Uitspraak
200906890/1/R1.
Datum uitspraak: 5 januari 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te [plaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 16 juli 2009, kenmerk PZH-2009-121416862, heeft het college van gedeputeerde staten besloten over de goedkeuring van het door het college van burgemeester en wethouders van Alblasserdam bij besluit van 23 juni 2009 vastgestelde wijzigingsplan "Bestemmingsplan Hoogendijk, herziening ex artikel 30, lid 1, WRO, wijzigingsplan II ex artikel 11, lid 1, a" (hierna: het wijzigingsplan).
Tegen dit besluit heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 september 2009, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 1 oktober 2009.
Het college van gedeputeerde staten heeft een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft het college van burgemeester en wethouders een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desgevraagd een deskundigenbericht uitgebracht.
Het college van burgemeester en wethouders en [appellante] hebben zienswijzen daarop naar voren gebracht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 oktober 2010, waar [appellante], vertegenwoordigd door ing. M. Boers, werkzaam bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid R&B Milieu Advies B.V., mr. P.M.D. Weijers, advocaat te Alblasserdam, en ir. K.F. van der Nat, en het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door ing. E. Schepers en ing. J.A. Looij, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
Voorts zijn het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door mr. I.R.A.H.C. Delsing Nicolaas, werkzaam bij de gemeente, en M.F. Jongerius, werkzaam bij de Milieudienst Zuid-Holland Zuid, en [belanghebbende], vertegenwoordigd door mr. E. Lems, advocaat te Barendrecht, en [gemachtigde], als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Ter zitting heeft [appellante] haar beroepsgronden dat het college van burgemeester en wethouders haar ten onrechte niet op de hoogte heeft gehouden van de mogelijke ontwikkelingen op het perceel van [belanghebbende] en dat zij ten onrechte geen inzage heeft gekregen in relevante stukken, ingetrokken.
2.2. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat het plan kan worden gewijzigd binnen bij het plan te bepalen grenzen. Bij het besluit omtrent goedkeuring van het wijzigingsplan dient het college van gedeputeerde staten te toetsen of aan de bij het bestemmingsplan gegeven wijzigingsvoorwaarden is voldaan. Ingevolge artikel 11, vierde lid, van de WRO gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) rust daarnaast op het college van gedeputeerde staten de taak te onderzoeken of het plan binnen de bij het bestemmingsplan bepaalde grenzen niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Tevens heeft het college van gedeputeerde staten erop toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
2.3. Het wijzigingsplan voorziet in de wijziging van de bestemming "Spoorwegdoeleinden" van de gronden aan de locatie aan de Burgemeester Keijzerweg/Edisonweg, zoals toegekend in het bestemmingsplan "Hoogendijk, herziening ex artikel 30, lid 1, van de WRO", in de bestemmingen "Spoorwegdoeleinden (primair)" en "Bedrijfsdoeleinden (secundair)".
2.4. [appellante] voert ten eerste aan dat het college van burgemeester en wethouders en het college van gedeputeerde staten ten onrechte haar bedrijfsvoering niet hebben aangemerkt als een inrichting als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder b, van het Besluit externe veiligheid inrichtingen (hierna: het Bevi).
2.4.1. Het college van gedeputeerde staten stelt zich in navolging van het college van burgemeester en wethouders op het standpunt dat het Bevi slechts van overeenkomstige toepassing is om zo de belangen van [appellante] zo goed mogelijk bij de besluitvorming mee te laten wegen.
2.4.2. Ingevolge artikel 2, eerste lid, onder b, van het Bevi is het Bevi van toepassing op een inrichting die bestemd is voor de opslag in verband met het vervoer van gevaarlijke stoffen zoals bedoeld in artikel 1, onderdeel c, van het Besluit risico's zware ongevallen 1999 (hierna: het Brzo 1999), waar gevaarlijke stoffen als bedoeld in bijlage I van het Brzo 1999 worden opgeslagen in hoeveelheden groter dan de in kolom 2 van de delen 1 onderscheidenlijk 2 van bijlage I van het Brzo 1999 genoemde hoeveelheden.
