Uitspraak
201005269/1/H2.
Datum uitspraak: 1 december 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. het college van burgemeester en wethouders van Tytsjerksteradiel,
2. de stichting Stichting voor Openbaar Voortgezet Onderwijs in de Gemeenten Smallingerland, Tytsjerksteradiel en Achtkarspelen (hierna: stichting OVO), gevestigd te Drachten, gemeente Smallingerland,
3. de vereniging Vereniging voor Christelijk Voortgezet Onderwijs voor de regio Oost-Friesland (hierna: vereniging CVO), gevestigd te Drachten, gemeente Smallingerland,
appellanten (hierna tezamen: het college e.a.),
en
de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, (thans: de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap; hierna: de minister)
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 4 december 2008 heeft de minister aanvragen van de stichting Stichting Tjalling Koopmans College (hierna: de stichting TKC) om stichting van een school voor mavo en een school voor atheneum met Tytsjerksteradiel als gemeente van vestiging ingewilligd en zonder jaartal op het Plan van Scholen 2009-2010-2011 geplaatst en een aanvraag om stichting van een school voor havo afgewezen.
Bij besluit van 16 april 2010 heeft de minister de door de stichting OVO en de vereniging CVO en het college hiertegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 27 mei 2010, de stichting OVO en de vereniging CVO bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 mei 2010, beroep ingesteld. Het college heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 25 juni 2010.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De stichting TKC heeft een reactie ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 oktober 2010, waar het college, vertegenwoordigd door mr. F.J. van der Vaart, advocaat te Enschede, en G.J. Polderman, burgemeester, en I. Alsma, de stichting OVO en de vereniging CVO, beiden vertegenwoordigd door mr. N.L.P. te Bos, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.Y. van Hattum, E. Luinge en J. Koch, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting de stichting TKC, vertegenwoordigd door M. van Denderen, als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel III, eerste lid, van de Wet van 11 juli 2008 tot wijziging van onder meer de Wet op het voortgezet onderwijs ter modernisering, vereenvoudiging en beperking van de wettelijke regels over de voorzieningenplanning bij scholen (hierna: de wijzigingswet) vindt na inwerkingtreding van deze wet nog één maal vaststelling plaats van een plan van scholen conform titel III, afdeling I, van de Wet op het voortgezet onderwijs zoals luidend voor de inwerkingtreding van deze wet.
Ingevolge artikel 65, eerste lid, van de Wet op het voortgezet onderwijs (hierna: de WVO), zoals deze luidde voor inwerkingtreding van de wijzigingswet, stelt de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap na overleg met de daarvoor in aanmerking komende organisaties jaarlijks een plan van scholen vast, die in de drie kalenderjaren, volgende op het jaar van de vaststelling voor bekostiging uit 's Rijks kas in aanmerking zullen worden gebracht. Dit plan heeft ten doel te komen tot een evenwichtig geheel van onderwijsvoorzieningen naar soort van onderwijs, mede gelet op het verlangde onderwijs in het betrokken gebied. Op het plan worden uitsluitend scholen geplaatst waarover overleg heeft plaats gevonden met de in de eerste volzin bedoelde organisaties.
Ingevolge het tweede lid wordt het ontwerp van het Plan van Scholen jaarlijks voor 1 september bekendgemaakt in de Staatscourant en aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal overgelegd. Het plan wordt niet vastgesteld dan nadat vier weken na de bekendmaking en overlegging zijn verstreken en gedurende die termijn niet door of namens de Kamer de wens te kennen wordt gegeven dat over dat ontwerp overleg gewenst wordt. De vaststelling van het Plan van Scholen geschiedt voor 1 oktober, volgend op de datum van de bekendmaking van het ontwerp.
Ingevolge het derde lid wordt bij de samenstelling van het plan uitgegaan van de verzoeken en de deelplannen, bedoeld in artikel 66.
Ingevolge het vierde lid komt, indien een bijzondere school wordt opgericht, die niet in het plan is opgenomen, deze school niet voor bekostiging uit 's Rijks kas in aanmerking gedurende ten minste drie kalenderjaren, volgende op het jaar van de oprichting, tenzij artikel 69 of Pro artikel 72 van Pro toepassing is.
Ingevolge artikel 65a, eerste lid omvat het plan tevens:
a. een toelichting, en
b. een toetsingskader.
Ingevolge het tweede lid bevat de toelichting in elk geval de beschikkingen, houdende afwijzing van de verzoeken om opneming in het plan. Bovendien wordt in de toelichting in elk geval melding gemaakt van het oordeel van gedeputeerde staten en burgemeester en wethouders van de gemeenten, bedoeld in artikel 66, vijfde en zesde lid.
Ingevolge het derde lid omvat het toetsingskader de uiteenzetting van het toe- en afwijzingsbeleid, aangaande verzoeken om opneming in het plan, en heeft het in elk geval betrekking op de plannen die in de drie opvolgende jaren zullen worden vastgesteld.
