Uitspraak
200910313/1/T1/H3.
Datum uitspraak: 10 november 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State op het hoger beroep van:
1. [appellant sub 1],
2. de vereniging Vereniging tot behoud van negentiende- en
twintigste-eeuws cultuurgoed in Nederland, het Cuypersgenootschap,
3. de stichting Stichting Monumenten Amsterdam-Noord
(hierna: [appellant sub 1] en anderen), allen wonend, onderscheidenlijk gevestigd, te Amsterdam,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 18 november 2009 in de zaken nrs. 07/4494 en 07/4495 in het geding tussen:
appellanten
en
het dagelijks bestuur van het Stadsdeel Amsterdam-Noord.
1. Procesverloop
Bij besluit van 22 november 2006 heeft het dagelijks bestuur aan de Woningstichting Eigen Haard en de stichting Woonmaatschappij Amsterdam (thans: de stichting Stichting Ymere), gevestigd te Amsterdam (hierna: vergunninghoudsters) vrijstelling en bouwvergunning verleend voor het vernieuwen van trappenhuizen, plaatsen van entreegebouwtjes ter plaatse van de hoofdtrappenhuizen, het vervangen van aluminium puien, het upgraden van galerijen en arcades en vervangen van houten gevelkozijnen, alsmede het vervangen van de technische installatie van het wooncomplex aan Het Hoogt, Het Laagt, Bovenover en Benedenlangs, bekend als het Plan van Gool te Amsterdam.
Bij onderscheiden besluiten van 9 oktober 2007, ten aanzien van de door de stichting Stichting Monumenten Amsterdam-Noord gemaakte bezwaren gewijzigd bij besluit van 3 april 2008, heeft het dagelijks bestuur de door [appellant sub 1] en anderen daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 november 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en anderen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 30 december 2009, hoger beroep ingesteld.
Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
Vergunninghoudsters hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het dagelijks bestuur en [appellant sub 1] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 juli 2010, waar [appellant sub 1] in persoon, [vicevoorzitter] van het Cuypersgenootschap, en [voorzitter] van de stichting Stichting Monumenten Amsterdam-Noord, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door D. Haak, werkzaam in dienst van het stadsdeel, zijn verschenen.
Voorts zijn ter zitting vergunninghoudsters, vertegenwoordigd door R. Oosterloo en mr. E. van Tuyl, als partij gehoord.
De zaak is gezamenlijk behandeld met de zaak nr. 200910269/1/H3.
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling de zaken gesplitst en het onderzoek in deze zaak heropend.
Van de zijde van het dagelijks bestuur zijn desverzocht nadere stukken ontvangen. [appellant sub 1] en anderen hebben nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
Met toestemming van partijen is afgezien van een hernieuwde behandeling ter zitting.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State (hierna: de WRvS), voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
2.2. Ingevolge artikel 44, eerste lid, van de Woningwet, zoals deze bepaling luidde ten tijde van belang en voor zover thans van belang, mag slechts en moet de reguliere bouwvergunning worden geweigerd, indien:
a. het bouwen waarop de aanvraag betrekking heeft, niet voldoet aan de voorschriften die zijn gegeven bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 of 120;
b. het bouwen niet voldoet aan de bouwverordening;
c. het bouwen in strijd is met een bestemmingsplan of met de eisen die krachtens zodanig plan zijn gesteld;
d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk of de standplaats, waarop de aanvraag betrekking heeft, in strijd is met de redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onderdeel a.
2.3. Het geschil beperkt zich tot een deel van het bouwplan, te weten het oprichten van 13 entreegebouwen ter plaatse van de hoofdtrappenhuizen.
2.4. Het oprichten van entreegebouwen ter plaatse van de hoofdtrappenhuizen is in strijd met het bestemmingsplan "Buikslotermeer" (hierna: het bestemmingsplan), dat aan de desbetreffende gronden de bestemmingen "Verkeersareaal (Va)" en "Openbaar Groen (Rg)" toekent.
