Uitspraak
201005885/1/H3.
Datum uitspraak: 10 november 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 20 mei 2010 in zaak nrs. 10/1738 en 10/1739 in het geding tussen:
[appellanten]
en
de minister van Justitie, thans: de minister van Veiligheid en Justitie.
1. Procesverloop
Bij besluit van 24 september 2009 heeft de minister het verzoek van [appellant A] om toestemming tot opneming van een buitenlands kind ter adoptie (hierna: beginseltoestemming) afgewezen.
Bij besluit van 22 maart 2010 heeft de minister het door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 20 mei 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de voorzieningenrechter het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 15 juni 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 13 juli 2010.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 oktober 2010, waar [appellanten], bijgestaan door mr. P. Baur, advocaat te Landgraaf, en de minister, vertegenwoordigd door mr. drs. F.E. Reitsma en mr. A.W.M. Kouwenhoven, beiden werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen. Voorts is verschenen drs. J.C. Walraven, werkzaam bij de Raad voor de Kinderbescherming (hierna: de RvdK).
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 2 van de Wet opneming buitenlandse kinderen ter adoptie (hierna: de Wobka) is opneming in Nederland van een buitenlands kind met het oog op adoptie uitsluitend toegestaan, indien van de minister een voorafgaande schriftelijke mededeling is verkregen, dat deze in beginsel voor zodanige opneming toestemming verleent.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, geldt de beginseltoestemming voor een periode van vier jaren en kan deze telkens voor een periode van vier jaren worden verlengd. De periode waarvoor zij wordt verleend of verlengd, overschrijdt evenwel niet het tijdstip waarop een van de aspirant-adoptiefouders de leeftijd van zesenveertig jaren zal hebben bereikt, tenzij bijzondere omstandigheden daartoe aanleiding geven.
Ingevolge artikel 5, vijfde lid, aanhef en onder b, beslist de minister afwijzend op een verzoek tot verlening van een beginseltoestemming indien een der aspirant-adoptiefouders op het tijdstip van de indiening van het verzoek de leeftijd van tweeënveertig jaren heeft bereikt, tenzij bijzondere omstandigheden inwilliging van het verzoek naar zijn oordeel wenselijk maken.
Ingevolge het zesde lid beslist de minister afwijzend op een verzoek tot verlening of verlenging van de geldigheidsduur van een beginseltoestemming indien te verwachten is dat op het tijdstip waarop een buitenlands kind zou kunnen worden opgenomen, het verschil in leeftijd tussen een der aspirant-adoptiefouders en het buitenlandse kind meer dan veertig jaren bedraagt, tenzij bijzondere omstandigheden inwilliging van het verzoek naar zijn oordeel wenselijk maken.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, wint de minister ten behoeve van de beslissing op bezwaar tegen een besluit, inhoudende de afwijzing van een verzoek tot verlening van een beginseltoestemming of tot verlenging van de geldigheidsduur ervan alsmede de intrekking van een beginseltoestemming, onder overlegging van de op de zaak betrekking hebbende bescheiden, schriftelijk advies in van de Raad voor strafrechtstoepassing en jeugdbescherming (hierna: de Rsj). Artikel 7:13, tweede tot en met zevende lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is van overeenkomstige toepassing.
Volgens artikel 2 van de Richtlijnen opneming buitenlandse kinderen ter adoptie 2000 (hierna: de Robka) worden als bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 5, vijfde lid, van de Wobka, in ieder geval aangemerkt:
a. aannemelijk geworden geschiktheid van en afwezigheid van risicofactoren bij de aspirant-adoptiefouders voor de verzorging en opvoeding van een buitenlands kind van twee jaar of ouder;
b. gebleken bereidheid en aannemelijk geworden geschiktheid van en afwezigheid van risicofactoren bij de aspirant-adoptiefouders voor de verzorging en opvoeding van een gehandicapt buitenlands kind;
c. de aanwezigheid van een ter adoptie opgenomen buitenlands kind, dat als enig kind in het gezin van de aspirant-adoptiefouders verblijft, mits dit leidt tot een onderplaatsing;
d. de aanwezigheid van een broer of zus van het op te nemen buitenlands kind in het gezin van de aspirant-adoptiefouders.
