Uitspraak
201002725/1/R1.
Datum uitspraak: 26 januari 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats],
en
de raad van de gemeente Ouder-Amstel,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 17 december 2009 heeft de raad het bestemmingsplan "Beschermd Dorpsgezicht Ouderkerk aan de Amstel" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 19 maart 2010, beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 november 2010, waar [appellant] en de raad, vertegenwoordigd door E.J. van den Kerkhoff, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het beroep van [appellant] niet-ontvankelijk is omdat hij niet als belanghebbende kan worden aangemerkt. In dit verband voert de raad aan dat [appellant] niet in het plangebied woont en dat hij niet in zijn bedrijfsbelangen wordt geschaad.
Voorts stelt de raad dat het beroep van [appellant] niet-ontvankelijk is, voor zover dit betrekking heeft op bijlage 1 bij het plan, het plandeel met de bestemming "Maatschappelijk (M)" ter plaatse van het perceel [locatie 2], artikel 9.6 van de planregels en artikel 15.3 van de planregels. Deze planonderdelen heeft hij niet in zijn naar voren gebrachte zienswijze bestreden, aldus de raad.
2.1.1. Ingevolge artikel 8.2, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), gelezen in samenhang met artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), kan door een belanghebbende slechts beroep worden ingesteld tegen het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan, voor zover dit beroep de vaststelling van plandelen, voorschriften of aanduidingen betreft die de belanghebbende in een tegen het ontwerpplan naar voren gebrachte zienswijze heeft bestreden. Dit is slechts anders indien een belanghebbende redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij ter zake geen zienswijze naar voren heeft gebracht.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. De wetgever heeft deze eis gesteld teneinde te voorkomen dat een ieder, in welke hoedanigheid ook, of een persoon met slechts een verwijderd of indirect belang als belanghebbende zou moeten worden beschouwd en beroep zou kunnen instellen. Om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient een natuurlijk persoon een voldoende objectief en actueel, eigen, persoonlijk belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit. Een louter subjectief gevoel van betrokkenheid bij een besluit, hoe sterk dat gevoel ook is, is daarvoor niet voldoende.
2.1.2. [appellant] exploiteert een makelaarskantoor aan de [locatie 1] in [plaats], gelegen in het plangebied. Anders dan de raad betoogt volgt uit artikel 1:2 van de Awb niet dat slechts personen die in het plangebied wonen kunnen worden aangemerkt als belanghebbenden als bedoeld in dit artikel. Evenmin kan de Afdeling het betoog van de raad dat [appellant] niet-ontvankelijk is omdat het plan geen belemmering voor zijn bedrijfsvoering met zich brengt, volgen. [appellant] heeft een feitelijk belang nu hij zijn bedrijf in het plangebied exploiteert. [appellant] kan derhalve worden aangemerkt als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2 van de Awb.
2.1.3. In zijn zienswijze heeft [appellant] de in de planregels neergelegde regeling voor aanlegsteigers bestreden. Zijn beroepsgrond met betrekking tot artikel 9.6 van de planregels kan als nadere onderbouwing daarvan worden beschouwd. Voorts heeft [appellant] in zijn zienswijze bezwaren geuit tegen bijlage 1, zoals genoemd in artikel 15.1 van de planregels. Deze beroepsgronden vinden derhalve hun grondslag in de door [appellant] bij de raad naar voren gebrachte zienswijzen, zodat geen aanleiding bestaat het beroep op deze punten niet-ontvankelijk te verklaren.
Het beroep van [appellant] voor zover gericht tegen de vaststelling van het plandeel met de bestemming "Maatschappelijk (M)" ter plaatse van het perceel [locatie 2] en artikel 15.3 van de planregels, steunt niet op een bij de raad naar voren gebrachte zienswijze. Voorts heeft [appellant] in zijn zienswijze geen bezwaren naar voren gebracht met betrekking tot artikel 8 van de planregels. Niet is gebleken van omstandigheden waardoor hij redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij ter zake geen zienswijze naar voren heeft gebracht. Ook is het plan in zoverre niet gewijzigd vastgesteld.
Het beroep is derhalve niet-ontvankelijk voor zover dit betrekking heeft op het plandeel met de bestemming "Maatschappelijk (M)" ter plaatse van het perceel [locatie 2] en de artikelen 8 en 15.3 van de planregels.
