Uitspraak
200909612/1/R2.
Datum uitspraak: 24 november 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Productschap Vis, gevestigd te Rijswijk,
appellant,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, thans: minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 19 maart 2009, kenmerk DRZ/09/1120/BvdB/HG, heeft de minister ingevolge artikel 20 van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) de beperking in toegankelijkheid van enkele gebiedsdelen gelegen binnen de Natura 2000-gebieden "Waddenzee", "Noordzeekustzone" en "Duinen Ameland" gewijzigd en/of uitgebreid.
Bij besluit van 27 oktober 2009, kenmerk DRR&R/2009/8090, heeft de minister het door het Productschap hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft het Productschap bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 december 2009, beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 oktober 2010, waar het Productschap, vertegenwoordigd door drs. C.M. Seip-Markensteijn, werkzaam bij het Productschap, en de minister, vertegenwoordigd door mr. H.D. Strookman, werkzaam bij het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 10a, eerste lid, van de Nbw 1998 wijst de minister gebieden aan ter uitvoering van richtlijn 79/409/EEG en richtlijn 92/43/EEG.
Ingevolge artikel 19a, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, stellen gedeputeerde staten, na overleg met de eigenaars, gebruikers en andere belanghebbenden, voor een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied een beheerplan vast waarin met inachtneming van de instandhoudingsdoelstelling wordt beschreven welke instandhoudingsmaatregelen getroffen dienen te worden en op welke wijze.
Ingevolge artikel 19a, vierde lid, van de Nbw 1998, wordt bij de noodzakelijke maatregelen, bedoeld in het derde lid, onderdeel b, rekening gehouden met vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, alsmede met regionale en lokale bijzonderheden.
Ingevolge artikel 20, tweede lid, gelezen in samenhang met het eerste lid, van de Nbw 1998, kan de minister de toegang tot een aangewezen gebied als bedoeld in artikel 10a, eerste lid, van deze wet, beperken voor zover dit noodzakelijk is voor de bescherming van natuurwaarden.
Ingevolge artikel 20, derde lid, van de Nbw 1998, is het verboden om in strijd met de beperkingen die ingevolge het eerste en tweede lid zijn opgelegd, zich te bevinden in een aangewezen gebied als bedoeld in artikel 10a, eerste lid, van de Nbw 1998 of gedeelten daarvan.
2.2. Het Productschap betoogt dat de minister ten onrechte zich op het standpunt heeft gesteld dat alleen opgekomen kan worden tegen de wijzigingen in het toegangsbeperkingsbesluit ten opzichte van het vorige toegangsbeperkingsbesluit. Volgens het Productschap wordt hiermee het recht ontnomen om bezwaar en beroep in te stellen tegen het oorspronkelijke besluit van 20 juli 2006 en de daarbij horende wijzigingen en aanvullingen, voor zover dit betrekking heeft op de gebiedsdelen Noorderhaaks, Blauwe Balg, Doove Balg en Boschplaat en Koffieboonenplaat.
2.2.1. De minister wijst erop dat bij besluit van 20 juli 2006 alle beperkt toegankelijke gebiedsdelen in het Waddengebied zijn vastgesteld. De minister stelt dat het niet nodig is om deze jaarlijks opnieuw vast te stellen, omdat zowel de locatie van rust- en zoogplaatsen van zeehonden als de locatie van broedgebieden van vogels redelijk stabiel zijn. Vanwege de natuurlijke dynamiek van het Waddengebied is het volgens de minister wel noodzakelijk dat kleine wijzigingen in met name de begrenzing van de gesloten gebiedsdelen als gevolg van het verschuiven van geulen en droogvallende platen worden vastgesteld.
2.2.2. De Afdeling stelt vast dat het bestreden besluit uitsluitend strekt tot wijziging en/of uitbreiding van de beperking in toegankelijkheid van enkele reeds bij besluit van 20 juli 2006 ingevolge artikel 20 van de Nbw 1998 voor onbepaalde tijd aangewezen gebiedsdelen. De minister heeft daarna voor de jaren 2007 en 2008 een wijziging van het voorgaande toegangsbeperkingsbesluit vastgesteld. Dit betekent dat thans uitsluitend de wijziging en/of uitbreiding van de beperking in toegankelijkheid van de gebiedsdelen ten opzichte van het voorgaande besluit van 7 maart 2008 rechtens in geschil is. Het oorspronkelijke besluit van 20 juli 2006 en de daarop volgende wijzigingsbesluiten van 2007 en 2008 zijn immers rechtens onaantastbaar geworden nadat de termijnen voor het indienen van rechtsmiddelen tegen die besluiten ongebruikt waren verstreken. Het betoog faalt.
2.3. Het Productschap betoogt dat de minister bij het nemen van het bestreden besluit ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de Leidraad aanwijzing artikel 20 Nbw Waddengebied 2009 (hierna: de leidraad).
2.3.1. De minister stelt dat de leidraad niet kon worden gevolgd aangezien deze is vastgesteld na het nemen van het bestreden besluit. Daarnaast merkt de minister op dat de leidraad voornamelijk procedurele voorschriften bevat, zodat het bestreden besluit inhoudelijk niet anders zou luiden bij toepassing van de bepalingen uit de leidraad.
