Uitspraak
201000814/1/M1.
Datum uitspraak: 20 oktober 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State in het geding tussen:
1. [appellanten sub 1] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 1]), wonend te [plaats],
2. [appellante sub 2], gevestigd te [plaats],
en
het college van burgemeester en wethouders van Epe,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 22 december 2009 heeft het college aan [appellante sub 2] een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een varkens- en runderslachterij aan de [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 23 december 2009 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 januari 2010, en [appellante sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 1 februari 2010, beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante sub 2] en [appellant sub 1] hebben nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 juli 2010, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. H.J.F. Dullemond, advocaat te Zwolle, [appellante sub 2], vertegenwoordigd door mr. A.A. Robbers, advocaat te Apeldoorn, T. Hettinga en C. Reinders, en het college, vertegenwoordigd door H. de Vries, H.C. Eldering en mr. K.A. Weerts, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
Bestuurlijke lus
2.1. Ingevolge artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
Ingetrokken beroepsgronden
2.2. Ter zitting heeft [appellante sub 2] het beroep ingetrokken voor zover het de vergunningvoorschriften 2.1.2, 4.1.1, 6.1.2, 6.1.5, 17.1.2, 17.1.5 en 17.1.6 betreft.
Algemeen toetsingskader
2.3. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Beste beschikbare technieken
2.4. [appellante sub 2] voert aan dat een afweging tussen geuroverlast en energieverbruik ten onrechte achterwege is gebleven.
2.4.1. Het college betoogt dat de inrichting de nageschakelde techniek heeft aangevraagd, maar geen overzicht van de energieverbruikstoename heeft bijgevoegd. Het energieverbruik van de ventilatoren om de lucht geforceerd te kunnen afzuigen en te transporteren door de schoorsteen is gering ten opzichte van het energieverbruik van de hele inrichting. Andere geurreducerende maatregelen verbruiken volgens het college meer energie en hebben ook andere nadelen.
2.4.2. De Afdeling overweegt dat [appellante sub 2] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het college bij het nemen van het bestreden besluit een ontoereikende afweging tussen geuroverlast en energieverbruik heeft gemaakt.
Geur
2.5. [appellante sub 2] voert aan dat het gebruikte LTFD-model ten enenmale ongeschikt is een betrouwbaar beeld van de geuroverlast te geven, gelet op de korte afstand tussen de inrichting en de omliggende woningen.
2.5.1. Het college stelt daar tegenover dat de bijzondere regeling uit de Nederlandse emissierichtlijn Lucht (hierna: de NeR) het geldende toetsingskader voor slachterijen is en dat deze regeling uitgaat van het LTFD-model en niet van het Nieuw Nationaal Model.
2.5.2. Vergunningvoorschrift 8.1.1 bepaalt dat de geurimmissie vanwege de inrichting ter plaatse van woningen en andere geurgevoelige objecten de concentratie van 3,0 geureenheden per kubieke meter, bepaald als uurgemiddelde concentratie, niet meer dan 2 procent van de tijd (98-percentiel) mag overschrijden.
2.5.3. De Afdeling overweegt dat het volgens de NeR noodzakelijk kan zijn een berekening uit te voeren met het geldende Nationaal model, wanneer de afstanden tussen de diverse bronnen groot zijn ten opzichte van de afstand waarop de geurconcentratie bekend moet zijn. Ter zitting is evenwel gebleken dat de afstand van de inrichting tot de omliggende woningen in dit geval gering is. Deze beroepsgrond faalt.
2.6. [appellante sub 2] voert aan dat vergunningvoorschrift 8.1.2 ten onrechte bepaalt dat de geurimmissie vanwege de inrichting ter plaatse van geurgevoelige objecten niet meer dan 1,1 geureenheden per kubieke meter mag bedragen. De bijzondere regeling B5 van de NeR, die geldt voor de vleesindustrie, maakt het mogelijk een strengere norm te stellen dan 3 geureenheden per kubieke meter op grond van plaatselijke omstandigheden en ondervonden hinder. Deze omstandigheden en hinder zijn volgens [appellante sub 2] niet aangetoond door de klachtenregistratie en het onderzoek dat is verricht.