2.2. Het plan heeft betrekking op een deel van het dorp Ouderkerk aan de Amstel dat als beschermd dorpsgezicht is aangewezen. Het plan is in hoofdzaak conserverend van aard.
2.3. [appellant] betoogt dat ten onrechte diverse beeldbepalende bomen niet zijn aangegeven in bijlage 1 behorende bij artikel 15, eerste lid, van de planregels en dat de wel ingetekende bomen ten onrechte niet zijn voorzien van een beschrijving. Voorts is ten onrechte de historische ruimtebegrenzing niet of onvoldoende aangegeven in deze bijlage.
2.3.1. De raad stelt zich op het standpunt dat onderscheid moet worden gemaakt tussen karakteristieke en beschermingswaardige bomen. De historische ruimtebegrenzing is gebaseerd op het onderzoek naar de aanwijzing tot beschermd dorpsgezicht.
2.3.2. Ingevolge artikel 15.1 van de planregels is het verboden zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van het college van burgemeester en wethouders (aanlegvergunning) bomen te kappen, rooien of te beschadigen voor zover deze voorkomen op de kaart zoals opgenomen als bijlage 1 bij het plan.
Op bijlage 1 bij de planregels zijn de binnen het plangebied staande beschermde bomen weergegeven.
2.3.3. Anders dan [appellant] betoogt zijn niet alle beeldbepalende bomen beschermingswaardig te achten. [appellant] heeft niet gemotiveerd aangegeven welke bomen volgens hem beschermingswaardig zijn en ten onrechte niet op bijlage 1 bij de planregels zijn opgenomen. Voorts bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat in bijlage 1 alle te beschermen bomen van een beschrijving moeten zijn voorzien om rechtsonzekerheid te voorkomen. Het niet opnemen van een dergelijke omschrijving in het plan doet geen afbreuk aan de planologische bescherming van de bomen. Bij het aanvragen van een omgevingsvergunning kan per geval een afweging worden gemaakt. In dit verband zal gekeken moeten worden naar de specifieke eigenschappen van de boom. Voorts heeft de raad ter zitting gewezen op de in de gemeente geldende kapverordening waarin onder meer staat dat het verboden is om zonder vergunning van het college van burgemeester en wethouders houtopstand te vellen of te doen vellen. In zoverre kunnen derhalve ook de bomen die niet op bijlage 1 bij de planregels staan aangegeven niet zonder meer worden gekapt. Verder heeft [appellant] niet gemotiveerd bestreden waarom de historische ruimtebegrenzing, die is gebaseerd op het onderzoek naar de aanwijzing tot beschermd dorpsgezicht, onjuist dan wel onvolledig is weergegeven.
2.4. Voorts betoogt [appellant] dat artikel 3.6, onder a, van de planregels ten onrechte voorziet in de mogelijkheid om ontheffing te verlenen van de bouwregels. In dit verband betoogt hij dat niet duidelijk is wat onder een "onevenredige inbreuk" moet worden verstaan en dat elke uitbreiding afbreuk doet aan het beschermde dorpsgezicht.
2.4.1. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat de cultuurhistorische waarden volgen uit het besluit "Aanwijzing Beschermd Dorpsgezicht" met de toelichting daarop. Dit besluit maakt deel uit van de toelichting van het bestemmingsplan. Verder is het cultuurhistorisch criterium concreet uitgewerkt op bijlage 1 "monumenten en beschermde bomen" bij de verbeelding.
2.4.2. Ingevolge artikel 3.1, van de planregels, voor zover thans van belang, zijn de voor "Centrum (C)" aangewezen gronden bestemd voor winkels, kantoren, en woningen.
Ingevolge artikel 3.2, aanhef en onder b, van de planregels, voor zover thans van belang, mag de inhoud van een hoofdgebouw niet meer bedragen dan de bestaande inhoud van het hoofdgebouw ten tijde van de ter inzage legging van het ontwerpplan.