Om voor de uitvoering daarvan niettemin bouwvergunning te kunnen verlenen, heeft het dagelijks bestuur krachtens artikel 19, derde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO), gelezen in verbinding met artikel 20, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 1º, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 (hierna: het Bro 1985) vrijstelling van het bestemmingsplan verleend.
2.5. Ingevolge die bepalingen kunnen burgemeester en wethouders, voor zover thans van belang, vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan voor een uitbreiding van of een bijgebouw bij een woongebouw in de bebouwde kom, mits het aantal woningen gelijk blijft.
2.6. Voor de toepassing van deze vrijstellingsbevoegdheid heeft het dagelijks bestuur bij besluit van 19 juni 2002 de nota "Beleid omtrent toepassing artikel 19, derde lid, van de WRO met betrekking tot een uitbreiding van of een bijgebouw bij een woongebouw binnen de bebouwde kom" (hierna: de beleidsregels) vastgesteld.
Volgens de beleidsregels wordt vrijstelling van het bestemmingsplan op grond van artikel 19, derde lid, van de WRO voor een uitbreiding van of een bijgebouw bij een woongebouw in de bebouwde kom door het dagelijks bestuur geweigerd indien het verzoek om vrijstelling, voor zover thans van belang, niet past in een van de onderstaande beleidsregels.
1. t/m 6. (…)
7. Voor uitbreidingen of bijgebouwen die niet passen in bovenstaande beleidsregels geldt dat:
a. t/m c. (…)
d. Het bruto-vloeroppervlak van de uitbreiding maximaal 25 m² mag bedragen.
e. (…)
8. Het is mogelijk een uitzondering te maken op bovenstaande regels voor afwijkingen van ondergeschikte aard.
2.7. [appellant sub 1] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het dagelijks bestuur niet bevoegd is krachtens artikel 19, derde lid, van de WRO, gelezen in verbinding met artikel 20, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 1º, van het Bro 1985 vrijstelling te verlenen.
2.7.1. In dit geval is voldaan aan de in de artikelen 19, derde lid, van de WRO in samenhang bezien met artikel 20, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 1º, van het Bro vervatte restrictie dat de vrijstelling er niet toe mag leiden dat het aantal woningen toeneemt. De voorziene entreegebouwen zijn uitbreidingen van de bestaande woongebouwen.
Het betoog faalt.
2.8. Voorts betogen [appellant sub 1] en anderen, onder verwijzing naar een zogenoemd "contractdocument plattegrond entreegebouw," dat de oppervlakte van de op te richten entreegebouwen, inclusief de luifels en overstekken, 33,18 m² per entreegebouw bedraagt, en derhalve de volgens de beleidsregels maximaal toegestane 25 m² overschrijdt.
2.8.1. Ingevolge artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) handelt het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
2.8.2. Bij de besluiten van 9 oktober 2007 en het besluit van 3 april 2008 heeft het dagelijks bestuur zich op het standpunt gesteld dat het heeft gehandeld overeenkomstig de beleidsregels. Desgevraagd heeft het dagelijks bestuur dit standpunt ter zitting nader toegelicht als hierna weergegeven. Weliswaar bedraagt het bruto-vloeroppervlak van de onderscheiden op te richten entreegebouwen 30,5 m², maar aangezien met toepassing van artikel 15, eerste lid, van de WRO, gelezen in verbinding met artikel 36, eerste lid, aanhef en onder e, van de planvoorschriften vrijstelling kan worden verleend voor het overschrijden van de bestemmingsgrenzen tot ten hoogste twee meter, resteert slechts een gedeelte van omstreeks 11 m² ten behoeve waarvan krachtens artikel 19, derde lid, van de WRO vrijstelling dient te worden verleend. Nu met een bruto-vloeroppervlak van 11 m² het maximaal toegestane bruto-vloeroppervlak van 25 m² niet wordt overschreden, is in dit geval overeenkomstig de beleidsregels vrijstelling verleend, aldus het dagelijks bestuur.
