Uitspraak
201006381/1/H2.
Datum uitspraak: 24 november 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de vereniging Vereniging voor Christelijk Voortgezet Onderwijs, gevestigd te Harderwijk (hierna: de vereniging),
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 25 mei 2010 in zaak nr. 09/608 in het geding tussen:
de vereniging
en
het college van burgemeester en wethouders van Harderwijk (hierna: het college)
1. Procesverloop
Bij besluit van 23 december 2008 heeft het college aanvragen van de vereniging om plaatsing op het programma onderwijshuisvesting 2009 van een permanente uitbreiding en vervangende nieuwbouw voor de school "Christelijk College Nassau-Veluwe" afgewezen.
Bij besluit van 31 maart 2009 heeft het college het door de vereniging daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 25 mei 2010, verzonden op 26 mei 2010, heeft de rechtbank het door de vereniging daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de vereniging bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 5 juli 2010, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 oktober 2010, waar de vereniging, vertegenwoordigd door R. Bijma, P.J. Sels en C. Bonnet, en het college, vertegenwoordigd door mr. R.D. Lubach, advocaat te Amsterdam, en A.D. Deelen en J. Wortelboer, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 76b, eerste lid, van de Wet op het voortgezet onderwijs (hierna: de WVO) draagt het college ten behoeve van de gemeentelijke en van de andere dan gemeentelijke scholen zorg voor de voorzieningen in de huisvesting op het grondgebied van de gemeente overeenkomstig het bepaalde in Hoofdstuk I van Afdeling IA van Titel III. Hij behandelt daarbij de gemeentelijke en de andere dan gemeentelijke scholen op gelijke voet.
Ingevolge artikel 76c worden voor de toepassing van dit hoofdstuk onder voorzieningen in de huisvesting begrepen:
a. voor blijvend onderscheidenlijk voor tijdelijk gebruik bestemde voorzieningen, bestaande uit:
1°. nieuwbouw, een bestaand gebouw of een gedeelte daarvan, verplaatsing van een bestaand gebouw of van een gedeelte daarvan, terreinen, alsmede eerste aanschaf van leer- en hulpmiddelen en meubilair,
2°. uitbreiding van de onder 1° bedoelde voorzieningen,
[…]
Ingevolge het tweede lid worden bij algemene maatregel van bestuur bruto vloeroppervlakten per gelijktijdig aanwezige leerling voorgeschreven die voorzieningen in de huisvesting ten minste dienen te bevatten. Deze oppervlakten kunnen per schoolsoort verschillend worden vastgesteld.
Ingevolge artikel 76f, eerste lid, stelt het college, na overleg met de bevoegde gezagsorganen van de andere dan gemeentelijke scholen op het grondgebied van de gemeente, jaarlijks ten behoeve van het onderwijs op het grondgebied van de gemeente voor een door hem te bepalen tijdstip een programma als bedoeld in het tweede lid vast. Het programma heeft betrekking op scholen als bedoeld in artikel 76d, eerste lid, onderdelen a tot en met e.
Ingevolge het derde lid neemt het college uitsluitend voorzieningen in de huisvesting in het programma op, voor zover:
a. met de voorzieningen in het kalenderjaar volgend op het jaar van vaststelling van het programma redelijkerwijs een aanvang kan worden gemaakt dan wel de voorziening wordt gerealiseerd, en
b. niet een van de weigeringsgronden, genoemd in artikel 76k, van toepassing is.
Ingevolge het vijfde lid kan de beschikking van het college een gedeelte van de gewenste voorziening dan wel een andere voorziening dan gewenst omvatten.
Ingevolge het negende lid kan het college tijdens het in het eerste lid bedoelde overleg de Onderwijsraad verzoeken een advies uit te brengen over de vaststelling van het programma huisvestingsvoorzieningen in relatie tot de vrijheid van richting en de vrijheid van inrichting. Het verzoek wordt gedaan indien een bevoegd gezag hierom heeft gevraagd dan wel uit eigen beweging. Het verzoek bevat een omschrijving van de onderwerpen waarover advies wordt verwacht. Het advies wordt binnen vier weken uitgebracht aan burgemeester en wethouders. Het advies wordt bekend gemaakt tezamen met het programma.
