Uitspraak
201005293/1/H1.
Datum uitspraak: 26 januari 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Wijk bij Duurstede,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 21 april 2010 in
zaak nr. 09/512 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
het college.
1. Procesverloop
Bij besluit van 18 juli 2008 heeft het college [wederpartij] gelast binnen drie maanden na de verzenddatum van dit besluit de uitoefening van het aannemers/loonwerkbedrijf (hierna: [bedrijf]) op het perceel [locatie] te Langbroek (hierna: het perceel) te beëindigen en beëindigd te houden, onder oplegging van een dwangsom van € 40.000,00 ineens.
Bij besluit van 29 januari 2008 (lees: 2009) heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 21 april 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 29 januari 2009 vernietigd, het besluit van 18 juli 2008 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 29 januari 2009. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 mei 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 24 juni 2010.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 december 2010, waar het college, vertegenwoordigd door mr. A.E.G. Sanders, P. Oostveen en P. Zwaan, medewerkers in dienst van de gemeente, en [wederpartij], bijgestaan door J. van Dijk, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied 2003" (hierna: bestemmingsplan) rust op het perceel de bestemming "Agrarisch gebied met landschaps- en natuurwaarden". De activiteiten van het bedrijf van [wederpartij], [bedrijf], op het perceel zijn in strijd met deze bestemming in samenhang gelezen met het in dat bestemmingsplan opgenomen gebruiksverbod. Het met de bestemming strijdige gebruik dat [wederpartij] van het perceel maakt is aangevangen vóór het onherroepelijk worden van het besluit tot goedkeuring van het bestemmingsplan.
2.2. Ingevolge artikel 23, tweede lid, van de planvoorschriften mag het gebruik van grond en opstallen, strijdig met het plan op het tijdstip dat het plan onherroepelijk wordt, worden gehandhaafd, tenzij burgemeester en wethouders vóór dat tijdstip op de gebruikelijke wijze aan de overtreder kenbaar hebben gemaakt dat sprake is van een strijdig gebruik en dat ze niet berusten in de voortzetting daarvan.
2.3. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het met het bestemmingsplan "Buitengebied 2003" strijdige gebruik dat [wederpartij] van het perceel maakt door het overgangsrecht van dit bestemmingsplan wordt beschermd. Het college voert daartoe aan dat [wederpartij] in de bezwaarprocedure noch in de beroepsprocedure een beroep op het overgangsrecht heeft gedaan. Voor zover wel aan het overgangsrecht wordt toegekomen heeft de rechtbank volgens het college voorts ten onrechte overwogen dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat het vóór het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan kenbaar heeft gemaakt dat sprake is van een strijdig gebruik en het niet berust in de voortzetting daarvan, als bedoeld in artikel 23, tweede lid, van de planvoorschriften.
2.3.1. Anders dan het college betoogt, is de rechtbank niet buiten de omvang van het geschil getreden door te beoordelen of aan [wederpartij] een geslaagd beroep op het overgangsrecht toekomt. [wederpartij] heeft reeds in bezwaar, blijkens onder meer de pleitnotitie ten behoeve van de hoorzitting van 6 oktober 2008, een beroep op het overgangsrecht gedaan en heeft voorts in beroep ook gewezen op de situatie voor inwerkingtreding van het bestemmingsplan. Het college heeft de vraag of het overgangsrecht van toepassing is zelf ook beoordeeld in het besluit op bezwaar van 29 januari 2009, welk besluit bij de rechtbank ter beoordeling voorlag. De rechtbank diende te beoordelen of sprake was van een overtreding en heeft in dat kader, gelet op het voorgaande, terecht het beroep op het overgangsrecht beoordeeld.
2.3.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 april 2007 in zaak nr.
