvel
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 2 februari 2011
85-615.