Ingevolge het tweede lid, voor zover hier van belang, is het Bevi van toepassing op de besluiten, bedoeld in artikel 5, eerste lid, met betrekking tot de bestemming van de grond, voor zover die grond ligt binnen het invloedsgebied van een inrichting als bedoeld in het eerste lid.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder c, van het Brzo 1999 wordt onder opslag in verband met vervoer van gevaarlijke stoffen verstaan: opslag van verpakte gevaarlijke stoffen gedurende korte tijd en in afwachting van aansluitend vervoer naar een vooraf bekende ontvanger, met inbegrip van het laden en lossen van die stoffen en de overbrenging daarvan naar of van een andere tak van vervoer, voor zover daadwerkelijk in aansluitend vervoer is voorzien en de betrokken gevaarlijke stoffen in hun oorspronkelijke verpakking blijven.
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder e, van het Brzo 1999 is het Brzo 1999 niet van toepassing op inrichtingen die geheel of nagenoeg geheel zijn bestemd voor de opslag in verband met vervoer van gevaarlijke stoffen, al dan niet in combinatie met andere stoffen en producten.
2.4.3. In het deskundigenbericht staat dat de bedrijfsactiviteiten van [appellante] bestaan uit (internationaal) transport van onder meer brandstoffen en LPG. Op het bedrijfsterrein van [appellante] worden lege en gevulde tankwagens gestald. Er vindt geen verlading van de tankwagens plaats. Wel worden de tankwagens op het bedrijfsterrein van [appellante] afgetankt en onderhouden. Ten behoeve van het aftanken is een ondergrondse tank aanwezig met dieselolie.
2.4.4. In de Nota van Toelichting bij artikel 2, aanhef en onder e, van het Brzo 1999 (blz. 43; Stb 1999, 234) staat dat de in dit onderdeel bedoelde uitsluiting erop is gericht om vervoersgebonden inrichtingen, zoals stuwadoorsinrichtingen, niet onder het regime van het Brzo 1999 te brengen. Bij deze inrichtingen gaat het uitsluitend of nagenoeg uitsluitend om typische vervoershandelingen. Kenmerkend voor dit type uitgesloten inrichtingen is dat gevaarlijke stoffen daarin slechts kortstondig aanwezig zijn. De kortstondige opslag van gevaarlijke stoffen om direct met het vervoer samenhangende redenen, valt derhalve niet onder de werking van dit besluit. Om van deze uitsluiting te kunnen profiteren moet een bedrijf aan de volgende voorwaarden voldoen:
a. er is sprake van een kortstondige aanwezigheid van verpakte gevaarlijke stoffen;
b. aansluitend vervoer is daadwerkelijk geregeld (de ontvanger is dus bekend);
c. de gevaarlijke stoffen blijven in hun oorspronkelijke verpakking.
De Afdeling is van oordeel dat [appellante], gelet op hetgeen in het deskundigenbericht staat en zij ter zitting desgevraagd heeft verklaard, aan de drie voorwaarden zoals genoemd in de Nota van Toelichting voldoet. De bedrijfsvoering kan derhalve worden aangemerkt als een inrichting als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder e, van het Brzo 1999. [appellante] valt in zoverre niet onder het Bevi. Ook anderszins is niet gebleken dat de bedrijfsvoering van [appellante] onder de reikwijdte van het Bevi kan worden gebracht. Het betoog van [appellante] faalt derhalve.
2.4.5. Bij de vaststelling van het plan en de goedkeuring daarvan heeft het college van burgemeester en wethouders onderscheidenlijk het college van gedeputeerde staten gemeend dat het best met de belangen van [appellante] en de omgeving rekening kan worden gehouden door de regeling zoals opgenomen in het Bevi van overeenkomstige toepassing te achten. De Afdeling zal derhalve oordelen als ware [appellante] een inrichting als bedoeld in het Bevi.