2.8.3. Artikel 7 van de beleidsregels is in beginsel op het voorliggende bouwplan van toepassing. Blijkens de bewoordingen van artikel 7, onder d, van de beleidsregels moet voor de toepasselijkheid van die bepaling de oppervlakte van de entreegebouwen als geheel worden betrokken en niet louter het gedeelte dat na toepassing van artikel 15, eerste lid, van de WRO, gelezen in verbinding met artikel 36, eerste lid, aanhef en onder e, van de planvoorschriften resteert. Een cumulatie van voormelde vrijstellingen leidt tot overschrijding van het volgens de beleidsregels maximaal toegestane bruto-vloeroppervlak van een uitbreiding, aangezien de onderscheiden entreegebouwen, buitenwerks gemeten, een bruto-vloeroppervlak hebben van 30,5 m².
Onder deze omstandigheden heeft het dagelijks bestuur bij het verlenen van vrijstelling krachtens artikel 19, derde lid, van de WRO, zoals het dat heeft gedaan, onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd dat in overeenstemming met de beleidsregels is gehandeld.
De door [appellant sub 1] en anderen aangevoerde grond is in zoverre terecht voorgedragen en leidt in het belang bij een spoedige beëindiging van het geding tot de hierna onder 2.12 vermelde opdracht aan het dagelijks bestuur. Hetgeen [appellant sub 1] en anderen voor het overige in dit verband hebben aangevoerd, behoeft thans geen bespreking.
2.9. [appellant sub 1] en anderen betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het dagelijks bestuur zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan aan redelijke eisen van welstand voldoet.
2.9.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 6 mei 2009 in zaak nr.
200804977/1) mag het bestuursorgaan, hoewel het niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, aan het advies in beginsel doorslaggevende betekenis toekennen. Tenzij het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het bestuursorgaan dit niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen, behoeft het overnemen van een welstandsadvies in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie dan wel gemotiveerd aanvoert dat het welstandsadvies in strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria. Ook laatstgenoemde omstandigheid kan aanleiding geven tot het oordeel dat het besluit van het bestuursorgaan in strijd is met artikel 44, eerste lid, aanhef en onder d, van de Woningwet of niet berust op een deugdelijke motivering. Dit neemt echter niet weg dat een welstandsnota criteria kan bevatten die zich naar hun aard beter lenen voor beoordeling door een deskundige dan voor beoordeling door een aanvrager of derde-belanghebbende.
200804977/1) mag het bestuursorgaan, hoewel het niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, aan het advies in beginsel doorslaggevende betekenis toekennen. Tenzij het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het bestuursorgaan dit niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen, behoeft het overnemen van een welstandsadvies in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie dan wel gemotiveerd aanvoert dat het welstandsadvies in strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria. Ook laatstgenoemde omstandigheid kan aanleiding geven tot het oordeel dat het besluit van het bestuursorgaan in strijd is met artikel 44, eerste lid, aanhef en onder d, van de Woningwet of niet berust op een deugdelijke motivering. Dit neemt echter niet weg dat een welstandsnota criteria kan bevatten die zich naar hun aard beter lenen voor beoordeling door een deskundige dan voor beoordeling door een aanvrager of derde-belanghebbende.
2.9.2. Voor het Plan van Gool geldt de welstandsnota "Post-AUP, Plan van Gool" van 1 juli 2004 (hierna: de welstandsnota).
In de welstandsnota is vermeld dat naar aanleiding van gevoelens van onveiligheid bij bewoners, onderzoek wordt gedaan naar oplossingen voor verbeteringen van de liften en de trappenhuizen en deze alleen voor bewoners en bezoekers toegankelijk te maken, waarmee de karakteristieke openbaarheid van het plan onder druk komt te staan. Als criterium voor bouwwerken op zichzelf is voorts in de welstandnota opgenomen dat de afsluiting van portieken en trappenhuizen op transparante wijze is vormgegeven.
2.9.3. Het dagelijks bestuur heeft aan zijn oordeel dat de entreegebouwen aan redelijke eisen van welstand voldoen ten grondslag gelegd een advies van de welstandscommissie van 26 april 2006, waarin is vermeld dat zij tegen de op te richten entreegebouwen geen bezwaar heeft.