In de onder a. tot en met d. genoemde gevallen dient uit specifiek daarop gericht onderzoek, verricht door de RvdK, te blijken dat de aspirant-adoptiefouders geschikt zijn tot de verzorging en opvoeding van een daar bedoeld buitenlands kind en dat risicofactoren redelijkerwijs uitgesloten worden geacht.
In de onder c. en d. genoemde gevallen dient bovendien door onderzoek, verricht door de RvdK, de daar bedoelde bijzondere omstandigheid bevestigd te worden.
2.2. [appellant B], geboren op 18 mei 1945, en [appellant A], geboren op 2 april 1957, hebben in 2002 een kind geadopteerd, [kind]. [kind] is op 5 augustus 1997 geboren in Oekraïne. Bij brief van 21 november 2008 is verzocht om beginseltoestemming voor de adoptie van een tweede kind. De minister heeft hierop advies ingewonnen bij de RvdK. Bij de voorbereiding van zijn advies verricht de RvdK een toetsing met gebruikmaking van het Instrumentarium Bijzondere Omstandigheden (hierna: IBO) alsmede een gezinsonderzoek.
Omdat [appellanten] de leeftijd van 42 jaar zijn gepasseerd, gaat de minister uit van het "nee, tenzij"- principe. Hij heeft zich, onder verwijzing naar het advies van de RvdK, op het standpunt gesteld dat de door [appellanten] gestelde bijzondere omstandigheden niet opwegen tegen de risico's die zijn verbonden aan de adoptie van een tweede kind, welke risico's samenhangen met de leeftijd van [appellanten]. In aansluiting op de strekking van de hiervoor aangehaalde wettelijke bepalingen, is het streven van de minister erop gericht zoveel als mogelijk aan te sluiten bij een natuurlijke gezinsopbouw, opdat voor zover mogelijk wordt voorkomen dat het te adopteren kind al op jonge leeftijd wordt geconfronteerd met een verlieservaring door ziekte, verlies aan flexibiliteit en overlijden van (een van de) adoptiefouders. De mogelijkheid om een biologisch broertje of zusje van [kind] te adopteren zou een bijzondere omstandigheid kunnen opleveren om in het belang van [kind] anders te beslissen, maar die mogelijkheid doet zich hier niet voor. Voorts blijkt volgens de minister uit het door de RvdK opgestelde gezinsrapport dat [appellanten] het onverantwoord vinden om naast [kind] een tweede kind met zogeheten "special needs" op te nemen. Gelet op hun leeftijd zouden [appellanten] echter aangewezen zijn op een kind in de leeftijd van zes tot acht jaar, waarbij de kans zeer groot is dat bij dat kind reeds een emotionele problematiek aanwezig is, aldus de minister. Ten slotte onderschrijft de minister de opvatting van de RvdK dat plaatsing van een ouder kind een risico vormt voor zowel [kind] als het te plaatsen kind.
Bij besluit van 24 september 2009 heeft de minister de aanvraag afgewezen.
2.3. [appellanten] hebben tegen deze afwijzing bezwaar gemaakt. De minister heeft op de voet van artikel 7, eerste lid, van de Wobka, schriftelijk advies ingewonnen van de Rsj. In zijn advies stelt de Rsj dat [appellanten] hebben betwist dat zij geen ouder of een "special needs" kind zouden wensen te adopteren. Het door de RvdK gestelde risico van plaatsing in het gezin van een ouder dan wel "special needs" kind is volgens de Rsj slechts in algemene termen geschetst en onvoldoende met feiten onderbouwd. Voorts is niet gebleken dat hiernaar extra onderzoek is gedaan. Evenmin is gebleken dat onderzoek is gedaan naar de specifieke kansen die plaatsing van een tweede kind aan dat tweede kind en [kind] met zich zouden kunnen brengen, aldus de Rsj. De Rsj heeft de minister geadviseerd zijn besluit tot afwijzing te heroverwegen en aanvullend onderzoek te doen.