2.5. [appellante] richt zich in beroep tegen de goedkeuring van het wijzigingsplan omdat het wijzigingsplan onder meer voorziet in de mogelijkheid om binnen haar plaatsgebonden risicocontour beperkt gevoelige objecten te realiseren waardoor zij beperkt zal worden in haar bedrijfsvoering. In dit kader voert zij aan dat de kwantitatieve risicoanalyse van Tebodin Netherlands B.V. van 3 april 2009 (hierna: QRA-1) is gebaseerd op onjuiste gegevens en uitgangspunten waardoor is uitgegaan van een onjuiste plaatsgebonden risicocontour. [appellante] betoogt dat in de QRA-1 ten onrechte wordt uitgegaan van één gecentreerd punt voor de stalling van de tankwagens. Zij betoogt, onder verwijzing naar het in haar opdracht door Peutz B.V. opgestelde rapport 'Kwantitatieve risicoanalyse voor de inrichting van [appellante]', gedateerd 10 februari 2010 (hierna: QRA-2), dat de plaatsgebonden risicocontour over het plangebied is gelegen.
2.5.1. Het college van gedeputeerde staten stelt zich in navolging van het college van burgemeester en wethouders op het standpunt dat de plaatsgebonden risicocontour van [appellante] niet over het plangebied is gelegen. Naar aanleiding van het deskundigenbericht heeft het college van burgemeester en wethouders zich op het standpunt gesteld dat het wijzigingsplan niet voorziet in de mogelijkheid om binnen de plaatsgebonden risicocontour kwetsbare objecten of beperkt kwetsbare objecten op te richten en dat uit de QRA-1 volgt dat het wijzigingsplan geen gevolgen zal hebben voor de bedrijfsvoering van [appellante].
2.5.2. Ingevolge artikel 1, eerste lid, onderdeel B, onder b en onder g, van het Bevi wordt onder een beperkt kwetsbaar object verstaan: kantoorgebouwen onderscheidenlijk bedrijfsgebouwen, voor zover zij niet onder onderdeel L, onder c, vallen.
Ingevolge onderdeel L, onder c, voor zover hier van belang, wordt onder een kwetsbaar object verstaan gebouwen waarin doorgaans grote aantallen personen gedurende een groot gedeelte van de dag aanwezig zijn, waartoe in ieder geval kantoorgebouwen met een bruto vloeroppervlak van meer dan 1.500 m² per object behoren.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, onderdeel O, van het Bevi wordt onder plaatsgebonden risico verstaan: risico op een plaats buiten een inrichting, uitgedrukt als de kans per jaar dat een persoon die onafgebroken en onbeschermd op die plaats zou verblijven, overlijdt als rechtstreeks gevolg van een ongewoon voorval binnen die inrichting waarbij een gevaarlijke stof of gevaarlijke afvalstof betrokken is.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, van het Bevi, voor zover thans van belang en zoals dit luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, neemt het bevoegd gezag bij de vaststelling van een besluit als bedoeld in artikel 11 van de WRO op grond waarvan de bouw of vestiging van kwetsbare objecten wordt toegelaten, de grenswaarde, genoemd in artikel 8, eerste lid, in acht.
Ingevolge het tweede lid, voor zover thans van belang, houdt het bevoegd gezag bij de vaststelling van een besluit als bedoeld in het eerste lid op grond waarvan de bouw of vestiging van beperkt kwetsbare objecten wordt toegelaten, rekening met de richtwaarde, genoemd in artikel 8, tweede lid.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, van het Bevi is de grenswaarde voor kwetsbare objecten in een gebied waarvoor een besluit als bedoeld in artikel 5, eerste lid, wordt vastgesteld, 10-6 per jaar.
Ingevolge het tweede lid is de richtwaarde voor beperkt kwetsbare objecten in een gebied waarvoor een besluit als bedoeld in artikel 5, tweede lid, wordt vastgesteld, 10-6 per jaar.