Ingevolge artikel 76k, eerste lid, wordt een voorziening in de huisvesting slechts geweigerd, indien:
a. de gewenste voorziening geen voorziening is in de zin van artikel 76c,
b. de gewenste voorziening niet gerechtvaardigd is op grond van de aard en de omvang van de voorzieningen waarover de school reeds beschikt, voor zover deze uit de openbare kas zijn bekostigd, gelet op de normen, bedoeld in artikel 76m, eerste lid, onderdeel b,
c. de gewenste voorziening niet gerechtvaardigd is op grond van de te verwachten ontwikkeling van het aantal leerlingen of onderwijskundige ontwikkelingen, zulks met inachtneming van het bepaalde in artikel 76m, eerste lid, onderdelen c en d,
[…]
f. de gewenste voorziening anders dan op grond van de onderdelen b tot en met d niet noodzakelijk is.
Ingevolge artikel 76m, eerste lid, stelt de gemeenteraad bij verordening een regeling vast met betrekking tot:
a. de voorzieningen die ingevolge artikel 76c voor bekostiging in aanmerking kunnen worden gebracht,
b. de oppervlakte en de indeling van schoolgebouwen,
c. de urgentiecriteria,
d. de prognosecriteria,
[…].
Ingevolge het tweede lid wordt de regeling zodanig vastgesteld dat kan worden voldaan aan de redelijke eisen die het onderwijs aan de huisvesting van scholen in de gemeente stelt.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit voorzieningen in de huisvesting PO/VO (hierna: het Uitvoeringsbesluit) bedraagt de bruto vloeroppervlakte per gelijktijdig aanwezige leerling die een school voor vwo, voor avo en voor vbo inclusief een of meer afdelingen tenminste dient te bevatten, voor de onderscheiden schoolsoorten in vierkante meters:
a. vwo, avo, vbo, leerjaar 1 en 2: 7,0
b. vwo, avo, leerjaar 3 tot en met 6: 5,7
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a en b, geldt tevens een vaste voet van 890 vierkante meter voor een scholengemeenschap en voor een school, niet zijnde een school voor praktijkonderwijs, die geen deel uitmaakt van een scholengemeenschap.
Ingevolge artikel 2 van de Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs gemeente Harderwijk 2006 (hierna: de Verordening) worden de volgende voorzieningen onderscheiden:
1°. nieuwbouw ter gehele of gedeeltelijke vervanging van een gebouw waarin een school is gehuisvest, al dan niet op dezelfde locatie;
2°. Uitbreiding van een gebouw waarin een school is gehuisvest;
[…].
Ingevolge artikel 3.2, aanhef en onder a, van bijlage I, deel A, blijkt de noodzaak van vervangende bouw uit het feit dat voldoende en voldoende zwaarwegende gebouwelementen volgens de bouwkundige opname, zoals bedoeld in artikel 7, tweede lid, onder c, in een zodanig slechte of matige conditie zijn dat onderhoud en/of aanpassingen geen redelijk resultaat opleveren in kosten ten opzichte van de levensduurverlenging.
Ingevolge artikel 3.3, aanhef en onder a, blijkt de noodzaak voor uitbreiding uit het feit dat er meer te huisvesten leerlingen aanwezig zijn dan de met tien procent verhoogde capaciteit van het gebouw of de gebouwen, vastgesteld volgens de regels in bijlage III, deel A - voor de aanwezige capaciteit - en bijlage III, deel B - voor de ruimtebehoefte - aangeeft en de prognose, die voldoet aan de vereisten uit bijlage II, aantoont dat gedurende tenminste vijftien jaren voor een voor blijvend gebruik bestemde uitbreiding deze aantallen leerlingen kunnen worden verwacht.
Ingevolge artikel 3.1 van bijlage III, deel B, wordt het totale ruimtebeslag van een instelling voor voortgezet onderwijs onder meer bepaald door een leerlinggebonden component. De leerlinggebonden component wordt bepaald door de in tabel 7.1.a opgenomen brutovloeroppervlakten per leerling te vermenigvuldigen met het aantal leerlingen. De leerlinggebonden component is afhankelijk van de soort onderwijs, leerweg of sector die de leerling volgt.