Ingevolge artikel 3.6, aanhef en onder a, van de planregels kan het college van burgemeester en wethouders overeenkomstig artikel 3.6, eerste lid, onder c, van de Wro ontheffing verlenen van het bepaalde in artikel 2.2, onder b en c, van de planregels voor vergroting van het hoofdgebouw, mits de inhoud van het hoofdgebouw niet meer zal gaan bedragen dan 115% van de inhoud ten tijde van de ter inzage legging van het ontwerpplan en mits hiermee geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de cultuurhistorische waarden.
2.4.3. De Afdeling overweegt dat in artikel 3.6, onder a, van de planregels wordt verwezen naar artikel 2.2, onder b en c, van de planregels. In artikel 2.2, dat niet ziet op bouwregels voor hoofdgebouwen, maar op regels voor de wijze van meten in het plan, zijn echter geen onderdelen b en c opgenomen. Ter zitting is van de zijde van de raad uiteengezet dat hiernaar abusievelijk is verwezen en dat beoogd is te verwijzen naar artikel 3.2, onder b. De Afdeling is van oordeel dat deze onjuiste verwijzing in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat artikel 3.6, aanhef en onder a, van de planregels de bevoegdheidsgrondslag behelst voor het verlenen van een omgevingsvergunning waarbij kan worden afgeweken van bij het plan aan te geven regels.
Om proceseconomische redenen zal de Afdeling de beroepsgrond van [appellant] niettemin beoordelen waarbij zij ervan uitgaat dat in artikel 3.6, aanhef en onder a, van de planregels wordt verwezen naar artikel 3.2, onder b.
2.4.4. Ingevolge artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wro kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat met inachtneming van de bij het plan te geven regels bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van bij het plan aan te geven regels. Mede gelet op de rechtszekerheid van belanghebbenden dient in een dergelijke bepaling in voldoende mate te worden bepaald in welke gevallen en onder welke voorwaarden hiervan gebruik mag worden gemaakt. Een op artikel 3.6, eerste lid, onder c, van de Wro berustende bevoegdheid tot afwijken van de bij het plan te geven regels dient dus door voldoende objectieve normen te worden begrensd.
2.4.5. Anders dan [appellant] betoogt, betekent de aanwijzing van beschermd dorpsgezicht niet dat geen enkele uitbreiding van een hoofdgebouw binnen de bestemming "Centrum (C)" mag plaatsvinden. Voorts overweegt de Afdeling dat met de zinsnede 'mits hiermee geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de cultuurhistorische waarden' voldoende objectief bepaalbaar is. In dit verband acht de Afdeling nog van belang dat de vergroting van de inhoud van de hoofdgebouwen beperkt is tot 115% en dat de cultuurhistorische waarden van het gebied zijn beschreven in de aanwijzing tot beschermd dorpsgezicht, waarvan de toelichting als bijlage A bij de toelichting op het plan is gevoegd.
2.5. [appellant] betoogt voorts dat artikel 3.7 van de planregels ten onrechte niet voorziet in een beperking voor het omzetten van een woonfunctie in een kantoorfunctie en dat de voorwaarden hiertoe niet duidelijk zijn. Hij vreest voor grootschalige kantoorfuncties zoals in het gebouw de Korendrager. In dit verband betoogt hij dat de gemeente sturend moet optreden in het behouden van het winkelbestand.
2.5.1. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat in het gebied een zekere dynamiek moet kunnen plaatsvinden. Het uitwisselen van functies is derhalve gewenst. Gelet op de schaal van de bebouwing is het uitermate onwaarschijnlijk dat grootschalige kantoorfuncties, en bijgevolg een te grote parkeerdruk, in het dorp hun intrede zullen doen en de woonfunctie zullen bedreigen. Om in specifieke gevallen hierin te kunnen sturen is aan artikel 3 van de planregels een lid toegevoegd om een ongewenste uitbreiding van kantoor en bedrijfsfuncties, en daarmee de samenhangende parkeervraag, tegen te kunnen gaan. Voorts stelt de raad dat voorkeur wordt gegeven aan een kantoor boven leegstand en dat de Korendrager niet is aan te merken als grootschalige kantoorfunctie.
2.5.2. Ingevolge artikel 3.7, onder a, van de planregels is het omzetten van winkel- en andere bedrijfsruimten in kantoorruimten en het uitbreiden van bestaande kantoorruimten slechts dan toelaatbaar indien wordt aangetoond dat:
1. er geen objectieve behoefte aan de betreffende winkelruimte is;
2. er geen negatieve gevolgen voor de parkeersituatie in de dorpskern zullen ontstaan.
