Uitspraak
201004460/1/M1.
Datum uitspraak: 1 december 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Regionale Afvalstoffendienst Hoeksche Waard (hierna: RAD Hoeksche Waard), gevestigd te Westmaas, gemeente Binnenmaas,
appellant,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 9 maart 2010 heeft het college aan RAD Hoeksche Waard een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het veranderen van de op 11 december 2008 krachtens genoemde wet verleende vergunning voor het afvalbrengstation op het adres Smidsweg 20a te Westmaas en - voor zover hier van belang - met toepassing van artikel 8.23 van de Wet milieubeheer deze vergunning gewijzigd. Dit besluit is op 22 maart 2010 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft RAD Hoeksche Waard bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 3 mei 2010, beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 oktober 2010, waar RAD Hoeksche Waard, vertegenwoordigd door mr. M.E.T. Vink-van Oostveen, drs. A.C.J. Krom en M. Huisman, en het college, vertegenwoordigd door mr. drs. ing. P.C.J. van Eeuwijk en ir. R.J. van der Meulen, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 1.2, tweede lid, van de Invoeringswet Wabo, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding, omdat de aanvraag om vergunning voor de inwerkingtreding van de Wabo is ingediend.
In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd.
2.2. Ingevolge artikel 8.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag beperkingen waaronder een vergunning is verleend en voorschriften die daaraan zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken, dan wel alsnog beperkingen aanbrengen of voorschriften aan een vergunning verbinden in het belang van de bescherming van het milieu.
Ingevolge artikel 8.23, derde lid, in samenhang met artikel 8.11, derde lid, worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
2.3. Ingevolge voorschrift A.2.1 van het besluit van 9 maart 2010 dienen er uiterlijk zes maanden na het in werking treden van deze vergunning ter plaatse van de opslag van tuinafval vloeistofdichte voorzieningen te zijn gerealiseerd.
2.4. RAD Hoeksche Waard heeft bezwaar tegen het aan de vergunning toegevoegde voorschrift A.2.1. Het betoog van RAD Hoeksche Waard komt erop neer dat het voor het behalen van een verwaarloosbaar bodemrisico niet nodig is een vloeistofdichte voorziening te hebben. Hij voert in dit verband aan dat geen sprake is van opslag van bodembedreigende stoffen. Het gaat om de opslag van grof tuinafval, dat circa één tot twee keer per maand uit het stortvak wordt afgevoerd, zodat het niet kan gaan composteren en het gevaar voor verrijking van de bodem als gevolg van door de vloer van het stortvak lekkend percolaat zich niet voordoet. RAD Hoekse Waard wijst hiervoor naar de conceptversie van de "Nederlandse Richtlijn Bodembescherming 2010", waaruit blijkt dat hout en snoeiafval expliciet als intrinsiek nietbodembedreigende stoffen worden uitgesloten in de 'Niet limitatieve lijst van voorbeelden van veel voorkomende bodembedreigende stoffen'. RAD Hoeksche Waard wijst verder op de aanzienlijke kosten (ongeveer € 60.000,00) die het aanleggen en jaarlijks controleren en vijfjaarlijks rapporteren van een bodembeschermende voorziening, als voorgeschreven in voorschrift A.2.1, met zich brengen.
2.5. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de opslag van het tuinafval bodembedreigend is, omdat groenafval met bladeren verontreinigd kan zijn met pesticiden, microverontreinigingen en verontreinigde grond, terwijl daarnaast percolaat waarin afbraakproducten van bladeren zitten, tot verrijking van de bodem ter plaatse van de opslag kan leiden. Het college wijst er in dit verband op dat het op grond van de geldende vergunning niet is uitgesloten dat dit groenafval alsmede groenafval dat elders al nat is geworden of zodanig lang opgeslagen is geweest dat al een begin van een composteringsproces is aangevangen, in de inrichting ter opslag wordt aangeboden. Volgens het college zijn er daarom voor de opslag van groenafval met bladeren op basis van de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming (InfoMil; hierna: de NRB) maatregelen nodig om tot een verwaarloosbaar risico te komen met behulp van een gekeurde vloeistofdichte vloer.
2.6. Ingevolge artikel 5a.1, tweede lid, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer in samenhang met artikel 1, eerste lid, van de Regeling aanwijzing BBT-documenten (hierna: de regeling) houdt het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor een inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening met de documenten vermeld in tabel 2 van de bij deze regeling behorende bijlage. In tabel 2 van de bijlage bij de regeling is de NRB als document opgenomen.
2.7. Blijkens het bestreden besluit heeft het college rekening gehouden met de NRB.
Uitgangspunt in de NRB is dat de bodemrisico's van bedrijfsmatige activiteiten door doelmatige maatregelen en voorzieningen zoveel mogelijk tot een verwaarloosbaar risico moeten worden beperkt. Hiertoe beschrijft de NRB het bodemrisico van die activiteiten en geeft aan welke bodembeschermende maatregelen en voorzieningen zijn te treffen om dat risico te beperken.
Volgens paragraaf 1.2.1 van de NRB is het bodemrisico alleen op voorhand verwaarloosbaar als onomstotelijk kan worden aangetoond dat vrijkomende stoffen niet in de bodem zullen indringen of dat de hoeveelheid of samenstelling geen merkbare verandering van de bodemkwaliteit kan veroorzaken.