2.6.1. Het college betoogt naar aanleiding daarvan dat [appellante sub 2] de in vergunningvoorschrift 8.1.2 bedoelde schoorsteen heeft aangevraagd. Volgens het college staat deze maatregel in redelijke verhouding tot het beoogde milieueffect, gelet op de lokale situatie en de economische haalbaarheid.
2.6.2. Vergunningvoorschrift 8.1.2 bepaalt dat na realisatie van de schoorsteen, doch uiterlijk twaalf maanden na het van kracht worden van deze beschikking, de geurimmissie vanwege de inrichting ter plaatse van woningen en andere geurgevoelige objecten de concentratie van 1,1 geureenheden per kubieke meter, bepaald als uurgemiddelde concentratie, niet meer dan 2 procent van de tijd (98-percentiel) mag overschrijden.
2.6.3. De Afdeling overweegt dat, nu [appellante sub 2] de maatregel van geforceerde afzuiging via een 20 meter hoge schoorsteen heeft aangevraagd teneinde niet meer dan 1.1 geureenheden als 98-percentiel te emitteren, het college niet was gehouden te onderzoeken of met een minder bescherming biedende norm kon worden volstaan. Deze beroepsgrond faalt.
2.7. [appellante sub 2] voert aan dat verdere metingen en berekeningen na de vergunningverlening overbodig zijn, omdat de concentratie bij de woningen zonder voorzieningen al ongeveer 3 geureenheden per kubieke meter is, de geurbelasting van de diverse onderdelen al onderzocht is en de verspreiding bij toepassing van een afvoerleiding bekend is.
2.7.1. Het college betoogt naar aanleiding daarvan dat het gebruikelijk is om te verlangen dat na een berekende geurimmissie na toepassing van geurreducerende maatregelen de werkelijke emissie wordt berekend.
2.7.2. Vergunningvoorschrift 8.2.2 bepaalt dat binnen zes maanden na realisatie van de schoorsteen door middel van geurmetingen aan het afgas uit de schoorsteen en verspreidingsberekeningen met het LFTD-model moet worden aangetoond dat de geurbelasting als gevolg van de inrichting de in dit hoofdstuk opgenomen normen niet overschrijden.
2.7.3. De Afdeling overweegt dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat na toepassing van geurreducerende maatregelen de werkelijke emissie berekend moet worden. Deze beroepsgrond faalt.
2.8. [appellante sub 2] voert aan dat vergunningvoorschrift 8.2.1 overbodig is, omdat het geurrapport bij de aanvraag geaccepteerd is.
2.8.1. Vergunningvoorschrift 8.2.1 bepaalt dat geuremissiemetingen en verspreidingsberekeningen moeten worden uitgevoerd conform de NeR. De bijbehorende concentratiemetingen moeten worden uitgevoerd volgens de geldende norm (NEN-EN 13725). De resultaten van de metingen en berekeningen moeten worden gerapporteerd in geureenheden. Het meetplan moet vooraf worden voorgelegd aan het bevoegd gezag.
2.8.2. De Afdeling overweegt dat vergunningvoorschrift 8.2.1 samenhangt met vergunningvoorschrift 8.2.2. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het noodzakelijk is om na het treffen van de maatregelen de werkelijke emissie te berekenen. Daarbij mocht het college voorschrijven hoe de metingen en berekeningen moeten worden uitgevoerd en moeten worden gerapporteerd. Deze beroepsgrond faalt.
Bodem
2.9. [appellante sub 2] voert aan dat vergunningvoorschrift 4.2.1 meer verlangt dan beheer van het bedrijfsriool, terwijl volgens haar door middel van een periodieke inspectie een tussentijdse lekkage niet kan worden voorkomen.
2.9.1. Vergunningvoorschrift 4.2.1 bepaalt dat binnen 12 maanden na het in werking treden van deze vergunning en vervolgens elke 4 jaar de bedrijfsriolering aan de hand van NEN 3399/NEN 3398 dient te worden geïnspecteerd op lekdichtheid. Bij afkeur dient binnen 3 maanden voldaan te worden aan de eis van lekdichtheid als genoemd in de NEN 3399/NEN 3398.
Vergunningvoorschrift 4.2.3 bepaalt dat vergunninghoudster voor 1 april 2010 aan het bevoegd gezag een beheersprogramma dient over te leggen waarin is beschreven op welke wijze de bedrijfsriolering wordt beheerd en geïnspecteerd. Hierbij dienen de NEN normen NEN 3399/NEN 3398 te worden gehanteerd.
