Uitspraak
201000974/1/H1.
Datum uitspraak: 20 oktober 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], en haar vennoten [vennoot A], [vennoot B], [vennoot C] en [vennoot D] (hierna tezamen in enkelvoud: [appellante]), alle gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 10 december 2009 in de zaken nrs. 08/807, 08/1232 en 08/1233 in het geding tussen:
1. [appellante]
2. [wederpartij sub 2]
3. de Vereniging Amsteloever
en
het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen (hierna: het college).
1. Procesverloop
Bij besluit van 30 januari 2007 heeft het college [appellante] op straffe van een dwangsom gelast het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het hoofdgebouw, achtererf en de steiger op het perceel [locatie] te [plaats] te staken en gestaakt te houden en de daar in verband met dat gebruik aangebrachte voorzieningen te verwijderen, dan wel ongedaan te maken. Bij besluit van 19 maart 2007 heeft het dit besluit nader aangevuld.
Bij besluit van 11 februari 2008 heeft het de door de Vereniging en [wederpartij sub 2] daartegen gemaakte bezwaren gegrond, het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd onder aanvulling van de motivering ervan en wijziging van de onderdelen b (openingstijden), d (gebruik achtererf), e (toiletvoorziening bezoekers) en h (aan te brengen voorzieningen in verband met het beletten van toegang van bezoekers buiten bezoekerstijden).
Bij uitspraak van 10 december 2009, verzonden op 14 december 2009, heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond, de door [wederpartij sub 2] en de Vereniging daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover het betreft de lastonderdelen a sub 2 (assortimentsbeperking), b (openingstijden) en d (gebruik achtererf), en bepaald dat het college binnen zes weken een nieuwe besluit op de door [wederpartij sub 2] en de Vereniging gemaakte bezwaren neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 januari 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 24 februari 2010.
Bij besluit van 9 maart 2010 heeft het college het door [wederpartij sub 2] gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het door de Vereniging gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond en de besluiten van 30 januari en 19 maart 2007 onder wijziging van de in de beslissing van de uitspraak van 10 december 2009 vermelde onderdelen van de last gehandhaafd.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[wederpartij sub 2] en de Vereniging hebben, daartoe in de gelegenheid gesteld, een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 september 2010, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. M. Gideonse, advocaat te Apeldoorn, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.R. Verhagen en D.J. van Miert, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts zijn daar de Vereniging, vertegenwoordigd door de [voorzitter] van haar bestuur, en [wederpartij sub 2], bijgestaan door mr. G. Bussink-Klein Wolterink, gehoord.
2. Overwegingen
2.1. [appellante] exploiteert op het perceel onder de [naam] onder meer een kaas- en klompenmakerij die door bezoekers zijn te bezichtigen. Tevens worden daar producten aan de bezoekers verkocht, waaronder kaas, klompen en toeristische producten/souvenirs. De last ziet, zowel op het gebruik van het perceel en de zich daarop bevindende bouwwerken en het gebruik van de steiger tegenover het perceel, als op de zonder bouwvergunning aangebrachte scheidingswanden op de begane grond en de zonder bouwvergunning opgerichte toiletvoorziening.
2.2. Ingevolge het ten tijde van het besluit van 11 februari 2008 geldende bestemmingsplan "Wester-Amstel" rust op het perceel de bestemming "Agrarisch bouwperceel (Ab)".
Ingevolge artikel 42.3.1 van de planvoorschriften, mag het gebruik van gronden en bouwwerken dat op het tijdstip van het van kracht worden van dit plan bestond worden voortgezet of gewijzigd, zolang en voor zover de strijdigheid van dat gebruik ten opzichte van het gebruik overeenkomstig de bestemmingen in dit plan, naar de aard en omvang niet wordt vergroot.
Ingevolge artikel 42.4.2, is het voorgaande lid niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan, tenzij dat gebruik door de gemeente uitdrukkelijk is gedoogd.
Ingevolge het voordien geldende bestemmingsplan "Wester-Amstel Noord" rust op het perceel de bestemming "Agrarisch bouwperceel (Ab)" en de uit te werken bestemming "Agrarisch productiegebied (A en Au)".