In paragraaf 3.1.2 van de NRB is een lijst opgenomen met stoffen die als indicatie dient voor stoffen die bodembedreigend kunnen zijn. De NRB vermeldt daarbij dat ook stoffen die niet op de lijst voorkomen de bodem kunnen verontreinigen. In zijn algemeenheid geldt dat stoffen binnen een aangewezen bedrijfsmatige activiteit bodembedreigend zijn, tenzij het tegendeel overtuigend kan worden aangetoond, aldus de NRB.
2.8. Niet in geschil is dat gft-afval - waartoe ook tuinafval behoort - onder de noemer overige organische meststof onder de lijst van potentieel bodembedreigende stoffen valt. Gft-afval mag volgens de voor de inrichting geldende vergunning uitsluitend in een dichte afzetcontainer worden aangevoerd, welke container binnen 24 uur wordt afgevoerd. Het tuinafval waar RAD Hoeksche Waard het over heeft en dat wordt opgeslagen in het in de inrichting aanwezige stortvak, zou uitsluitend de droge fractie van grof tuinafval betreffen, dat bestaat uit door particulieren aangebracht en van werkzaamheden van de gemeente afkomstig snoeihout, zoals takken van bomen en struiken, dat overigens alleen in de zomer- en herfstperiode blad draagt, en dat - anders dan gft-afval - niet in de groene afvalcontainer van huishoudens past. RAD Hoeksche Waard heeft er op gewezen dat ook bij aanwezigheid van bladeren aan het tuinafval geen gevaar voor compostering bestaat, omdat daarvoor grote hoeveelheden dicht op elkaar gedrukte natte fractie, zoals bijvoorbeeld groente, fruit en (niet tot het grof tuinafval behorende) maaiafval, nodig is die gedurende langere tijd opeengeperst ligt en warmte genereert. Dergelijk afval en tuinafval afkomstig van hoveniers worden niet in de inrichting geaccepteerd en ook niet opgeslagen. RAD Hoeksche Waard heeft er vervolgens op gewezen dat het stortvak waar grof tuinafval wordt opgeslagen, is voorzien van een vloer van asfalt en kerende wanden die in de fundering staan. Het mogelijk van het tuinafval afkomende percolaat en het indringende hemelwater worden geloosd op het hemelwaterriool, zodat mogelijke verontreiniging van de bodem aldus wordt voorkomen. Door deze uitvoering van het stortvak is sprake van een vloeistofkerende voorziening. Verder wordt het stortvak één- tot tweemaal per maand ontdaan van het tuinafval en nadien wordt de vloer gereinigd, zodat bladafval niet blijft liggen en ook geen kans heeft om te gaan composteren. Volgens RAD Hoekse Waard is hiermee voldoende aangetoond dat mogelijk uit het tuinafval vrijkomende stoffen niet in de bodem kunnen indringen en is de aanwezigheid van een bodemrisico verwaarloosbaar.
2.9. De juistheid van de hiervoor beschreven binnen de inrichting gehanteerde wijze van acceptatie van het soort tuinafval en de wijze van opslag van deze afvalstof is door het college onvoldoende weersproken. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat het onder deze omstandigheden in het stortvak opgeslagen tuinafval gedurende de korte tijd van de opslag composteert. De vrees dat reeds composterend tuinafval in het stortvak terechtkomt is door het college onvoldoende onderbouwd. Gezien de wijze van opslag, waarbij voldoende aannemelijk is gemaakt dat deze vloeistofkerend is en mogelijke verontreinigingen in het percolaat en het hemelwater, zoals door het college genoemd, voldoende worden afgevoerd, is door het college onvoldoende aangetoond dat in het stortvak bodembedreigende stoffen worden opgeslagen en dat dit een dermate bodemrisico oplevert dat in dit geval het aanbrengen van een vloeistofdichte voorziening als voorgeschreven in voorschrift A.2.1 van RAD Hoekse Waard kan worden gevergd. Het college dient in dit verband te bezien welke betekenis er moet toekomen aan de conceptversie van de "Nederlandse Richtlijn Bodembescherming 2010", waaruit zou blijken dat hout en snoeiafval expliciet als intrinsiek nietbodembedreigende stoffen worden uitgesloten in de 'Niet limitatieve lijst van voorbeelden van veel voorkomende bodembedreigende stoffen'. Het bestreden besluit berust in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht niet op een deugdelijke motivering.
2.10. Het beroep is gegrond. Het besluit van 9 maart 2010 dient te worden vernietigd, voor zover het voorschrift A.2.1 betreft.
2.11. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 9 maart 2010, kenmerk PZH-2010-160122441, voor zover het voorschrift A.2.1 betreft;
III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij Regionale Afvalstoffendienst Hoeksche Waard in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1108,36 (zegge: elfhonderdenacht euro zesendertig cent), waarvan € 437,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland aan Regionale Afvalstoffendienst Hoeksche Waard het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 298,00 (zegge: tweehonderdachtennegentig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, ambtenaar van staat.
w.g. Brink w.g. Plambeck
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 1 december 2010
195-209.