2.9.2. De Afdeling overweegt dat het college zich ter zitting op het standpunt heeft gesteld dat een verwijzing naar NEN 3399/NEN 3398 niet vereist is, wanneer [appellante sub 2] zelf een beheerssystematiek in een notitie vastlegt. Gelet hierop is het besluit in zoverre in strijd met het algemeen rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig dient te worden genomen. De beroepsgrond is in zoverre terecht voorgedragen.
2.10. [appellante sub 2] keert zich tegen het vereiste van een bodembelastingsonderzoek voor zover voor een onderzoek naar de bodemkwaliteit vloeistofdichte of vloeistofkerende voorzieningen moeten worden doorboord, aangezien volgens haar het herstel van de vloeistofdichtheid daarna niet meer gegarandeerd kan worden. In vergunningvoorschrift 4.3.1 staat bovendien niet het juiste jaartal.
2.10.1. Het college voert naar aanleiding daarvan aan dat in vergunningvoorschrift 4.3.1 slechts is voorgeschreven dat de locaties onderzocht worden waar wijzigingen hebben plaatsgevonden sinds 1993. Het deelsaneringsonderzoek uit 2002 kan daarvoor gebruikt worden, indien daarna geen wijzigingen hebben plaatsgevonden.
Het college voert verder aan dat in de considerans en in de voorschriften wordt verwezen naar een onderzoek uit 1993. Het college heeft slechts een onderzoek verlangd op de plekken die sinds 1993 niet meer onderzocht zijn en waar bodembedreigende activiteiten hebben plaatsgevonden. Bij de bespreking van onderzoeksopzetten kan de inrichting vermelden waar activiteiten hebben plaatsgevonden.
2.10.2. Vergunningvoorschrift 4.3.1 bepaalt dat ter vaststelling van de kwaliteit van de bodem als referentiesituatie uiterlijk 6 maanden na het in werking treden van deze vergunning een bodembelastingsonderzoek naar de nulsituatie dient te zijn uitgevoerd. De resultaten dienen uiterlijk 6 maanden na het in werking treden van deze vergunning aan het bevoegd gezag te zijn overgelegd. Het onderzoek dient betrekking te hebben op plaatsen binnen de inrichting waar sinds het bodemonderzoek van 1993 nieuwe bodembelasting zou kunnen zijn ontstaan en te worden uitgevoerd conform het protocol Bodemonderzoek Milieuvergunningen en BSB of een andere gelijkwaardige onderzoeksstrategie uit de NEN 5740. Monstering en analyse van de monsters dient te worden uitgevoerd conform NEN 5740.
2.10.3. De Afdeling overweegt dat slechts onderzoek dient te worden uitgevoerd op plaatsen waar nieuwe bodembelasting zou kunnen zijn ontstaan. Op plaatsen waar vóór het onderzoek uit 1993 vloeistofdichte voorzieningen zijn getroffen, is dat niet het geval. Deze beroepsgrond faalt.
Geluid
2.11. [appellante sub 2] voert aan dat de in vergunningvoorschriften 7.1.2 en 7.1.3 neergelegde geluidnormen niet in overeenstemming met haar zienswijze zijn gebracht.
[appellant sub 1] voert aan dat hij dagelijks hinder en overlast ondervindt van de inrichting, die door de in de vergunning opgenomen voorschriften niet tot een aanvaardbaar niveau wordt teruggebracht. Volgens hem heeft het college de door hem naar voren gebrachte zienswijze niet of niet volledig bij de behandeling van de aanvraag betrokken. Ook voert hij aan dat het college er ten onrechte van uit is gegaan dat zijn woning een bedrijfswoning is. Ten slotte geven volgens hem de aanvraag en het akoestisch rapport niet de feitelijke situatie weer.
2.11.1. Het college erkent naar aanleiding van het beroep van [appellante sub 2] dat de geluidnormen in de vergunningvoorschriften zijn gebaseerd op het akoestisch onderzoek van april 2006 in plaats van op het aangepaste akoestisch onderzoek van juli 2009. Ook erkent het college dat vergunningvoorschrift 7.1.3 niet volledig is aangepast aan de zienswijze.