2.5.3. Het wijzigingsplan voorziet in de bestemmingen "Spoorwegdoeleinden (primair)" en "Bedrijfsdoeleinden (secundair)" en de aanduiding "bebouwing niet toegestaan".
Ingevolge artikel 2, eerste lid, onder a, van de planvoorschriften zijn de op de kaart voor "Spoorwegdoeleinden (primair)" en "Bedrijfsdoeleinden (secundair)" aangewezen gronden bestemd voor spoorwegdoeleinden en voor bedrijven, welke behoren tot de categorieën 1, 2 en 3 van de Staat van bedrijfsactiviteiten, alsmede voor bedrijven welke, gehoord de Milieudienst Zuid-Holland Zuid, naar de aard gelijk te stellen zijn met genoemde bedrijven.
Ingevolge het eerste lid, onder c, sub 2, zijn ten dienste van en in verband met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden (secundair)" bedrijfsgebouwen (met uitzondering van bedrijfswoningen), andere bouwwerken, verhardingen, wegen (inclusief interne ontsluitingswegen), groenvoorzieningen en andere bijbehorende voorzieningen, waaronder begrepen energievoorzieningen, toegestaan.
Ingevolge artikel 2, tweede lid, onder a, van de planvoorschriften gelden, voor zover hier van belang, voor het bouwen van bouwwerken als bedoeld in het eerste lid, onder c, de volgende regels:
a. het bebouwingspercentage bedraagt per bouwperceel in de bestemming "Bedrijfsdoeleinden (secundair)" maximaal 50 en ter plaatse van de aanduiding "bebouwing niet toegestaan" is geen bebouwing toegestaan;
c. de minimumafstand van de gebouwen tot de zijdelingse perceelsgrens bedraagt 5 meter;
f. bouwwerken, met uitzondering van bouwvergunningvrije bouwwerken, ten behoeve van de bestemming "Bedrijfsdoeleinden (secundair)" boven de spoortunnel en in een zone van 50 meter aan weerszijde van de wand van de spoortunnel zijn slechts toelaatbaar nadat het college van burgemeester en wethouders bij de spoorwegbeheerder schriftelijk advies heeft ingewonnen.
2.5.4. Op basis van het voorliggende wijzigingsplan is een bouwvergunning verleend aan [belanghebbende] die in het zuidwesten van het plangebied reeds een bedrijfsgebouw heeft gerealiseerd.
2.5.5. [appellante] beschikt over een milieuvergunning die op 25 maart 2005 is verleend. Deze milieuvergunning is als uitgangspunt gebruikt bij de berekening van de plaatsgebonden risicocontour in de QRA-1. Het parkeerplan, dat deel uitmaakt van de milieuvergunning, is in 2009 gewijzigd. Het nieuwe parkeerplan is aan de hand van de milieuvergunning beoordeeld door de Milieudienst Zuid-Holland Zuid. De conclusie van de Milieudienst Zuid-Holland Zuid is dat de wijzigingen zo minimaal zijn en niet nadelig voor milieu en veiligheid dat aanpassing van de milieuvergunning niet noodzakelijk is.
2.5.6. Volgens het deskundigenbericht volgt uit de invoergegevens van het rekenprogramma Safety.nl waarmee de QRA-1 is uitgevoerd, dat de stallingplaatsen voor LPG-tankwagens zijn gemodelleerd op één punt aan de oostzijde van de inrichting. De stallingplaatsen voor benzinetankwagens zijn, zo blijkt uit de invoergegevens van het rekenprogramma, gemodelleerd op één punt gecentreerd op het bedrijfsterrein van [appellante]. In de QRA-1 ligt het maatgevende rekenpunt voor de stallinglocaties van benzinetankwagens op een afstand van ongeveer 55 meter tot de westelijke perceelsgrens van het bedrijfsterrein van [appellante].