200606130/1) is een schrijven aan de rechtsvoorganger van de huidige gebruiker dat het gebruik niet is toegestaan en dat ermee rekening moet worden gehouden dat daartegen zonodig handhavend zal worden opgetreden, een wraking van het gebruik die ook voor de huidige gebruiker het gevolg heeft dat geen beroep op het overgangsrecht kan worden gedaan. Bij besluit van 9 september 2003, en derhalve vóór het onherroepelijk worden van het besluit tot goedkeuring van het bestemmingsplan "Buitengebied 2003", is een last onder dwangsom opgelegd aan de voormalige huurder van het perceel, [voormalig huurder], waarbij hem is gelast het gevestigd zijn van zijn loonwerkbedrijf op het perceel te beëindigen en beëindigd te houden en de stalling en opslag ten behoeve van zijn loonwerkbedrijf uit het bij hem in gebruik zijnde gebouw op het perceel te verwijderen en verwijderd te houden. Deze last onder dwangsom is ter informatie ook toegezonden aan de vader van [wederpartij], [vader], als zijnde de eigenaar van het perceel. Zoals ter zitting door [wederpartij] is bevestigd is het thans in geding zijnde gebruik gelijk aan het gebruik dat [voormalig huurder] van het perceel maakte. Ook na voornoemd besluit van 9 september 2003 is [wederpartij] in brieven van 1 december 2004 en 4 mei 2005 door het college te kennen gegeven dat het gebruik van het perceel en de opstallen ten behoeve van een aannemings-, loonwerkers- of grondverzetbedrijf in strijd is met het bestemmingsplan.
200606130/1) is een schrijven aan de rechtsvoorganger van de huidige gebruiker dat het gebruik niet is toegestaan en dat ermee rekening moet worden gehouden dat daartegen zonodig handhavend zal worden opgetreden, een wraking van het gebruik die ook voor de huidige gebruiker het gevolg heeft dat geen beroep op het overgangsrecht kan worden gedaan. Bij besluit van 9 september 2003, en derhalve vóór het onherroepelijk worden van het besluit tot goedkeuring van het bestemmingsplan "Buitengebied 2003", is een last onder dwangsom opgelegd aan de voormalige huurder van het perceel, [voormalig huurder], waarbij hem is gelast het gevestigd zijn van zijn loonwerkbedrijf op het perceel te beëindigen en beëindigd te houden en de stalling en opslag ten behoeve van zijn loonwerkbedrijf uit het bij hem in gebruik zijnde gebouw op het perceel te verwijderen en verwijderd te houden. Deze last onder dwangsom is ter informatie ook toegezonden aan de vader van [wederpartij], [vader], als zijnde de eigenaar van het perceel. Zoals ter zitting door [wederpartij] is bevestigd is het thans in geding zijnde gebruik gelijk aan het gebruik dat [voormalig huurder] van het perceel maakte. Ook na voornoemd besluit van 9 september 2003 is [wederpartij] in brieven van 1 december 2004 en 4 mei 2005 door het college te kennen gegeven dat het gebruik van het perceel en de opstallen ten behoeve van een aannemings-, loonwerkers- of grondverzetbedrijf in strijd is met het bestemmingsplan.
Uit het voorgaande volgt dat het onderhavige strijdige gebruik is gewraakt en dat aan [wederpartij] geen geslaagd beroep op het overgangsrecht toekomt. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
2.4. De Afdeling zal alsnog de (overige) bij de rechtbank aangevoerde beroepsgronden beoordelen, nu de rechtbank daaraan niet is toegekomen.
2.5. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
2.6. [wederpartij] heeft in beroep betoogd dat er bijzondere omstandigheden zijn die het college er toe noopten van handhavend optreden af te zien. Daartoe heeft hij aangevoerd dat een concreet zicht bestaat op legalisering. Voorts is handhavend optreden in dit geval volgens hem, nu er geen alternatieve locaties zijn voor zijn bedrijf, zo onevenredig bezwarend, dat daarvan om die reden diende te worden afgezien. Ook heeft [wederpartij] in dit kader een beroep op het vertrouwensbeginsel gedaan.