Naar aanleiding van dit advies heeft de minister opnieuw advies gevraagd aan de RvdK. Deze heeft zijn eerdere negatieve advies gehandhaafd. De minister heeft daarop het bezwaar ongegrond verklaard. Hierbij heeft hij zich op het standpunt gesteld dat aspirant-adoptiefouders van 42 jaar en ouder uitsluitend in aanmerking komen voor de adoptie van een kind van twee jaar of ouder en/of een kind met "special needs". Volgens de minister dient zoveel mogelijk te worden aangesloten bij de natuurlijke gezinsopbouw en zoveel mogelijk aansluiting te worden gezocht bij het beginsel van 40 jaar leeftijdsverschil neergelegd in artikel 5, zesde lid, van de Wobka. Het is irrelevant of aspirant-ouders al dan niet een ouder kind of een kind met "special needs" willen adopteren. Het gaat er juist om dat zij gezien het wettelijk kader uitsluitend voor juist die categorie kinderen in aanmerking komen, aldus de minister.
Ten aanzien van de kritiek van de Rsj dat het door de RvdK gestelde risico van plaatsing in het gezin van een ouder en/of "special needs" kind slechts in algemene termen is geschetst en onvoldoende is gemotiveerd, heeft de minister het standpunt ingenomen dat de RvdK in zijn brief van 8 februari 2010 de algemene en specifieke risicofactoren nader heeft toegelicht. De algemene risicofactoren bestaan, gelet op de leeftijd van [appellanten], uit de relatief grote kans dat het te adopteren kind een nieuwe verlieservaring zal meemaken, het kind een te "oud" oudermodel zal hebben en de aanpassingsvaardigheden en de psychologische flexibiliteit van [appellanten] zullen afnemen. Als specifieke risicofactoren noemt de minister de kwetsbaarheid van [kind] en de kans dat plaatsing van een tweede kind diens ontwikkeling verstoort. Daarnaast zal het adopteren van een tweede ouder en/of "special needs" kind een extra aanslag op de flexibiliteit en zorg van de ouders betekenen. De aanmerkelijke overschrijding van de leeftijdsgrens en de beperking die dit oplevert in flexibiliteit vormt een risico voor beide kinderen. Tevens zou het tweede kind mogelijk niet het gewenste speelkameraadje van [kind] kunnen zijn en zou dit mogelijk de balans in het gezin kunnen verstoren.
De minister heeft geen aanleiding gezien nader onderzoek te laten verrichten.
2.4. [appellanten] betogen dat de voorzieningenrechter een onjuiste interpretatie heeft gegeven aan de per 1 januari 2009 gewijzigde Wobka. Zij verwijzen naar het amendement van de kamerleden Wolfsen, Pechtold en Azough (Kamerstukken II 2006/07, 30 551, nr. 12; hierna: het amendement Wolfsen) waardoor voor aspirant-adoptiefouders ouder dan 46 jaar de mogelijkheid is geopend om bij bijzondere omstandigheden een kind te adopteren. Dit brengt volgens [appellanten] met zich dat indien het gezins- en psychologisch rapport in orde is, hun leeftijd geen rol mag spelen. Nu zowel het IBO-profiel als het gezinsrapport geen belemmeringen geven had de minister hun aanvraag, gelet op het amendement Wolfsen, moeten inwilligen, aldus [appellanten].