2.5.3. Ingevolge artikel 3.1 van de planregels zijn binnen de bestemming "Centrum (C)" de functies van winkels, kantoren en woningen bij recht toegelaten. Dit brengt met zich dat bij de vaststelling van het plan reeds moet zijn beoordeeld wat de ruimtelijke gevolgen hiervan zijn en of alle functies die binnen de bestemming zijn toegelaten uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar zijn. De raad heeft beoogd met artikel 3.7, onder a, van de planregels de bestaande kantoren als zodanig te bestemmen en het omzetten van winkel- en andere bedrijfsruimten in kantoorruimten aan voorwaarden te verbinden. Echter nu gelet op artikel 3.1 van de planregels de bestemming "Centrum (C)" zowel winkels, kantoren als woningen reeds bij recht toestaat, is de Afdeling van oordeel dat aan de voorwaarden van artikel 3.7, onder a, van de planregels geen betekenis toekomt. De raad heeft hiermee niet bereikt wat hij heeft beoogd, namelijk het creëren van een nader afwegingsmoment voor het omzetten van winkel- en andere bedrijfsruimten in kantoorruimten.
2.6. [appellant] betoogt voorts dat de zinsnede 'het Kampje' op de verbeelding ten onrechte alleen binnen de bestemming "Verkeer (V)" is opgenomen. Hierdoor komt aan de in artikel 4, derde lid, van de planregels opgenomen regeling, die ziet op het gebruik van de bij het Kampje behorende groenstrook geen betekenis toe, waardoor ten onrechte evenementen ter plaatse niet mogelijk zijn.
2.6.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het Kampje als zodanig op de verbeelding is aangegeven. In de gebruiksregels bij de bestemming "Groen (G)" wordt gesteld dat evenementen alleen in het groen nabij het Kampje mogen plaatsvinden. Hiermee wordt voorkomen dat op de overige gronden met de bestemming "Groen (G)" ook evenementen kunnen plaatsvinden.
2.6.2. In de plantoelichting staat dat het gebied het Kampje een evenemententerrein in Ouderkerk aan de Amstel is. Hier kunnen evenementen zoals braderieën en markten worden gehouden. Aan de gronden van het Kampje zijn de bestemmingen "Verkeer (V)" en "Groen (G)" toegekend.
Ingevolge artikel 4, eerste en derde lid, en artikel 8, eerste en derde lid, onder a, van de planregels, voor zover hier van belang, mogen op de op de verbeelding voor "Groen (G)" onderscheidenlijk "Verkeer (V)" aangewezen gronden ter plaatse van het Kampje met toepassing van de Algemene Plaatselijke Verordening evenementen worden gehouden.
Gelet op voornoemde planregels mogen ter plaatse van het Kampje zowel binnen de bestemming "Verkeer (V)" als binnen de bestemming "Groen (G)" evenementen worden gehouden. Dat op de verbeelding de zinsnede 'het Kampje' niet uitdrukkelijk binnen de bestemming "Groen (G)" is opgenomen, leidt niet tot een ander oordeel. In dit verband overweegt de Afdeling dat in de planregels in algemene bewoordingen is verwezen naar het gebied het Kampje en niet naar een daartoe strekkende aanduiding op de verbeelding.
2.7. [appellant] betoogt dat het plan ten onrechte niet voorziet in de beperking dat aanlegsteigers slechts zijn toegestaan als de oever niet is voorzien van beschoeiing. Voorts is ten onrechte geen beperking aan de afmetingen van de aanlegsteigers gesteld en is niet duidelijk waarom op sommige plaatsen grote aanlegsteigers zijn toegestaan. In dit verband wijst hij op Ronde Hoep 14 tot en met 30 en op de omstandigheid dat aanlegsteigers groter kunnen zijn dan de in artikel 9.1, onder c, van de planregels genoemde aanlegsteigers. De mogelijkheid voor aanlegsteigers moet getoetst worden aan het criterium, zoals onder meer weergegeven in artikel 9.6, namelijk dat daarbij geen onevenredige aantasting van de cultuurhistorische waarden van de gronden mag plaatsvinden, aldus [appellant].