Ingevolge artikel 33, tweede lid, van de daarbij behorende planvoorschriften mag het gebruik van gronden anders dan voor bebouwing, alsmede het gebruik van zich op die gronden bevindende bouwwerken, dat in strijd was met het in dit plan, behoudens in dat artikellid bepaalde en dat bestond op het tijdstip waarop het plan voor zover betrekking hebbend op de strijdigheid van dat gebruik van kracht werd, worden voortgezet en/of gewijzigd, mits door die wijziging de strijdigheid met het plan niet wordt vergroot.
2.3. Niet in geschil is dat het overgangsrecht van het ten tijde van het besluit van 11 februari 2008 geldende bestemmingsplan "Wester-Amstel" van toepassing is op het met de agrarische bestemming van het perceel strijdige gebruik door [appellante] van het perceel en de zich daarop bevindende bouwwerken. Het college heeft aan de last ten grondslag gelegd dat zich na het van kracht worden van het voorheen geldende bestemmingsplan "Wester-Amstel Noord" een intensivering van dit gebruik heeft voorgedaan die niet door het overgangsrecht wordt beschermd.
2.4. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat haar activiteiten op het perceel, bedoeld in onderdeel a van de last, dat ziet op de inrichting en het gebruik van de verkoopruimte op de begane grond (sub 1) en het assortiment van de te verkopen producten (sub 2), onderdeel b van de last, dat ziet op de bezoekerstijden, en onderdeel d van de last, dat ziet op het gebruik van het achtererf ten behoeve van het parkeren van touringscars en personenauto's, door het overgangsrecht van het bestemmingsplan "Wester-Amstel" worden beschermd. Zij voert daartoe aan dat niet elke intensivering van het op de peildatum bestaande gebruik een verandering van dat gebruik is, waardoor de strijdigheid met het plan wordt vergroot. De door het college gestelde intensivering heeft zich niet voorgedaan en de bewijslast met betrekking tot de omvang van haar activiteiten op het perceel op de peildatum ligt niet bij haar, nu die peildatum ver in het verleden ligt. Het was, nu zij deze heeft ontkend, aan het college om aan te tonen dat de door hem gestelde intensivering zich heeft voorgedaan. [appellante] betoogt voorts dat, daargelaten dat geen sprake is van een overtreding met betrekking tot de bezoekerstijden en het gebruik van het achtererf ten behoeve van parkeren, geen grondslag bestaat voor de onderdelen b en d van de last en derhalve evenmin voor onderdeel h van de last, dat ziet op het beletten van de toegang van bezoekers buiten de aangegeven bezoekerstijden tot het bedrijfsperceel dan wel binnen de aangegeven gedeelten van het achtererf.
2.4.1. De rechtbank heeft terecht en op goede gronden uit artikel 33, tweede lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Wester-Amstel Noord" afgeleid dat intensivering van het gebruik na de peildatum niet door het overgangsrecht wordt beschermd. Zij heeft evenzeer terecht overwogen dat het aan degene die zich op overgangsrecht beroept is om de feiten en omstandigheden aannemelijk te maken waar dat beroep op steunt.
Het college heeft echter geen handelen in strijd met het bestemmingsplan aan de last ten grondslag gelegd, maar intensivering van het met het bestemmingsplan strijdige gebruik. Het was daarom aan hem om de door hem gestelde en aan de last ten grondslag gelegde overtreding aannemelijk te maken.
