Uitspraak
201007143/1/M1.
Datum uitspraak: 2 februari 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Biopetrol Rotterdam B.V., gevestigd te Rotterdam,
appellante,
en
de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en de minister van Economische Zaken, thans de minister van Infrastructuur en Milieu en de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 9 februari 2010 hebben de ministers het verzoek van Biopetrol om toewijzing van broeikasgasemissierechten als nieuwkomer voor haar inrichting aan de Welplaatweg 108 te Rotterdam-Botlek, krachtens artikel 16.32, tweede lid, gelezen in samenhang met het vijfde lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer afgewezen.
Bij besluit van 14 juni 2010, verzonden op dezelfde datum, hebben de ministers het door Biopetrol hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft Biopetrol bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 juli 2010, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 23 augustus 2010.
De ministers hebben een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 november 2010, waar Biopetrol, vertegenwoordigd door mr. P.E. van Dam, advocaat te Rotterdam, en K.U. Henschel, en de ministers, vertegenwoordigd door mr. J.P.J. Geurts, dr. T.J. de Ligt en mr. S.J. Laman Trip, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Artikel 16.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de ministers gezamenlijk een plan vaststellen waarin voornemens zijn opgenomen met betrekking tot de toewijzing van broeikasgasemissierechten.
Ingevolge artikel 16.25, eerste lid, aanhef en onder a, bevat het nationale toewijzingsplan ten minste een aanduiding van het totale aantal broeikasgasemissierechten dat de ministers voornemens zijn voor de planperiode toe te wijzen.
Ingevolge artikel 16.25, tweede lid, aanhef en onder a, kan het nationale toewijzingsplan tevens een aanduiding bevatten van het gedeelte van het totale aantal broeikasgasemissierechten, bedoeld in het eerste lid, onder a, dat beschikbaar wordt gehouden om te kunnen worden toegewezen voor een of meer daarbij aangegeven categorieën van inrichtingen waarvoor een vergunning is vereist krachtens artikel 16.5, eerste lid, indien deze vergunning nog niet is verleend op het moment dat het plan overeenkomstig artikel 9, eerste lid, van Richtlijn 2003/87/EG van het Europese Parlement en de Raad tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van Richtlijn 96/161/EG van de Raad (PB 2003 L 275) aan de Commissie van de Europese Gemeenschappen is toegezonden.
Ingevolge artikel 16.32, eerste lid, is dit artikel van toepassing indien in het nationale toewijzingsplan broeikasgasemissierechten beschikbaar worden gehouden voor toewijzing voor inrichtingen als bedoeld in artikel 16.25, tweede lid, aanhef en onder a.
Ingevolge artikel 16.32, tweede lid, beslissen de ministers gezamenlijk, op verzoek van degene die een inrichting als bedoeld in het eerste lid drijft, over de toewijzing van broeikasgasemissierechten als bedoeld in het eerste lid voor de desbetreffende planperiode.
Ingevolge het derde lid wordt bij het nemen van een besluit krachtens het tweede lid het betrokken nationale toewijzingsplan, voor zover het betreft de beschrijving van de manier waarop de ministers voornemens zijn broeikasgasemissierechten toe te wijzen, alsmede het betrokken nationale toewijzingsbesluit, voor zover het betreft de aanduiding van het gedeelte van het totale aantal broeikasgasemissierechten dat beschikbaar wordt gehouden om in de planperiode te kunnen worden toegewezen voor inrichtingen als bedoeld in artikel 16.25, tweede lid, in acht genomen.
Ingevolge het vijfde lid, aanhef en onder b, kan een verzoek om toewijzing van broeikasgasemissierechten als bedoeld in het eerste lid worden afgewezen indien gerede twijfel bestaat of de inrichting, bedoeld in het eerste lid, voor 31 december van het betrokken kalenderjaar feitelijk in werking zal zijn gesteld overeenkomstig hetgeen daaromtrent is bepaald in het betrokken nationale toewijzingsplan.
Volgens paragraaf 4.2, onder 4, van het Nederlands nationaal toewijzingsplan broeikasgasemissierechten 2008-2012, voor zover hier van belang, worden emissierechten toegewezen vanaf de startdatum van de nieuwkomer en is de nieuwkomer in gebruik genomen, indien de eenheid ten minste 10 dagen opeenvolgend op meer dan 20 procent van de ontwerpcapaciteit in werking is. Aldus is in het toewijzingsplan invulling gegeven aan het begrip feitelijke inwerkingstelling als bedoeld in artikel 16.32, vijfde lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer.