Uit tabel 7.1.a blijkt dat de ruimtebehoefte voor voortgezet onderwijs voor algemene ruimte is bepaald op een brutovloeroppervlakte van 6,02 vierkante meter per leerling voor een onderbouwleerling en op 5,69 vierkante meter per leerling voor een avo/vwo-leerling.
Uit tabel 7.2 blijkt dat de ruimtebehoefte voor voortgezet onderwijs voor gymnastiekaccomodatie is bepaald op een brutovloeroppervlakte van 1,66 vierkante meter per leerling voor een onderbouwleerling en op 0,78 vierkante meter per leerling voor een avo/vwo-leerling.
2.2. Het college heeft aanvragen van de vereniging om plaatsing op het programma onderwijshuisvesting 2009 van een permanente uitbreiding en vervangende nieuwbouw voor de school "Christelijk College Nassau-Veluwe" afgewezen. Aan het besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat onderwijskundige vernieuwing op grond van de Verordening niet voor vergoeding in aanmerking komt en het aantal leerlingen blijft onder de vereiste drempel, zodat voor uitbreiding geen noodzaak bestaat. Voorts heeft het college daaraan ten grondslag gelegd dat niet is komen vast te staan dat voldoende en voldoende zwaarwegende gebouwelementen in een zodanig slechte of matige conditie zijn, dat onderhoud en/of aanpassingen geen redelijk resultaat opleveren.
Ter zake van de uitbreiding
2.3. De vereniging betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college het aantal leerlingen waarvoor gedurende vijftien jaren huisvesting is benodigd, ten onrechte heeft vastgesteld op 1510. Het college had moeten uitgaan van het aantal leerlingen dat volgens de prognose gedurende vijftien jaren de school zal bezoeken en niet van het aantal leerlingen dat op de teldatum van 1 oktober 2007 de school bezocht, aldus de vereniging.
2.3.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit artikel 3.3, aanhef en onder a, van bijlage I, deel A, van de Verordening blijkt, dat de leerlinggebonden component wordt bepaald door zowel het aantal te huisvesten leerlingen dat aanwezig is, als het aantal leerlingen dat volgens de prognose, die voldoet aan de vereisten uit bijlage II, gedurende ten minste vijftien jaren kan worden verwacht. De rechtbank heeft terecht aangenomen dat, indien aan een van deze beide voorwaarden niet is voldaan, de noodzaak voor uitbreiding niet is aangetoond. Uit de toelichting volgt niet dat, in afwijking van de tekst van artikel 3.3, aanhef en onder a, van bijlage I, deel A, van de Verordening, moet worden aangenomen dat de noodzaak reeds kan worden aangetoond aan de hand van het aantal te huisvesten leerlingen dat volgens de prognose gedurende ten minste vijftien jaar kan worden verwacht. Dat uit de toelichting op de Verordening ter zake van de huisvesting in het primair onderwijs zou blijken dat moet worden uitgegaan van de prognose van het aantal leerlingen dat de school zal bezoeken, zoals de vereniging stelt, leidt niet tot een ander oordeel, reeds omdat de bepaling over de ruimtebehoefte in het primair onderwijs inhoudelijk anders luidt dan voormelde bepaling in het voortgezet onderwijs. Het betoog faalt.
2.4. De vereniging betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat in de berekening van de ruimtebehoefte voor wat betreft de onderbouw dient te worden uitgegaan van de leerlingen in de leerjaren 1 tot en met 3.
2.4.1. In artikel 3.1 van bijlage III, deel B, van de Verordening is, onder verwijzing naar tabel 7.1.a, bepaald dat de leerlinggebonden component afhankelijk is van het soort onderwijs dat de leerling volgt. Uit die tabel blijkt dat onderscheid wordt gemaakt tussen onderbouw en avo/vwo.