Het college voert naar aanleiding van het beroep van [appellant sub 1] aan dat de woning in de milieuvergunning niet is aangemerkt als bedrijfswoning. Aan de woning is volgens het college een hogere waarde voor de geluidsbelasting toegekend van 55 dB(A), welke niet wordt overschreden.
2.11.2. Nu het college heeft erkend dat vergunningvoorschrift 7.1.2 ten onrechte op het akoestisch onderzoek uit 2006 in plaats van het onderzoek uit 2009 is gebaseerd en dat vergunningvoorschrift 7.1.3 niet is aangepast aan de zienswijze, is het bestreden besluit in zoverre in strijd met het algemeen rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig dient te worden genomen. Deze beroepsgrond van [appellante sub 2] is in zoverre terecht voorgedragen. Dit betekent dat ook de beroepsgronden van [appellant sub 1] in zoverre terecht zijn voorgedragen.
De Afdeling overweegt ten aanzien van het beroep van [appellant sub 1] voor het overige dat hij niet nader heeft geconcretiseerd wat voor overlast hij ondervindt. Evenmin heeft [appellant sub 1] in zijn beroepschrift of ter zitting redenen aangevoerd waarom de reactie van het college in het bestreden besluit op de door hem naar voren gebrachte zienswijze onjuist zou zijn. Ook voor het overige zijn daarvoor geen gronden. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de voor zijn woning vastgestelde hogere waarde voor de geluidsbelasting niet wordt overschreden. Voor zover [appellant sub 1] aanvoert dat de aan de vergunning verbonden voorschriften niet worden nageleefd, overweegt de Afdeling dat deze beroepsgrond geen betrekking heeft op de rechtmatigheid van de ter beoordeling staande vergunning en om die reden niet kan slagen. Gelet hierop faalt deze beroepsgrond van [appellant sub 1] in zoverre.
Verkeer
2.12. [appellante sub 2] voert aan dat het niet noodzakelijk is een parkeerterrein met 100 gemarkeerde plaatsen te realiseren, het bestaande parkeerterrein is altijd voldoende gebleken en het is, gelet op de staat ervan, zeer geschikt om auto's te parkeren.
2.12.1. Vergunningvoorschrift 17.1.1 bepaalt dat binnen de inrichting ten minste 100 parkeerplaatsen aanwezig moeten zijn. Deze parkeerplaatsen moeten duidelijk gemarkeerd zijn, zodat de parkeerruimte maximaal wordt benut.
2.12.2. De Afdeling overweegt dat het college ter zitting heeft erkend dat het zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de tweede volzin van het voorschrift noodzakelijk is ten einde de overlast in voldoende mate te beperken. Gelet hierop is het besluit in zoverre in strijd met het algemeen rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig dient te worden genomen. De beroepsgrond is in zoverre terecht voorgedragen.
Bestuurlijke lus
2.13. Het bestreden besluit is voor wat betreft de vergunningvoorschriften 4.2.1, 4.2.3, 7.1.2, 7.1.3 en 17.1.1, tweede volzin, in strijd met het algemeen rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig dient te worden genomen. De Afdeling ziet, mede naar aanleiding van het daartoe strekkende verzoek van het college, grond om met toepassing van artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State, zoals deze bepaling met ingang van 1 september 2010 luidt, het college op te dragen een nader besluit te nemen teneinde de in rechtsoverwegingen 2.9.2, 2.11.2, eerste alinea, en 2.12.2 omschreven gebreken te herstellen.
2.14. In de einduitspraak wordt tevens beslist over de proceskosten en de vergoeding van betaalde griffierechten.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
draagt het college van burgemeester en wethouders van Epe op om binnen zes weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
- het besluit van 22 december 2009 te herstellen door een wijzigingsbesluit of geheel vervangend besluit op de aanvraag en daarbij de in rechtsoverweging 2.13 bedoelde gebreken te herstellen
- het wijzigingsbesluit of geheel vervangende besluit met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht bekend te maken en aan de Afdeling toe te zenden.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. C.W. Mouton en mr. J.H. van Kreveld, leden, in tegenwoordigheid van mr. A. Bijleveld, ambtenaar van staat.
w.g. Polak w.g. Bijleveld
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 20 oktober 2010
433.