2.6.1. Het college heeft terecht geen bijzondere omstandigheden aangenomen die er toe noopten van handhavend optreden af te zien. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld uitspraak van 3 maart 2010 in zaak nr.
200904596/1/H1), bestaat in het algemeen geen concreet zicht op legalisatie, indien het daartoe bevoegde bestuursorgaan - in dit geval het college - niet bereid is de daarvoor nodige vrijstelling te verlenen. Niet is gebleken van omstandigheden die in dit geval tot een ander oordeel leiden. Het college heeft in de omstandigheid dat, naar [wederpartij] stelt, voor zijn bedrijf geen alternatieve locaties bestaan voorts geen aanleiding hoeven zien om van handhavend optreden af te zien. Het college mocht het belang bij handhavend optreden zwaarder laten wegen dan het belang van [wederpartij] bij voortzetting van zijn bedrijf ter plaatse. Er bestaat evenmin grond voor het oordeel dat aan [wederpartij] een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel toekomt. In beginsel kan gerechtvaardigd vertrouwen slechts worden gewekt, indien het bevoegde bestuursorgaan uitdrukkelijk te kennen heeft gegeven dat van handhavend optreden zal worden afgezien. Een dergelijke mededeling kan, anders dan [wederpartij] in beroep heeft betoogd, niet worden afgeleid uit de brief van het college van 1 december 2004 aan de vader van [wederpartij], reeds nu deze brief ziet op de situatie met betrekking tot [voormalig huurder].
200904596/1/H1), bestaat in het algemeen geen concreet zicht op legalisatie, indien het daartoe bevoegde bestuursorgaan - in dit geval het college - niet bereid is de daarvoor nodige vrijstelling te verlenen. Niet is gebleken van omstandigheden die in dit geval tot een ander oordeel leiden. Het college heeft in de omstandigheid dat, naar [wederpartij] stelt, voor zijn bedrijf geen alternatieve locaties bestaan voorts geen aanleiding hoeven zien om van handhavend optreden af te zien. Het college mocht het belang bij handhavend optreden zwaarder laten wegen dan het belang van [wederpartij] bij voortzetting van zijn bedrijf ter plaatse. Er bestaat evenmin grond voor het oordeel dat aan [wederpartij] een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel toekomt. In beginsel kan gerechtvaardigd vertrouwen slechts worden gewekt, indien het bevoegde bestuursorgaan uitdrukkelijk te kennen heeft gegeven dat van handhavend optreden zal worden afgezien. Een dergelijke mededeling kan, anders dan [wederpartij] in beroep heeft betoogd, niet worden afgeleid uit de brief van het college van 1 december 2004 aan de vader van [wederpartij], reeds nu deze brief ziet op de situatie met betrekking tot [voormalig huurder].
2.7. [wederpartij] heeft voorts betoogd dat de hoogte van de dwangsom van de aan hem opgelegde last niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom.
2.7.1. Het college heeft de opgelegde dwangsom vastgesteld aan de hand van het Basisdocument Integrale Handhaving, waarin is vastgelegd dat in gevallen van strijdig gebruik van bestemmingsplannen, waardoor een verhoogd risico voor fysieke veiligheid en volksgezondheid ontstaat, een dwangsom van € 40.000,00 wordt opgelegd. Volgens het college is sprake van een dergelijk verhoogd risico, nu er sprake is van een voor onder meer hulpdiensten op voorhand niet in te schatten situatie waarin mogelijk goederen en stoffen worden opgeslagen. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen.
2.8. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het bij de rechtbank ingestelde beroep alsnog ongegrond verklaren.
2.9. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Wijk bij Duurstede gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 21 april 2010 in zaak nr. 09/512;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. P.A. Offers, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, ambtenaar van staat.
w.g. Offers w.g. Lodder
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 26 januari 2011
17-580.