De rechtbank heeft in het in beroep aangevoerde terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het dagelijks bestuur dit advies niet aan zijn oordeel ten grondslag heeft mogen leggen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat [appellant sub 1] en anderen niet gemotiveerd hebben aangevoerd dat het welstandsadvies in strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria. De enkele omstandigheid dat de welstandscommissie bij eerdere ontwerpen van de entreegebouwen enkele vraagtekens heeft geplaatst, waarna het bouwplan is aangepast en nogmaals ter advisering aan de commissie is voorgelegd, geeft geen grond voor het oordeel dat het dagelijks bestuur het welstandsadvies niet aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen.
Het betoog faalt.
2.10. [appellant sub 1] en anderen betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het dagelijks bestuur de monumentale waarde van het wooncomplex onvoldoende bij de besluiten van 9 oktober 2007 en het besluit van 3 april 2008 heeft betrokken.
2.10.1. Hetgeen [appellant sub 1] en anderen betogen ten aanzien van de bij brief van 5 mei 2008 door het Cuypersgenootschap bij het stadsdeel ingediende aanvraag tot aanwijzing van het wooncomplex tot beschermd monument, valt buiten het kader van dit geding, dat betrekking heeft op het besluit tot verlening van vrijstelling en bouwvergunning, en kan derhalve niet leiden tot het door hen daarmee beoogde resultaat. [appellant sub 1] en anderen hebben het betoog dat krachtens de Monumentenverordening Amsterdam-Noord 1995 het wooncomplex zogenoemde voorbescherming geniet, ter zitting ingetrokken.
Het betoog faalt.
2.11. [appellant sub 1] en anderen betogen ten slotte dat de rechtbank heeft miskend dat eerst een besluit tot onttrekking aan de openbaarheid van de bovenstraten van het Plan van Gool diende te worden genomen, alvorens voor het realiseren van de entreegebouwen bouwvergunning kon worden verleend.
2.11.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de gestelde omstandigheid dat aan het besluit van 13 juni 2007 tot onttrekking aan de openbaarheid van woonstraten, galerijen, onderdoorgangen en verbindingsbruggen, alle deel uitmakende van het wooncomplex, geen uitvoering kan worden gegeven, niet meebrengt dat de bouwvergunning en vrijstelling niet verleend mochten worden, daargelaten dat, reeds gelet op de aard van de door de Afdeling te verrichten toetsing met inachtneming van de feiten en omstandigheden zoals die zich voordeden ten tijde van het nemen van de besluiten van 9 oktober 2007 en het besluit van 3 april 2008, geen grond bestaat voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat in verband daarmee vrijstelling en bouwvergunning voor het realiseren van de entreegebouwen niet mochten worden verleend.
Het betoog faalt.
2.12. De conclusie is dat de onderscheiden besluiten van 9 oktober 2007 en het besluit van 3 april 2008, zoals hiervoor onder 2.8.3 is vermeld, in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb zijn genomen. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding het dagelijks bestuur op de voet van artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State op te dragen het gebrek in het bestreden besluit te herstellen. Daartoe dient het dagelijks bestuur te motiveren dat en waarom in overeenstemming met de beleidsregels is gehandeld, dan wel, indien het tot de conclusie komt dat het verlenen van vrijstelling in dit geval in strijd met de beleidsregels is, dat en waarom zich in dit geval omstandigheden voordoen die tot afwijken van die beleidsregels nopen.
De Afdeling zal daartoe een termijn stellen.
2.13. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
draagt het dagelijks bestuur van het Stadsdeel Amsterdam-Noord op om binnen 8 weken na de verzending van deze tussenuitspraak
- met inachtneming van hetgeen daarin onder 2.12 is vermeld de onderscheiden besluiten van 9 oktober 2007 en het besluit van 3 april 2008 te herstellen dan wel in de plaats daarvan andere besluiten te nemen;
- de herstelde dan wel nieuwe besluiten aan de Afdeling toe te zenden.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.E.B. de Haseth, ambtenaar van staat.
w.g. Van Altena w.g. De Haseth
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 10 november 2010
476.