Ingevolge het vierde lid kan in het toetsingskader, onverminderd het bepaalde in artikel 69, worden bepaald welk soort of welke soorten van scholen, onderscheidenlijk welk soort of welke soorten van afdelingen, gedurende een of meer jaren niet in het plan zullen worden opgenomen.
Ingevolge artikel 66, eerste lid, wordt een verzoek om opneming in het plan voor 1 januari van het jaar van de vaststelling van het plan, bij de minister ingediend
[…]
d. door het schoolbestuur, indien het een bijzondere school betreft.
Ingevolge het vierde lid is elk verzoek met redenen omkleed, vermeldt het de aard en de plaats van vestiging van de school en gaat het vergezeld van een prognose omtrent de te verwachten omvang. Indien het verzoek namens het schoolbestuur wordt ingediend door een rechtspersoon met volledige rechtsbevoegdheid, die zich de bevordering van het voortgezet onderwijs ten doel stelt, is het vervat in een deelplan, waarin zijn opgenomen de scholen, waarvan de oprichting in de drie kalenderjaren, waarover het plan zich uitstrekt, door die rechtspersoon wordt voorgestaan.
Ingevolge artikel 67, eerste lid, vermeldt het plan van elke school de aard, de plaats van vestiging en de te verwachten omvang en geeft het aan, welke scholen in het eerste jaar voor bekostiging uit 's Rijks kas in aanmerking zullen worden gebracht.
Ingevolge artikel 69, eerste lid, neemt de minister in het plan in elk geval op de scholen, waarvan redelijkerwijs kan worden aangenomen dat zij, gelet op de belangstelling voor het desbetreffende schooltype en op het leerlingenverloop, blijkens statistische gegevens, waaronder die verstrekt door het Centraal Bureau voor de Statistiek, zullen worden bezocht door ten minste
[…]
b. driehonderd veertig leerlingen, voor wat betreft een atheneum;
[…]
e. tweehonderd zestig leerlingen, voor wat betreft een school voor middelbaar algemeen voortgezet onderwijs
[…].
Ingevolge het tweede lid wordt een scholengemeenschap, in zich verenigende twee of meer van de in het eerste lid genoemde scholen, in ieder geval in het plan opgenomen, indien op gelijke wijze als volgens het eerste lid kan worden aangetoond, dat het aantal leerlingen van elk der samenstellende scholen ten minste het daarvoor in het eerste lid genoemde aantal zal bedragen. Indien bij een in de eerste volzin bedoelde scholengemeenschap sprake is van een atheneum, een school voor hoger algemeen voortgezet onderwijs of een school voor middelbaar algemeen voortgezet onderwijs als een of meer van de samenstellende scholen, geldt voor elk van deze scholen afzonderlijk dat het aantal aan te tonen leerlingen ten minste drie vierden zal bedragen van het daarvoor in het eerste lid genoemde aantal.
Ingevolge het derde lid worden bij de toepassing van de voorgaande leden niet in aanmerking genomen de leerlingen, voor wie binnen redelijke afstand plaatsruimte beschikbaar zal zijn op een gelijksoortige school, waar het verlangde onderwijs wordt gegeven, tenzij deze school uitsluitend voor interne leerlingen bestemd is.
2.2. Het toetsingskader als bedoeld in artikel 65a van de WVO is gebaseerd op de wettelijke stichtingsnormen en op beleidsmatige overwegingen. Voor het plan van scholen 2009-2011 is het relevante toetsingskader gepubliceerd in Uitleg Gele katern nr. 18 van 30 juli 2003 (hierna: het toetsingskader).
Blijkens onderdeel 6 van paragraaf 2.1.2 van het toetsingskader, voor zover hier van belang, wordt onder redelijke afstand verstaan 12 kilometer over de weg gemeten of drie kwartier met openbaar vervoer.
Blijkens onderdeel 11 wordt het bruto-potentieel berekend door vermenigvuldiging van het verwachte deelnamepercentage met de basisgeneratie, het deelnamepercentage betrokken richting en de landelijke vermenigvuldigingsfactor.
Blijkens onderdeel 12 is het netto potentieel het bruto-potentieel voor de betreffende onderwijssoort in de betreffende periode minus het aantal leerlingen waarvoor binnen redelijke afstand plaatsruimte zal zijn op een gelijksoortige school van dezelfde richting.
2.3. Voor zover het college e.a. betogen dat de minister niet zonder nader onderzoek heeft mogen uitgaan van de richting "rooms-katholiek" van de stichting TKC, omdat de stichting TKC deze richting oneigenlijk gebruikt teneinde een school te kunnen stichten en de stichting TKC van de rooms-katholieke kerk geen toestemming heeft verkregen dat predicaat te voeren, faalt dit betoog. Het is niet aan de minister om in het kader van een aanvraag als de onderhavige een eigen, van hetgeen uit de statuten blijkt afwijkend, oordeel te geven over de godsdienstige of levensbeschouwelijke aard of doelstelling van de desbetreffende stichting.