In de toelichting op artikel 3.1 is vermeld: "De factoren die in het voortgezet onderwijs de ruimtebehoefte bepalen zijn de volgende: - De lessentabel: welke lessen volgt een leerling? […]. Het ruimtebehoeftemodel bestaat uit een verzameling van 28 tabellen (voor elke onderwijssoort een afzonderlijke tabel), waarmee op basis van bovengenoemde factoren de ruimtebehoefte per leerling kan worden bepaald, gespecificeerd naar lokaalsoort. […]. De scholen stellen zelf binnen de door de minister aangegeven marges de lessentabellen vast. Bij de normering dienen we echter van deze verscheidenheid te abstraheren en van uniforme lessentabellen uit te gaan. […] De lessentabellen van het ministerie van OCenW zijn goeddeels overgenomen. Daarnaast is voor het verwerken van nieuw beleid (de invoering van de basisvorming van het vernieuwde VBO) gebruik gemaakt van de door het ministerie opgestelde interne richtlijnen. Voor de eerste twee leerjaren is één uniforme lessentabel geconstrueerd uit de drie verschillende tabellen voor avo/vwo, avo/vbo en vbo."
Uit deze toelichting blijkt dat voor de normering van de ruimtebehoefte in de eerste twee leerjaren wordt uitgegaan van dezelfde lessentabel en daarmee van dezelfde factor voor de ruimtebehoefte. Voor de verdere leerjaren wordt uitgegaan van andere lessentabellen, afhankelijk van de onderwijssoort. De lessentabellen ten behoeve van de normering van de ruimtebehoefte zijn uniforme tabellen. Dat het Christelijk College Nassau-Veluwe voor de eerste drie jaren een eigen lessentabel onderbouw hanteert, is niet van doorslaggevend belang. Anders dan de vereniging voorts aanvoert, heeft de invoering van de Wet van 29 mei 2006 tot wijziging van de Wet op het voortgezet onderwijs inzake vervanging van de basisvorming door een nieuwe regeling voor de onderbouw (regeling onderbouw VO) niet tot gevolg dat de uniforme lessentabel ten behoeve van de normering van de ruimtebehoefte in de Verordening sindsdien geacht moet worden betrekking te hebben op de eerste drie jaren van het voortgezet onderwijs. Die wijziging leidt er evenmin toe dat de Verordening in strijd is met de WVO. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van deze wet (Kamerstukken II, 2005/06, 30 323, nr. 3, blz. 1) bevat deze wijziging een nieuwe regeling voor de onderbouw in het voortgezet onderwijs, die in de plaats komt van de bepalingen over de basisvorming, waarbij evenwel geen nieuwe vormen van onderwijs worden geregeld of voorgeschreven, maar op basis waarvan scholen zelf keuzes kunnen maken. Ook is naar aanleiding van deze wetswijziging het Uitvoeringsbesluit, waarin alleen voor de eerste twee leerjaren van het avo/vwo wordt uitgegaan van een andere, grotere brutovloeroppervlakte per leerling, niet aangepast.
Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat onder onderbouw in de in de Verordening opgenomen tabellen de eerste twee leerjaren moeten worden verstaan.
2.5. Het betoog van de vereniging dat de rechtbank heeft miskend dat het college bij de berekening van de ruimtebehoefte in strijd met het gelijkheidsbeginsel niet is uitgegaan van de oppervlaktenormen die gelden in het kader van onderwijskundige vernieuwingen, faalt. Daargelaten dat de gevallen waarop de vereniging zich beroept, het primair onderwijs betreffen, heeft de raad van de gemeente Harderwijk in de door de vereniging naar voren gebrachte gevallen bij wijze van uitzondering en vooruitlopend op wijziging van de oppervlaktecriteria voor het primair onderwijs in de Verordening, eenmalig gelden toegekend in het kader van onderwijskundige vernieuwingen. Gelet hierop is geen sprake van gelijke gevallen die het college noopten tot honorering van de aanvraag van de vereniging.
2.6. De vereniging betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de aanvraag niet heeft mogen weigeren op de grond dat het huisvestingstekort niet boven de drempel van tien procent van de aanwezige huisvestingscapaciteit uitkomt. Een strikte toepassing van de Verordening is in strijd met de wettelijke plicht van het college zorg te dragen voor adequate huisvesting, aldus de vereniging.