2.3.2. Vaststaat dat de leidraad op 17 april 2009 is bekend gemaakt op de website van het ministerie van LNV. De procedure die in de leidraad is voorgeschreven voor de toepassing van artikel 20 van de Nbw 1998 vangt aan met het verzenden van een startdocument vanuit het ministerie van LNV aan de zogenoemde klankbordgroep in de eerste week van augustus in een gegeven jaar. Het bestreden besluit is een besluit op een bezwaar dat gericht is tegen het besluit van 19 maart 2009 dat is voorbereid in een periode gedurende welke de leidraad nog niet was vastgesteld en bekend gemaakt. Gelet hierop was de minister bij het nemen van het bestreden besluit niet verplicht rekening te houden met de voorbereidingsprocedure die is neergelegd in de leidraad. Wat betreft de beroepsgrond van het Productschap ten aanzien van de in de leidraad opgenomen informatie omtrent de minimale levensvatbare populatiegrootte van de gewone zeehond in de Waddenzee, acht de Afdeling van belang dat in de leidraad niet is bepaald dat de begrenzing van bestaande afgesloten gebiedsdelen voor de gewone zeehond niet kan worden gewijzigd doch alleen dat de noodzaak ontbreekt om voor de gewone zeehond nieuwe gebiedsdelen af te sluiten. Het onderhavige besluit ziet echter niet op de afsluiting van een nieuw gebiedsdeel, maar op relatief beperkte wijzigingen in de begrenzing van bestaande gebiedsdelen, zodat de minister hierin geen aanleiding behoefde te zien de begrenzing van de gesloten gebiedsdelen ongewijzigd te laten ten opzichte van het besluit van 7 maart 2008.
2.4. Het Productschap betoogt dat de minister bij het nemen van het bestreden besluit ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan artikel 19a, vierde lid, van de Nbw 1998.
2.4.1. De minister stelt zich op het standpunt dat artikel 19a, vierde lid, van de Nbw 1998 niet van toepassing is op een besluit als bedoeld in artikel 20 van de Nbw 1998.
2.4.2. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat artikel 19a, vierde lid, van de Nbw 1998 niet van toepassing is op het bestreden besluit. Gelet op de bewoordingen van artikel 19a, vierde lid, ziet deze bepaling uitsluitend op de te nemen noodzakelijke maatregelen in het kader van het vaststellen van een beheerplan als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, van de Nbw 1998. Het betoog faalt.
2.5. Het Productschap betoogt dat aan het bestreden besluit onvoldoende onderzoek ten grondslag ligt en dat de restrictie van duurzame visserij in de gesloten gebieden niet noodzakelijk is.
2.5.1. De minister stelt dat het bestreden besluit zorgvuldig is voorbereid. De minister merkt op dat de inspectieschepen van de Waddenunit van het ministerie en de betrokken terreinbeherende instanties in het Waddengebied, mutaties inbrengen welke daarna gezamenlijk op noodzakelijkheid worden gewogen. In geval van zeehonden wordt daarnaast advies gevraagd aan IMARES Wageningen UR op Texel.
2.5.2. De Afdeling overweegt dat uit de stukken, waaronder het "concept wijzigingen begrenzing artikel 20 gebieden Waddenzee", waarin gegevens van IMARES en SOVON zijn verwerkt, en het verhandelde ter zitting volgt dat voldoende onderzoek van deskundige instanties aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat naast de deskundigen van het ministerie tevens externe deskundigen zijn geraadpleegd, zogenoemde expert judgements, en dat gezamenlijk de conclusie is getrokken dat de natuurlijke dynamiek van het Waddengebied in dit geval vereist dat de begrenzing van de bestaande artikel 20-gebieden Noorderhaaks, Boschplaat, Koffieboonenplaat en Doove Balg en de periode van sluiting van het noordelijk deel van de Blauwe Balg gewijzigd worden vastgesteld. Het Productschap heeft niet aannemelijk gemaakt dat de gestelde duurzame visserij op voorhand geen beletsel vormt voor de bescherming van de ecologische belangen die de minister nastreeft met de wijzigingen en/of uitbreiding van de beperking in toegankelijkheid van de betrokken gebiedsdelen. Gelet op het voorgaande en in aanmerking genomen dat het toegangsbeperkingsbesluit slechts ziet op relatief beperkte wijzigingen ten opzichte van het vorige besluit, heeft de minister de noodzaak voor de bescherming van de natuurwaarden in het Waddengebied voldoende onderbouwd.
2.6. Het Productschap betoogt dat bij het bestreden besluit ten onrechte een adequate schadevergoedingsregeling ontbreekt.
2.6.1. Voor een verzoek om schadevergoeding dan wel om nadeelcompensatie biedt de Nbw 1998 in de artikelen 31 en volgende een afzonderlijke procedure. Een en ander staat in deze procedure niet ter beoordeling.
2.7. In hetgeen het Productschap heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de minister het bezwaar van het Productschap ten onrechte ongegrond heeft verklaard. Het beroep is ongegrond.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van staat.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Broekman
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 november 2010
12-647.