Onderdeel a sub 1 van de last betreft de gestelde intensivering van het strijdige gebruik in de vorm van een toename van de vloeroppervlakte ten behoeve van de verkoop van branchevreemde producten. De omvang van deze gestelde intensivering van het gebruik is in de besluiten van 30 januari 2007 en 11 februari 2008 niet toereikend toegelicht en de last is op dit punt niet draagkrachtig gemotiveerd. Nu dit onderdeel van het besluit van 11 februari 2008 niet overeen komt met het bij dit besluit gehandhaafde onderdeel a sub 1 van de last en bijlage VIII bij het besluit van 30 januari 2007, is niet duidelijk, welke ruimten het college tot de toename van de verkoopvloeroppervlakte heeft gerekend, hoeveel m² deze toename van de verkoopvloeroppervlakte bedraagt en tot welke oppervlakte de verkoopvloeroppervlakte dient te worden teruggebracht. Zo volgt uit onderdeel a sub 1 van de last, zoals opgelegd bij het besluit van 30 januari 2007, dat de door [appellante] ongedaan te maken toename van de verkoopvloeroppervlakte slechts betrekking heeft op de begane grond van het hoofdgebouw op het perceel, nu daarin is verwezen naar bijlage VIII bij dat besluit, zijnde een tekening van de begane grond van het hoofdgebouw, die door [appellante] in het kader van de aanvraag om een milieuvergunning is overgelegd, en het op die tekening gearceerde deel met nr. 10 dat voor tenminste 50% van het bruto vloeroppervlak ongedaan gemaakt dient te worden. Het college heeft in het besluit van 11 februari 2008 echter, zowel de oppervlakte van de begane grond, als een nieuw gerealiseerde verdieping van het hoofdgebouw, bij de beoordeling van de toename van de verkoopvloeroppervlakte betrokken en gesteld dat de totale verkoopvloeroppervlakte op de begane grond en de verdieping thans 287 m² bedraagt en zich op het standpunt gesteld dat deze oppervlakte moet worden teruggebracht met 50%. Ook ter zitting heeft het college niet duidelijk gemaakt, wat de omvang van de overtreding is, waar onderdeel a sub 1 van de last op ziet. Gelet op het voorgaande, kwam het besluit van 11 februari 2008, voor zover het onderdeel a sub 1 van de last betreft, in aanmerking voor vernietiging. De rechtbank heeft dat miskend.
De gestelde overtreding, waar onderdeel a sub 2 van de last op ziet, betreft intensivering van het gebruik door wijziging van het assortiment van de verkochte producten. Het college heeft gesteld dat het percentage branchevreemde producten na de peildatum is toegenomen en zich op het standpunt gesteld dat dit dient te worden teruggebracht tot 15% van het totale assortiment. Anders dan de rechtbank heeft overwogen is, mede gelet op de in dit kader overgelegde facturen uit 1988 die zijn gericht aan de [naam] te [locatie] en aan [bedrijf] te [locatie], door [appellante] aannemelijk gemaakt dat zij op de peildatum, naast kaas en klompen, ook andere, branchevreemde, producten verkocht. Voor het oordeel dat het aandeel branchevreemde producten naar 15% van het totale assortiment moet worden teruggebracht heeft het college geen toereikende motivering gegeven. De rechtbank heeft het besluit van 11 februari 2008 voor zover het dit onderdeel van de last betreft derhalve terecht, zij het niet op juiste gronden, vernietigd.
Voor de onderdelen b, d en h van de last die, zoals ter zitting zijdens het college is bevestigd, zijn gericht op het terugdringen van de overlast als gevolg van de aantallen bezoekers, kan niet zonder meer grondslag worden gevonden in de door het college gestelde intensivering van het gebruik. Niet duidelijk is, op welke overtredingen deze onderdelen betrekking hebben en dat deze ertoe strekken om een overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding, dan wel herhaling van een overtreding, te voorkomen.
Het betoog slaagt.
2.5. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de last met betrekking tot onderdeel f onvoldoende nauwkeurig en onduidelijk is.
2.5.1. Onderdeel f van de last houdt in:
"het gebruik van het bedrijfsperceel met bijbehorende bebouwing voor horecadoeleinden alsmede voor het organiseren van andere al dan niet commerciële niet-agrarische activiteiten behoudens die activiteiten welke normaliter behoren tot de naar aard en omvang toegelaten bedrijfsactiviteiten van kaasmakerij, klompenmakerij en toeristisch bedrijf.". Hieraan is bij het besluit van 19 maart 2007 toegevoegd "te (doen) staken en gestaakt te houden".
