Uitspraak
200910105/1/H2.
Datum uitspraak: 27 oktober 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ProRail B.V., gevestigd te Utrecht,
2. de raad van de gemeente Utrecht,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 12 november 2009 in zaken nrs. 08/3049, 08/3055, 08/3095 en 09/2245 in het geding tussen:
1. [wederpartij sub 1],
2. [wederpartij sub 2],
3. [wederpartijen sub 3],
4. ProRail
en
de raad.
1. Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 6 september 2007 heeft de raad aan [wederpartij sub 1], [wederpartij sub 2] en [wederpartijen sub 3] per verzoek € 12.500,00 ter vergoeding van planschade toegekend.
Bij besluit van 7 juli 2009 heeft de raad, voor zover thans van belang, de door [wederpartij sub 1], [wederpartij sub 2] en [wederpartijen sub 3] daartegen gemaakte bezwaren opnieuw gegrond verklaard en per verzoek € 20.000,00 ter vergoeding van planschade toegekend.
Bij uitspraak van 12 november 2009, verzonden op 17 november 2009, heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, de door [wederpartij sub 1], [wederpartij sub 2], [wederpartijen sub 3] en ProRail daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de raad binnen zes weken een nieuw besluit op de door [wederpartij sub 1], [wederpartij sub 2] en [wederpartijen sub 3] gemaakte bezwaren neemt. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben ProRail bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 december 2009, en de raad bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 december 2009, hoger beroep ingesteld. ProRail heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 28 januari 2010. De raad heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 22 januari 2010.
De raad, [wederpartij sub 1] en [wederpartijen sub 3] hebben ieder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 september 2010, waar ProRail, vertegenwoordigd door mr. B.P.M. van Ravels, advocaat te Breda, en de raad, vertegenwoordigd door M. Akkersdijk, werkzaam bij de gemeente Utrecht, vergezeld door drs. B. van der Padt zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [wederpartij sub 1] en [wederpartijen sub 3], vertegenwoordigd door mr. C.R. Jansen, werkzaam bij Achmea Rechtsbijstand, en [wederpartij sub 2] als belanghebbenden gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 49, aanhef en onder a en b, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO), zoals die bepaling tot 1 september 2005 luidde, kent de gemeenteraad een belanghebbende op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe, voor zover blijkt dat hij ten gevolge van de bepalingen van een bestemmingsplan of ten gevolge van een besluit omtrent vrijstelling, als bedoeld in artikel 19, schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd.
2.2. Voor de beoordeling van een verzoek om schadevergoeding op de voet van artikel 49 van de WRO dient te worden onderzocht of de verzoeker als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de planologische maatregel, waarvan gesteld wordt dat deze schade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van deze regimes maximaal kan, onderscheidenlijk kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Slechts in het geval realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan daarin aanleiding worden gevonden om te oordelen dat van dit uitgangspunt afgeweken moet worden.
2.3. [wederpartij sub 1] is eigenaar van de woning en het bijbehorend perceel aan de [locatie 1] te [plaats]. [wederpartij sub 2] is eigenaar van de woning en het bijbehorend perceel aan de [locatie 2] te [plaats]. [wederpartijen sub 3] zijn eigenaar geweest van de woning en het bijbehorend perceel aan de [locatie 3] te [plaats].
[wederpartij sub 1], [wederpartij sub 2] en [wederpartijen sub 3] hebben verzocht om vergoeding van de planschade die zij hebben geleden door het op 8 augustus 2003 onherroepelijk geworden bestemmingsplan 'Vleuterweide' en door de - op uitwerking van dat bestemmingsplan anticiperende - besluiten van 8 juni 2004 en 24 oktober 2005, waarbij krachtens artikel 19, eerste lid, van de WRO vrijstellingen zijn verleend voor de verdubbeling van de spoorzone en de bouw van een treinstation met bijbehorende gebouwen en voorzieningen op een op korte afstand van hun percelen gelegen gebied. Aan de verzoeken om vergoeding van planschade hebben zij ten grondslag gelegd dat de planologische maatregelen de waarde van hun woningen hebben verminderd.
2.4. De raad betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij in strijd met artikel 7:9 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft gehandeld door [wederpartij sub 1], [wederpartij sub 2], [wederpartijen sub 3] en ProRail niet in de gelegenheid te stellen om voorafgaand aan het nemen van het besluit van 7 juli 2009 te reageren op drie gelijkluidende adviezen van Ten Have Advies (hierna: Ten Have) van 13 juni 2009 (hierna: de adviezen). Daartoe voert de raad aan dat de rechtbank heeft miskend dat artikel 7:9 van de Awb in de beroepsfase niet van toepassing is en dat hij, onder verwijzing naar de adviezen, slechts een aanvulling op het bij haar ingediende verweerschrift heeft gegeven.