Uit de invoergegevens van het rekenprogramma Safety.nl waarmee de QRA-2 is uitgevoerd blijkt dat onderscheid is gemaakt tussen de drie verschillende stallinglocaties voor benzinetankwagens op het bedrijfsterrein en de stallingplaats voor LPG-tankwagens. Twee van de stallinglocaties voor benzinetankwagens zijn gemodelleerd langs de westelijke inrichtingsgrens. De andere stallinglocatie voor benzinetankwagens is gemodelleerd ter hoogte van de benzinestallingplaatsen gelegen ten noorden van het bedrijfspand. In de QRA-2 ligt het maatgevende rekenpunt voor de stallinglocaties van de benzinetankwagens op een afstand van ongeveer 6 meter tot de westelijke perceelsgrens van het bedrijfsterrein van [appellante].
Uit het deskundigenbericht volgt verder dat de stallingplaatsen voor benzinetankwagens gelegen langs de westzijde van de inrichting bepalend zijn voor de ligging van de plaatsgebonden risicocontour ten westen van de inrichting. De rekenpunten zoals meegenomen in de QRA-2 komen overeen met de feitelijke situering van de stallingplaatsen, die tevens gelijk is aan de vastgelegde situatie in het parkeerplan. De in de QRA-2 berekende plaatsgebonden risicocontour is geprojecteerd op de plankaart. Hieruit blijkt dat de plaatsgebonden risicocontour over het plangebied is gelegen en tevens over het bedrijfsgebouw van [belanghebbende], aldus het deskundigenbericht.
2.5.7. De Afdeling overweegt dat zowel in QRA-1 als in QRA-2 het parkeerplan uit 2009 behorende bij de milieuvergunning van [appellante] is gebruikt en dat het verschil in de uitkomst van beide QRA's is gelegen in de omstandigheid dat in QRA-1 is gerekend vanuit één gecentreerd punt voor de stalling van benzinetankwagens en dat in QRA-2 is gerekend vanuit drie punten. Het college van burgemeester en wethouders heeft ter zitting aangegeven dat op grond van voortschrijdend wetenschappelijk inzicht drie stallinglocaties van benzinetankwagens een beter uitgangspunt zijn om de plaatsgebonden risicocontour te berekenen en dat bij een nieuwe milieubeoordeling van het bedrijf van [appellante] waarschijnlijk met drie stallinglocaties zal worden gerekend. Reeds gelet hierop heeft het college van burgemeester en wethouders zich bij de vaststelling van het wijzigingsplan niet kunnen baseren op de QRA-1. Dit klemt te meer nu uit de QRA-2 volgt dat indien met drie stallinglocaties wordt gerekend, de plaatsgebonden risicocontour over een deel van het plangebied, waar het realiseren van beperkt kwetsbare objecten niet is uitgesloten, en over het gebouw van [belanghebbende] loopt.
Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de belangen van [appellante] onvoldoende zijn meegenomen bij de vaststelling van het wijzigingsplan. Het college heeft dit miskend.
2.6. De conclusie is dat hetgeen [appellante] heeft aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat het wijzigingsplan is vastgesteld in strijd met artikel 3:2 van de Awb. Door het wijzigingsplan niettemin goed te keuren, heeft het college van gedeputeerde staten gehandeld in strijd met dit artikel in samenhang met artikel 10:27 van de Awb. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
De Afdeling ziet aanleiding om zelfvoorziend goedkeuring te onthouden aan het wijzigingsplan.
De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking meer.
2.7. Het college van gedeputeerde staten dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 16 juli 2009, kenmerk PZH-2009-121416862;
III. onthoudt goedkeuring aan het wijzigingsplan "Bestemmingsplan Hoogendijk, herziening ex artikel 30, lid 1, WRO, wijzigingsplan II ex artikel 11, lid 1, a" van het college van burgemeester en wethouders van Alblasserdam;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 805,00 (zegge: achthonderdvijf euro), toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 297,00 (zegge: tweehonderdzevenennegentig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. G.N. Roes en drs. W.J. Deetman, leden, in tegenwoordigheid van mr. Z. Huszar, ambtenaar van staat.
w.g. Van Buuren w.g. Huszar
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 5 januari 2011
533-649.