2.5.2. Niet in geschil is dat het gebruik van het perceel en de zich daarop bevindende bouwwerken voor horecadoeleinden in strijd is met de bestemming van het perceel en dit gebruik niet door het overgangsrecht wordt beschermd. Voor zover in onderdeel f is gelast het gebruik van het bedrijfsperceel met bijbehorende bebouwing voor horecadoeleinden te staken en gestaakt te houden, kan [appellante] dan ook niet worden gevolgd in haar betoog dat de last onvoldoende nauwkeurig en onduidelijk is. Uit hetgeen hiervoor onder 2.4.1 is overwogen volgt evenwel dat het college niet toereikend heeft gemotiveerd, welk gebruik van het perceel en de zich daarop bevindende bouwwerken ingevolge het overgangsrecht is toegestaan en waar de door hem gestelde intensivering van het gebruik van het perceel in bestaat. Voor zover in onderdeel f is gelast het gebruik van het perceel voor het organiseren van andere al dan niet commerciële niet-agrarische activiteiten, behoudens die activiteiten die normaliter tot de naar aard en omvang toegelaten bedrijfsactiviteiten van kaasmakerij, klompenmakerij en toeristisch bedrijf behoren, te doen staken en gestaakt te houden, is derhalve onvoldoende gemotiveerd waarin de overtreding bestaat, waarop dit onderdeel ziet.
Het betoog slaagt.
2.6. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank, door te overwegen dat het college handhavend kon optreden tegen het gebruik van de zich tegenover het perceel bevindende steiger voor het aanmeren van rondvaartboten, als bedoeld in onderdeel g van de last, heeft miskend dat bij de voor de steiger bij besluit van 20 november 1990 verleende bouwvergunning geen beperkende voorschriften met betrekking tot het aanmeren van rondvaartboten zijn gesteld.
2.6.1. Ook dat betoog slaagt. De voor het oprichten van de steiger op 20 november 1990 verleende bouwvergunning bevat geen beperkende voorschriften met betrekking tot het gebruik van de steiger. Het college kon daarom niet tegen het gebruik van de steiger voor het aanmeren van rondvaartboten handhavend optreden.
2.7. Ingevolge artikel 40, aanhef en onder a, van de Woningwet, zoals die luidde ten tijde van belang, is het verboden te bouwen, zonder of in afwijking van een door burgemeester en wethouders verleende bouwvergunning, tenzij voor dat bouwen op grond van artikel 43 geen bouwvergunning is of was vereist.
Ingevolge artikel 43, eerste lid, aanhef en onder c, is, in afwijking van artikel 40, eerste lid, geen bouwvergunning vereist voor bouwen dat bij algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als van beperkte betekenis, waarbij tevens voorschriften kunnen worden gesteld omtrent het gebruik van het bouwwerk of de standplaats.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder k, van het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken (hierna: het Bblb), wordt als bouwen van beperkte betekenis, als bedoeld in artikel 43, eerste lid, aanhef en onder c, van de wet, onder meer aangemerkt het aanbrengen van een verandering van niet-ingrijpende aard aan een bestaand bouwwerk, mits voldaan wordt aan de volgende kenmerken:
1°. de verandering geen betrekking heeft op de draagconstructie van dat bouwwerk,
2°. de bebouwde oppervlakte niet wordt uitgebreid, en
3°. het bestaande niet-wederrechtelijke gebruik wordt gehandhaafd.
2.8. Het betoog van [appellante] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college tegen de scheidingswanden op de begane grond, bedoeld in onderdeel c van de last, kon optreden, slaagt. Ter zitting is komen vast te staan dat voor het aanbrengen van deze scheidingswanden, anders dan waar onderdeel c van uitgaat, geen bouwvergunning vereist is en er in zoverre derhalve geen overtreding is.
2.9. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet handhavend tegen de toiletvoorziening op het erf, bedoeld in onderdeel e van de last, kon optreden. Voor zover het college dat wel kon heeft de rechtbank volgens haar miskend dat de last met betrekking tot die voorzieningen niet voldoende duidelijk is. Niet duidelijk is of werknemers van deze voorziening gebruik mogen maken en wat moet worden verstaan onder de "toiletvoorziening op het erf voor bezoekende toeristen". Het is niet duidelijk of het gaat om de toegang voor toeristen, alleen de sanitairvoorzieningen, of de tuinhuisjes als geheel, aldus [appellante].