2.4.1. Bij besluiten van 4 september 2008 heeft de raad de door [wederpartij sub 1], [wederpartij sub 2] en [wederpartijen sub 3] tegen de besluiten van 6 september 2007 gemaakte bezwaren gegrond verklaard en per verzoek € 14.280,00 ter vergoeding van planschade toegekend. Hangende de door [wederpartij sub 1], [wederpartij sub 2] en [wederpartijen sub 3] tegen die besluiten ingestelde beroepen, heeft de raad de besluiten van 4 september 2008 herroepen, de bezwaren opnieuw gegrond verklaard en per verzoek € 20.000,00 ter vergoeding van planschade toegekend. Omdat die beslissing een wijziging van de rechtsgevolgen van de besluiten van 4 september 2008 inhoudt, is dat een besluit als bedoeld in artikel 6:18, eerste lid, van de Awb en niet slechts een aanvulling van de motivering van het bij de rechtbank ingediende verweerschrift.
Niet in geschil is dat de adviezen voor het besluit van 7 juli 2009 van aanmerkelijk belang zijn en dat [wederpartij sub 1], [wederpartij sub 2], [wederpartijen sub 3] en ProRail belanghebbenden bij dat besluit zijn. Artikel 7:9 van de Awb brengt met zich dat [wederpartij sub 1], [wederpartij sub 2], [wederpartijen sub 3] en ProRail, alvorens het besluit van 7 juli 2009 werd genomen, in de gelegenheid hadden moeten worden gesteld van de adviezen kennis te nemen en daarop desgewenst te reageren. Vaststaat dat dit niet is gebeurd. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat het besluit van 7 juli 2009 in strijd met deze bepaling tot stand is gekomen en op die grond niet in stand kan blijven.
Het betoog faalt.
2.5. ProRail en de raad betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de bebouwingsvoorschriften in artikel 23, onder A, van de bij het bestemmingsplan 'Landelijk gebied 1974 Vleuten-De Meern' behorende planvoorschriften (hierna: de planvoorschriften) mede op bouwwerken, geen gebouwen zijnde, van toepassing zijn en dat de raad ten onrechte aan het besluit van 7 juli 2009 ten grondslag heeft gelegd dat het uitzicht vanuit de woningen had kunnen zijn bepaald door bouwwerken, geen gebouwen zijnde, zoals geluidwerende kunstwerken, tot een hoogte van 15 m. Daartoe voeren zij aan dat het oordeel van de rechtbank op een onjuiste uitleg van die bepaling is gebaseerd.
2.5.1. Ingevolge artikel 23, onder A, van de planvoorschriften zijn de op de kaart voor spoorwegdoeleinden aangewezen gronden bestemd voor het spoorwegbedrijf, met voor dit bedrijf noodzakelijke bouwwerken en bebouwing, zoals een seinhuis, relaishuisje, onderstation en dergelijke, met bijbehorende bouwwerken, geen gebouwen zijnde, en werken, geen bouwwerken zijnde, met dien verstande dat:
a) de bebouwing in totaal niet meer dan 50 m² zal bedragen;
b) de hoogte van de bebouwing niet meer dan 5 m zal bedragen.
2.5.2. Omdat in de planvoorschriften geen definitie van bebouwing is gegeven, heeft de rechtbank de betekenis van dat begrip terecht uit de systematiek van artikel 23, onder A, afgeleid. De rechtbank heeft daarbij echter de nevenschikking in deze bepaling tussen bouwwerken en bebouwing miskend. De nevenschikking, die uit het gebruik van het voegwoord 'en' valt af te leiden, zou zinledig zijn, indien onder bebouwing tevens bouwwerken, geen gebouwen zijnde, zouden moeten worden begrepen, zoals de rechtbank heeft overwogen. Verder heeft het gebruik van het voorzetsel 'met' niet de gevolgen die de rechtbank daaraan heeft verbonden. Indien bouwwerken en werken bij de bebouwing behoren, brengt dat nog niet met zich dat de voor de bebouwing gestelde bebouwingsvoorschriften tevens van toepassing zijn op die bouwwerken en werken, laat staan op bouwwerken en werken die niet bij de bebouwing behoren. Dit betekent dat geen grond bestaat voor het oordeel dat de raad ten onrechte het standpunt heeft ingenomen dat onder bebouwing, als bedoeld in artikel 23, onder A, van de planvoorschriften, niet een geluidwerend kunstwerk kan worden verstaan en de in die bepaling vastgestelde maximale hoogte derhalve niet op een geluidwerend kunstwerk van toepassing is.
Het betoog slaagt.
2.6. ProRail en de raad betogen verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat, gelet op artikel 2, eerste en tweede lid, van de planvoorschriften, de hoogte van een eventueel talud in mindering zou zijn gebracht op de maximaal toegestane hoogte van een op dat talud te realiseren geluidwerende voorziening. Daartoe voeren zij aan dat artikel 2, eerste en tweede lid, geen betekenis voor de toepassing van artikel 23, onder A, had en dat het bestemmingsplan niet in de weg stond aan ophoging van de desbetreffende gronden.
2.6.1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, voor zover thans van belang, wordt, waar in de voorschriften wordt gesproken van goothoogte, deze gemeten van de bovenkant van het aanliggende afgewerkte terrein, zoals deze hoogte bij het verlenen van de bouwvergunning vanwege burgemeester en wethouders ter plaatse zal worden aangewezen, tot de bovenkant van de goot, het boeiboord of het daarmee gelijk te stellen constructiedeel.