2.2. Biopetrol betoogt dat de ministers ten onrechte hebben geoordeeld dat haar inrichting niet voldoet aan het criterium voor ingebruikneming van nieuwkomers uit het toewijzingsplan, aangezien het gasverbruik in haar inrichting in de periode van 27 januari 2009 tot en met 5 februari 2009 gemiddeld 21% is geweest. Anders dan de ministers betogen, verzet volgens Biopetrol de rechtsgelijkheid zich niet tegen de door haar voorgestane uitleg van het criterium voor ingebruikneming van nieuwkomers, volgens welk een nieuwkomer in gebruik is genomen indien de eenheid ten minste 10 dagen opeenvolgend op gemiddeld meer dan 20 procent van de ontwerpcapaciteit in werking is.
2.2.1. De ministers betogen dat bij het opstellen van het toewijzingsplan de door Biopetrol voorgestane uitleg van het criterium voor ingebruikneming, waarin de term 'gemiddeld' wordt ingelezen, uitdrukkelijk niet is bedoeld. Zou dat wel het geval zijn geweest dan was het woord 'gemiddeld' in het criterium opgenomen. Voorts voeren de ministers aan dat met het criterium is bedoeld uit te sluiten dat met het proefdraaien van een inrichting reeds aan het criterium voor ingebruikneming wordt voldaan. Aan dit criterium dient derhalve een enge uitleg en een strikte toepassing te worden gegeven. De ministers stellen dat zij dit criterium ook bij de beoordeling van andere verzoeken om toewijzing van broeikasgasemissierechten strikt hebben toegepast.
2.2.2. De vraag of bij de beoordeling van een verzoek om toewijzing van broeikasgasemissierechten voor een inrichting gerede twijfel bestaat of de inrichting voor 31 december van het betrokken kalenderjaar feitelijk in werking zal zijn gesteld, wordt door de ministers beantwoord overeenkomstig hetgeen daaromtrent is bepaald in paragraaf 4.2, onder 4, van het toewijzingsplan. De hieraan door de ministers bestendig gegeven uitleg is niet in strijd met de tekst en de toelichting van het toewijzingsplan en geeft geen blijk van een onjuiste wetsuitleg.
Niet in geschil is dat de inrichting van Biopetrol aan het criterium voor ingebruikneming uit het toewijzingsplan zoals dat door de ministers bestendig wordt uitgelegd niet heeft voldaan. De ministers hebben dan ook terecht geoordeeld dat Biopetrol niet aan het criterium voor feitelijke inwerkingstelling heeft voldaan.
De beroepsgrond faalt.
2.3. Biopetrol betoogt dat het bij het bestreden besluit toepassing geven aan de in artikel 16.32, vijfde lid, van de Wet milieubeheer opgenomen factulatieve weigeringsgrond niet deugdelijk is gemotiveerd, niet zorgvuldig is voorbereid en in strijd is met een evenredige belangenafweging.
2.3.1. De ministers hebben onweersproken gesteld dat zij in alle gevallen waarin zij bevoegd waren deze facultatieve weigeringsgrond toe te passen, daarvan gebruik hebben gemaakt. In zoverre is een vaste bestuurspraktijk ontstaan, waaraan de ministers, behoudens bijzondere omstandigheden, gebonden zijn.
Biopetrol heeft niet aannemelijk gemaakt dat zich in dit geval bijzondere omstandigheden voordoen die noopten tot afwijking van deze vaste bestuurspraktijk.
De beroepsgrond faalt.
2.4. Biopetrol betoogt dat de op haar van toepassing zijnde regels innerlijk tegenstrijdig zijn, nu haar voor het kalenderjaar 2009 geen broeikasgasemissierechten worden toegewezen, terwijl zij over dezelfde periode wel broeikasgasemissierechten moet inleveren.
2.4.1. Ingevolge artikel 16.37, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, levert degene die een inrichting drijft, met betrekking tot ieder kalenderjaar ten minste een aantal broeikasgasemissierechten in dat overeenkomt met de hoeveelheid van de emissie die de inrichting in dat kalenderjaar heeft veroorzaakt.
2.4.2. Zoals de minister terecht naar voren heeft gebracht staat de verplichting om broeikasgasemissierechten in te leveren los van de vraag of de inrichting in werking is gesteld. Om in aanmerking te komen voor de toewijzing van broeikasgasemissierechten als nieuwkomer moet in ieder geval aan het criterium voor ingebruikneming van de inrichting uit het toewijzingsplan worden voldaan.
De beroepsgrond faalt.
2.5. Het beroep is ongegrond.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.W. Mouton, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. E. Helder, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Baaren, ambtenaar van staat.
w.g. Mouton w.g. Van Baaren
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 2 februari 2011
579.