2.9.1. Dit betoog faalt. De toiletvoorziening, waar de last op ziet, bestaat uit twee tuinhuisjes met daarin sanitaire voorzieningen. Het oprichten ervan is bouwen in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet. Ook als deze tuinhuisjes onder het bouwovergangsrecht zouden vallen, omdat het zou gaan om een vervanging van een eerder aanwezige toiletvoorziening, zoals [appellante] stelt, laat dit onverlet dat het overgangsrecht geen bouwvergunning vervangende titel verschaft of de bouw anderszins legaliseert.
Nu vaststaat dat de tuinhuisjes zijn opgericht, zonder dat daarvoor bouwvergunning is verleend, is derhalve gehandeld in strijd met artikel 40, eerste lid, van de Woningwet en heeft de rechtbank het college terecht bevoegd geacht daartegen handhavend op te treden.
[appellante] wordt evenmin gevolgd in haar betoog dat de last op dit punt onvoldoende duidelijk is. Duidelijk is, mede gelet op hetgeen het college hieromtrent in het besluit van 11 februari 2008 heeft opgenomen, dat de bij dit besluit gewijzigde last strekt tot het verwijderen en verwijderd houden van de beide tuinhuisjes en de daarin aangebrachte sanitaire voorzieningen.
2.10. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het bij de rechtbank door [appellante] ingestelde beroep gegrond verklaren en de door de Vereniging en [wederpartij sub 2] ingestelde beroepen ongegrond. Het besluit van 11 februari 2008 komt voor verdergaande vernietiging in aanmerking met uitzondering van het deel, waarbij onderdeel e en dat deel van onderdeel f van de last dat ziet op het gebruik van het bedrijfsperceel met bijbehorende bebouwing voor horecadoeleinden, zijn gehandhaafd. De Afdeling zal op na te melden wijze zelf in de zaak voorzien. De besluiten van 30 januari en 19 maart 2007 zullen worden herroepen, voor zover het de onderdelen b, c, d, g en h van de last betreft. Zij zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats van het vernietigde besluit treedt. Het college dient met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen opnieuw op het door [appellante] gemaakte bezwaar te besluiten, voor zover het de onderdelen a sub 1 en sub 2 en onderdeel f van de last betreft, met uitzondering van het deel van onderdeel f van de last dat ziet op het gebruik van het bedrijfsperceel met bijbehorende bebouwing voor horecadoeleinden.
2.11. Op 9 maart 2010 heeft het college, ter uitvoering van de aangevallen uitspraak, opnieuw op de door [wederpartij sub 2] en de Vereniging gemaakte bezwaren besloten. Dit besluit wordt, lettend op artikel 6:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in verbinding met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens voorwerp te zijn van dit geding. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is aan dit besluit de grondslag komen te ontvallen. Om die reden zal het vernietigd worden.
2.12. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 10 december 2009 in de zaken nrs. 08/807, 08/1232 en 08/1233;
III. verklaart het door [appellante] bij de rechtbank in die zaken ingestelde beroep gegrond;
IV. verklaart het door de Vereniging en [wederpartij sub 2] in die zaken ingestelde beroep ongegrond;
V. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen van 11 februari 2008, kenmerk ZT-2007/000092, behalve voor zover daarbij lastonderdeel e en dat deel van lastonderdeel f dat ziet op het gebruik van het bedrijfsperceel met bijbehorende bebouwing voor horecadoeleinden zijn gehandhaafd;
VI. herroept de besluiten van 30 januari en 19 maart 2007, kenmerk VKH/07/2397, voor zover het de lastonderdelen b, c, d, g, en h betreft;
VII. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 11 februari 2008;
VIII. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen van 9 maart 2010, Z-2009/040411;
IX. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen tot vergoeding van bij [appellante], en haar vennoten [vennoot A], [vennoot B], [vennoot C] en [vennoot D] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
X. veroordeelt het college van burgemeester en wethouder van Amstelveen tot vergoeding van bij [appellante], en haar vennoten [vennoot A], [vennoot B], [vennoot C] en [vennoot D] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.518,00 (zegge: duizendvijfhonderdachttien euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
XI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen aan [appellante], en haar vennoten [vennoot A], [vennoot B], [vennoot C] en [vennoot D] het door hen voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 880,00 (zegge: achthonderdtachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. S.F.M. Wortmann, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, ambtenaar van Staat.
w.g. Loeb w.g. Van Driel
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 20 oktober 2010
414-580.