Ingevolge het tweede lid wordt, waar in de voorschriften wordt gesproken van nokhoogte, deze gemeten van de bovenkant van het aanliggende terrein, als bedoeld in het eerste lid, tot het hoogste punt van het bouwwerk.
2.6.2. Omdat in artikel 23, onder A, niet van goothoogte of nokhoogte wordt gesproken, had artikel 2, eerste en tweede lid, voor de toepassing van die bepaling geen betekenis, zodat de rechtbank haar oordeel ten onrechte daarop heeft gebaseerd. Niet in geschil is verder dat de planvoorschriften zich niet zouden hebben verzet tegen het ophogen van het maaiveld. De raad heeft hiermee niet ten onrechte rekening gehouden bij het bepalen van de beperking van het uitzicht vanuit de woningen onder het oude regime.
Het betoog slaagt.
2.7. De raad betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat Ten Have onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de planologische mogelijkheden onder het nieuwe regime in het gebied dat, bezien vanuit de woningen, achter het reeds gerealiseerde station is gelegen, niet leiden tot een nadeliger planologische situatie, omdat geen rekening is gehouden met de verkeersaantrekkende werking van dat gebied. Daartoe voert de raad aan dat de verkeersaantrekkende werking van dat gebied is betrokken bij het vaststellen van de omvang van de schade.
2.7.1. Dit betoog slaagt evenzeer. In de adviezen is bij het kwalificeren en het vaststellen van de omvang van de planschade rekening gehouden met de toename van de verkeersbewegingen via de spooronderdoorgangen en de verkeersaantrekkende werking van de stationslocatie als gevolg van het vrijstellingsbesluit van 8 juni 2004. Voor zover [wederpartij sub 1], [wederpartij sub 2] en [wederpartijen sub 3] kritische kanttekeningen bij de waardering van dit onderdeel van de planschade hebben geplaatst, brengt dat onder deze omstandigheden niet met zich dat de raad er niet op mocht afgaan. Die kanttekeningen leveren op zichzelf geen concrete aanknopingspunten op voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van de adviezen.
2.8. ProRail en de raad betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de stationslocatie en spooronderdoorgangen tot een toename van het zwerfvuil hebben geleid en dat dit betekenis voor de omvang van de planschade zou kunnen hebben. Daartoe voeren zij aan dat slechts ruimtelijke gevolgen van de planologische maatregelen relevant zijn en de nadelige gevolgen van de leefwijze en gedragingen van de bewoners van een gebied niet aan het nieuwe regime kunnen worden toegerekend.
2.8.1. Dit betoog slaagt. Bij de planologische vergelijking zijn slechts van belang de ruimtelijke gevolgen van het nieuwe regime en de objectief redelijkerwijs daarvan te verwachten overlast, dat wil zeggen de overlast die inherent is aan het gebruik, zoals bijvoorbeeld verkeersbewegingen. Voor zover het ontstaan van zwerfvuil inherent is aan het gebruik van een station en spooronderdoorgangen, hebben [wederpartij sub 1], [wederpartij sub 2] en [wederpartijen sub 3] niet aannemelijk gemaakt dat, gezien de planologische mogelijkheden onder het oude en het nieuwe regime, een toename van het zwerfvuil nog invloed heeft op de omvang van het schadebedrag.
2.9. De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen tegen het besluit van 7 juli 2009 van de raad gegrond verklaren en dat besluit wegens schending van artikel 7:9 van de Awb vernietigen. De Afdeling zal evenwel bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven. [wederpartij sub 1], [wederpartij sub 2] en [wederpartijen sub 3] en ProRail zijn in beroep in voldoende mate in de gelegenheid gesteld te reageren op de adviezen, maar de onderscheiden reacties leiden niet tot de conclusie dat de inhoud van het vernietigde besluit van 7 juli 2009 de rechterlijke toets niet kan doorstaan, omdat uit het vorenstaande volgt dat de niet door de rechtbank verworpen beroepsgronden tevergeefs zijn voorgedragen.
2.10. De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 12 november 2009 in zaken nrs. 08/3049, 08/3055, 08/3095 en 09/2245;
III. verklaart de bij de rechtbank in die zaken ingestelde beroepen gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Utrecht van 7 juli 2009;
V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
VI. veroordeelt de raad van de gemeente Utrecht tot vergoeding van bij [wederpartij sub 1] en [wederpartijen sub 3] in verband met de behandeling van de beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 966,00 elk (zegge: negenhonderdzesenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat de raad van de gemeente Utrecht aan [wederpartij sub 1], [wederpartij sub 2] en [wederpartijen sub 3] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 145,00 elk (zegge: honderdvijfenveertig euro) voor de behandeling van de beroepen vergoedt;
VIII. gelast dat de raad van de gemeente Utrecht aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ProRail B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 744,00 (zegge: zevenhonderdvierenveertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, ambtenaar van staat.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Hazen
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 27 oktober 2010
452.