2.4.1. Dit betoogt faalt. Het systeem van de Wobka gaat uit van een maximum leeftijd van de aspirant-adoptiefouder op het tijdstip van de indiening van het verzoek en een maximum leeftijdsverschil tussen de aspirant-adoptiefouder en het te adopteren kind. Als gevolg van de door het amendement Wolfsen gewijzigde Wobka zijn deze leeftijdsgrenzen, anders dan voorheen, niet absoluut en kan er in bijzondere gevallen van worden afgeweken. Dit amendement strekt er echter niet toe dat aan de leeftijd van de aanvragers en aan de mate van overschrijding van de wettelijke leeftijdsgrenzen bij toepassing van de uitzonderingsclausule geen betekenis zou toekomen. De Afdeling is derhalve met de voorzieningenrechter van oordeel dat de leeftijd van de aanvrager betrokken mag worden bij de beoordeling of zich bijzondere omstandigheden voordoen, als bedoeld in artikel 3, eerste lid, en in artikel 5, vijfde lid, aanhef en onder b, van de Wobka. Zoals de voorzieningenrechter terecht heeft overwogen, staan bij de Wobka de belangen van het kind centraal. Omdat die belangen geraakt worden door de leeftijd van de aspirant-adoptiefouders, speelt die leeftijd steeds een rol bij de beslissing omtrent beginseltoestemming. De door [appellanten] voorgestane uitleg van het amendement Wolfsen blijkt voorts ook niet uit de geschiedenis van de totstandkoming ervan, zoals de voorzieningenrechter terecht heeft overwogen.
2.5. [appellanten] betogen voorts dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het bestreden besluit op bezwaar niet deugdelijk is gemotiveerd. De minister heeft in dit besluit niet mogen verwijzen naar het aanvullende advies van de RvdK omdat in dit advies de kritiek in het advies van de Rsj onvoldoende wordt weerlegd. De RvdK heeft slechts zijn eerdere advies herhaald, aldus [appellanten]. De minister had om die reden een externe deskundige moeten inschakelen om nader onderzoek te doen.
In hoger beroep hebben [appellanten] verklaringen overgelegd van J.W. Schachtschabel, kinder- en jeugdpsychiater, dr. J.A.E. van Wijk, kinderarts-nefroloog en C.Y.M. Lioen, huisarts. In deze verklaringen wordt volgens [appellanten] ingegaan op de door de Rsj geuite maar door de minister niet verder onderzochte kritiekpunten inzake de risico's en de kansen die de plaatsing van een tweede kind met zich kunnen brengen.
2.5.1. Dit betoog faalt. Ingevolge artikel 7:13, zevende lid, van de Awb, wordt, indien de beslissing op het bezwaar afwijkt van het advies van de commissie, in de beslissing de reden voor die afwijking vermeld en wordt het advies met de beslissing meegezonden. De Afdeling is met de voorzieningenrechter van oordeel dat het de minister vrijstond om, in plaats van uitvoering te geven aan de suggestie van de Rsj om nader onderzoek te verrichten, nader advies te vragen aan de RvdK. De minister heeft hierbij mogen betrekken dat het door de Rsj bedoelde onderzoek niet goed uitvoerbaar was omdat het bij beginseltoestemming gaat om een theoretisch toekomstscenario met een nog onbekend tweede kind. Voorts heeft de voorzieningenrechter terecht overwogen dat de minister zijn besluit van 23 maart 2010 afdoende heeft gemotiveerd en dat de door de Rsj geuite kritiek voldoende is weerlegd in het nadere advies van de RvdK van 8 februari 2010. De minister heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de risico's verbonden aan de leeftijd van [appellanten] en de aanwezigheid van een kind met "special needs", in combinatie met de bijzondere zorg en aandacht die de komst van een tweede ouder en/of "special needs" kind met zich zou brengen, zwaarder wegen dan de beschermende factoren en bijzondere omstandigheden in dit geval, waardoor opneming van een tweede kind niet in het belang van dit kind kan worden geacht.
De door [appellanten] in hoger beroep overgelegde verklaringen, die betrekking hebben op [kind], doen hier niet aan af, omdat hierin niet wordt ingegaan op het door de minister aan zijn besluit ten grondslag gelegde risico van de leeftijd van [appellanten] voor het te adopteren kind.
2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. C.J.M. Schuyt en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.J.A. Idema, ambtenaar van staat.
w.g. Vlasblom w.g. Idema
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 10 november 2010
512.