2.6.1. In de Verordening is bepaald dat eerst sprake is van een noodzaak voor uitbreiding, wanneer het aantal leerlingen de drempel van tien procent van de aanwezige huisvestingscapaciteit overschrijdt. De drempel voorkomt dat reeds bij een kleine overschrijding van de huisvestingscapaciteit een uitbreiding dient plaats te vinden waardoor een overschot aan ruimte kan ontstaan. Toepassing van deze drempel leidt er niet toe dat de gebouwen van de vereniging niet langer voldoen aan de oppervlaktenormen zoals die zijn neergelegd in het Uitvoeringsbesluit. Gelet hierop kan niet worden staande gehouden dat toepassing van deze drempel in strijd is met de wettelijke plicht van het college zorg te dragen voor adequate huisvesting.
Ook dit betoog faalt.
Ter zake van de vervangende nieuwbouw
2.7. De vereniging betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college niet in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel heeft gehandeld door haar niet in de gelegenheid te stellen haar aanvraag aan te vullen met een bouwkundige opname.
2.7.1. Het college heeft aan de vereniging niet tegengeworpen dat zij geen bouwkundige opname heeft overgelegd, maar de aanvraag beoordeeld op basis van de door de vereniging aangeleverde stukken. Daartoe behoorde onder meer het rapport 'Masterplan CCNV Harderwijk' van ICSadviseurs, waarin een motivering is gegeven van de noodzaak van vervangende nieuwbouw. De vereniging heeft zich, onder meer in bezwaar, op het standpunt gesteld dat in dit rapport een bouwkundige opname is vervat. Het betoog ter zitting dat het college dit rapport niet had mogen aanmerken als bouwkundige opname, maar de vereniging in de gelegenheid had moeten stellen een bouwkundige opname over te leggen, kan reeds daarom niet slagen.
In het rapport is met betrekking tot het gebouw aan de Badweg opgemerkt dat sprake is van lekkage en tocht en dat de inefficiëntie van het gebouw in de weg staat aan het functionele programma. In hetgeen de vereniging heeft aangevoerd, is geen steun te vinden voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat uit dit rapport niet blijkt van noodzaak tot vervangende bouw.
Het betoog faalt.
2.8. De vereniging betoogt ten slotte dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de aanvraag in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft afgewezen.
2.8.1. De vereniging en het college hebben geruime tijd overleg gevoerd over vervangende nieuwbouw voor de locatie Badweg. Het college heeft naar aanleiding daarvan aan de raad van de gemeente Harderwijk voorgesteld om op de begroting geld ter beschikking te stellen voor de vereniging. Naar aanleiding van een advies van de Onderwijsraad waarin de Onderwijsraad adviseerde geen gelden ter beschikking te stellen anders dan op grond van de Verordening of met unanieme instemming van het zogenoemde Op Overeenstemming Gerichte Overleg, is het college hiervan teruggekomen.
Niet is gebleken van ondubbelzinnige toezeggingen van het college aan de vereniging, waaraan de vereniging de gerechtvaardigde verwachting mocht ontlenen dat het college in strijd met de Verordening een aanvraag van de vereniging zou honoreren. Anders dan de vereniging stelt, kan zij aan de omstandigheid dat het college zich heeft ingespannen te komen tot vervangende nieuwbouw en daartoe een begrotingsvoorstel aan de raad heeft gedaan, niet het gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat het college haar aanvraag om vervangende nieuwbouw zou honoreren. Daarbij is van belang dat de raad de desbetreffende begrotingspost ook niet heeft goedgekeurd.
2.9. De conclusie is dat de rechtbank ter zake van de uitbreiding en ter zake van de vervangende nieuwbouw terecht tot de slotsom is gekomen dat het college de aanvragen van de vereniging terecht heeft afgewezen.
2.10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. C.J.M. Schuyt, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, ambtenaar van staat.
w.g. Van Dijk w.g. Poot
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 november 2010
362.