2.7.1. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat in het plan de aanlegsteigerregeling is opgenomen, zoals die door het hoogheemraadschap in de Keur is vastgesteld. Enkele afwijkende aanlegsteigers hebben een specifieke bestemming gekregen. Voorts past een verbodsbepaling voor het gebruik van de aanlegsteiger als verlengstuk van de eigen tuin niet in de opzet van het bestemmingsplan, aldus de raad.
2.7.2. Ingevolge artikel 9.1 van de planregels, voor zover hier van belang, zijn de voor "Water (WA)" aangewezen gronden bestemd voor water met de daarbij behorende grote aanlegsteigers, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "aanlegsteiger" en overige aanlegsteigers.
Ingevolge artikel 9.2, aanhef en onder b en c, sub 1 en 2, van de planregels gelden de volgende regels voor het bouwen van bouwwerken, geen gebouwen zijnde:
b. de oppervlakte van de op de verbeelding aangegeven aanlegsteigers mag niet meer bedragen dan de in deze bepaling aangegeven oppervlakte per genoemde locatie;
c. aansluitend aan elk bouwperceel of, indien dit door een weg gescheiden is van het water, mag direct tegenover dat bouwperceel één aanlegsteiger worden gebouwd, mits:
1. de oppervlakte bij de percelen Rondehoep-Oost 14 tot en met 30a niet meer bedraagt dan 8,75 m²;
2. de oppervlakte van de overige aanlegsteigers niet meer bedraagt dan 4,6 m².
Ingevolge artikel 9.4 is het verboden zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van het college van burgemeester en wethouders (aanlegvergunning) de in dat artikel genoemde werken uit te voeren of te laten uitvoeren.
Ingevolge artikel 9.6, voor zover hier van belang, verleent het college van burgemeester en wethouders deze vergunning, mits door de in 9.4 genoemde werken of werkzaamheden de cultuurhistorische waarde de gronden niet onevenredig wordt aangetast.
2.7.3. In de plantoelichting staat dat het waterbeheer in Ouderkerk aan de Amstel wordt gevoerd door het hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht (AGV). In de integrale keur van het hoogheemraadschap zijn onder meer bouwregels voor aanlegsteigers neergelegd. De raad heeft ter zitting onweersproken gesteld dat de bouwregeling voor aanlegsteigers hierbij aansluit en dat de regeling voor de grote aanlegsteigers alleen van toepassing is verklaard voor enkele aanlegsteigers die reeds als zodanig zijn vergund. Voorts heeft [appellant] niet gemotiveerd aangegeven waarom de aanlegsteigers afbreuk doen aan de cultuurhistorische waarden van het gebied. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de bouwregeling voor de aanlegsteigers niet op deze wijze heeft kunnen vaststellen.
2.8. [appellant] heeft ten slotte verzocht de door hem tegen het ontwerpplan ingediende zienswijze als herhaald en ingelast te beschouwen. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. [appellant] heeft in het beroepschrift noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van desbetreffende zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
2.9. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover daarbij de plandelen met de bestemming "Centrum (C)" zijn vastgesteld, is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid.
Het beroep, voor zover ontvankelijk, is gegrond. Het bestreden besluit dient op dit punt wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb te worden vernietigd. Gelet hierop behoeft de beroepsgrond van [appellant] met betrekking tot artikel 3.7 van de planregels geen verdere bespreking.
In hetgeen [appellant] overigens heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan in zoverre strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Het beroep, voor zover ontvankelijk, is voor het overige ongegrond.
2.10. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover het betreft:
a. het plandeel met de bestemming "Maatschappelijk (M)" ter plaatse van het perceel [locatie 2];
b. de artikelen 8 en 15.3 van de planregels;
II. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
III. vernietigt het besluit van de raad van 17 december 2009 betreffende het bestemmingsplan "Beschermd Dorpsgezicht Ouderkerk aan de Amstel", voor zover daarbij de plandelen met de bestemming "Centrum (C)" zijn vastgesteld;
IV. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
V. gelast dat de raad aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 150,00 (zegge: honderdvijftig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt en mr. G.N. Roes, leden, in tegenwoordigheid van mr. Z. Huszar, ambtenaar van staat.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Huszar
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 26 januari 2011
533-649.