2.4. Het college e.a. betogen dat de minister bij het beoordelen van aanvragen van de stichting TKC om stichting van een school voor mavo en een school voor atheneum, in het bijzonder bij het bepalen van het netto voedingsgebied, geen juiste toepassing heeft gegeven aan het begrip "redelijke afstand", als bedoeld in artikel 69, derde lid, van de WVO en nader ingevuld in onderdeel 6 van paragraaf 2.1.2 van het toetsingskader. De minister heeft niet deugdelijk gemotiveerd waarom hij is afgeweken van de door hem gehanteerde vaste gedragslijn, dat bij het meten van de reisafstand in minuten met openbaar vervoer moet worden uitgegaan van de reis van het treinstation tot de school, of van treinstation tot treinstation, indien de plaats waar de school wordt gevestigd nog niet bekend is.
2.4.1. Niet in geschil is dat de minister voorheen voor de uitleg van het begrip "redelijke afstand" in het toetsingskader de vaste gedragslijn hanteerde, dat bij het berekenen van de reistijd van treinstation tot de school of, indien de exacte plaats van de school nog niet bekend was, de reistijd van treinstation tot het treinstation in de plaats waar de school zou worden gevestigd, werd uitgegaan. De minister heeft in het overleg met de vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, alsmede in de door de stichting TKC aangeleverde gegevens, aanleiding gezien om deze vaste gedragslijn te wijzigen en uit te gaan van de reisafstand in minuten van de woningen van de leerlingen, gebaseerd op postcodes, en de plaats waar de school zal worden gevestigd. De minister heeft deze gedragslijn ook in een ander geval in dezelfde scholenplanningsprocedure toegepast.
2.4.2. Anders dan het college e.a. betogen is de minister niet gehouden vast te houden aan een door hem gehanteerde vaste gedragslijn wanneer hij, in dit geval naar aanleiding van overleg met de Tweede Kamer en van specifieke gegevens van de stichting TKC, van oordeel is dat die gedragslijn niet langer adequaat is. Dat de minister zijn gedragslijn heeft gewijzigd nadat de wijzigingswet en de Regeling voorzieningenplanning VO in werking zijn getreden, waardoor hij in de onderhavige scholenplanningsprocedure voor de laatste maal aanvragen beoordeelt op grond van het plan van scholen en het toetsingskader, leidt niet tot het oordeel dat de minister zijn gedragslijn niet heeft kunnen wijzigen, of dat die wijziging in strijd is met de rechtszekerheid of het verbod van willekeur. Daarbij is van belang dat deze wijziging van de gedragslijn niet ten nadele van de aanvrager is en er slechts toe leidt dat een nauwkeuriger prognose kan worden opgesteld van het leerlingen-potentieel van de gevraagde scholen. Daarbij is voorts van belang dat de minister deze gedragslijn ook heeft toegepast in een vergelijkbaar geval in dezelfde scholenplanningsprocedure.
Het betoog faalt.
2.5. De stichting OVO en de vereniging CVO betogen voorts dat de minister, ook indien hij in afwijking van die gedragslijn het netto voedingsgebied heeft kunnen bepalen door de reistijd te berekenen van postcode tot de te stichten school, niet tot het oordeel heeft kunnen komen dat de gevraagde scholen aan de geldende stichtingsnormen voldoen.
2.5.1. Dit betoog faalt evenzeer. De stichting TKC heeft in het kader van de aanvraag berekeningen van reistijden overgelegd die zijn opgesteld door de besloten vennootschap Reisinformatiegroep B.V. (hierna: de Reisinformatiegroep), het samenwerkingsverband van alle openbaar vervoerbedrijven in Nederland, dat onder de merknaam 9292 reisinformatie verschaft aan reizigers, overheden en bedrijven. De minister heeft steekproefsgewijs de berekeningen van de Reisinformatiegroep gecontroleerd op hun juistheid. Anders dan het college e.a. stellen, heeft de minister aldus voldaan aan zijn onderzoeksplicht en mocht hij uitgaan van de door de stichting TKC aangeleverde gegevens.
De door de stichting OVO en de vereniging CVO overgelegde berekeningen van de reistijd kunnen aan de door de stichting TKC overgelegde berekeningen niet afdoen. De stichting OVO en de vereniging CVO hebben een berekeningsmethodiek gehanteerd die afwijkt van de methodiek die de Reisinformatiegroep heeft gebruikt en hebben gegevens gebruikt die uitgaan van andere dienstregelingen dan die golden ten tijde van de aanvraag. Daarmee hebben de stichting OVO en de vereniging CVO niet aannemelijk gemaakt dat de staatssecretaris niet heeft mogen uitgaan van de juistheid van de door de stichting TKC aangeleverde gegevens.
2.6. Anders dan het college betoogt, volgt uit de WVO geen verplichting voor de stichting TKC een directe meting uit te voeren bij twijfel over het aantal leerlingen dat de school zal gaan bezoeken. Uit de door het college aangehaalde uitspraken van de Afdeling, die zien op de Wet op het primair onderwijs, is evenmin een dergelijke verplichting af te leiden. Het betoog ter zake faalt.
2.7. De beroepen zijn ongegrond.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. C.J.M. Schuyt, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, ambtenaar van staat.
w.g. Van Dijk w.g. Poot
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 1 december 2010
362.