Uitspraak
200909319/1/H2.
Datum uitspraak: 20 oktober 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 22 oktober 2009 in zaak nr. 08/4783 in het geding tussen:
de stichting Stichting Adviescentrum Metaal, gevestigd te Arnhem
en
het college.
1. Procesverloop
Bij besluit van 14 maart 2006 heeft het college de aan de stichting bij besluit van 27 mei 2004 voor het project 'Duurzaam ondernemen in de metaalelectro' (hierna: het project) verleende subsidie ten bedrage van € 89.800,00 op € 72.013,00 vastgesteld.
Bij besluit van 10 september 2008 heeft het college het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 22 oktober 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 10 september 2008 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 2 december 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 17 december 2009.
De stichting heeft een verweerschrift ingediend.
Het college heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 september 2010, waar het college, vertegenwoordigd door J.A. Hofman, mr. J. Kollen en mr. J.S. Langejan, allen werkzaam bij de provincie, en de stichting, vertegenwoordigd door haar [voorzitter], bijgestaan door mr. J.J. Bijkerk , advocaat te Utrecht, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van Verordening nr. 1260/1999 van 21 juni 1999 van de Raad, houdende algemene bepalingen inzake de structuurfondsen (Pb EG 1999 L 161/1; hierna: Verordening 1260/1999) wordt in deze verordening onder fondsen onder meer het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) verstaan.
Ingevolge artikel 9, aanhef en onder e, wordt in deze verordening verstaan onder bijstandspakket: de vorm van bijstandsverlening van de fondsen, waarbij worden onderscheiden:
i) het operationele programma of het enkelvoudig programmeringsdocument;
ii) het programma in het kader van een communautair initiatief;
iii) de steun voor maatregelen op het gebied van technische hulp en voor innoverende acties.
Ingevolge artikel 22, eerste lid, voor zover thans van belang, kunnen op initiatief van de Commissie uit de fondsen innovatieve acties op communautair niveau worden gefinancierd. Deze acties omvatten studies, proefprojecten en uitwisselingen van ervaring.
Ingevolge artikel 30, tweede lid, wordt de einddatum voor de subsidiabiliteit van de uitgaven bepaald in de beschikking inzake de bijdrage van de fondsen. Deze datum heeft betrekking op de door de eindbegunstigden verrichte betalingen. De subsidiabele periode kan door de Commissie op naar behoren gemotiveerd verzoek van de lidstaten worden verlengd overeenkomstig het bepaald in artikel 14 en artikel 15.
Ingevolge het derde lid zijn de relevante nationale bepalingen van toepassing op de subsidiabele uitgaven, tenzij de Commissie, indien zulks nodig is, zelf gemeenschappelijke subsidiabiliteitsregels vaststelt volgens de procedures van artikel 53, tweede lid.
Ingevolge artikel 32, eerste lid, voor zover thans van belang, kan de uitbetaling geschieden in de vorm van voorschotten, van tussentijdse betalingen of van saldobetalingen. De tussentijdse of saldobetalingen hebben betrekking op daadwerkelijk verrichte uitgaven, welke moeten overeenkomen met door de eindbegunstigden gedane en met voldane facturen of boekingsbescheiden met gelijkwaardige bewijskracht gestaafde betalingen.
Ingevolge het vierde lid vindt de betaling van het saldo van de bijstand plaats mits:
a) de betalingsautoriteit binnen zes maanden na de uiterste datum voor de betaling die is vermeld in de beschikking waarbij de bijdrage van de fondsen wordt vastgesteld, een gecertificeerde verklaring betreffende de daadwerkelijk verrichte uitgaven bij de Commissie heeft ingediend,
b) het eindverslag over de uitvoering bij de Commissie is ingediend en door haar is goedgekeurd,
c) de lidstaat de in artikel 38, eerste lid, onder f, bedoelde verklaring aan de Commissie heeft medegedeeld.
Ingevolge het vijfde lid is de definitieve saldobetaling niet meer voor herziening op verzoek van de lidstaat vatbaar indien de betalingsautoriteit geen daartoe strekkend verzoek aan de Commissie heeft gericht binnen een termijn van negen maanden ingaande op de datum waarop dit saldo wordt overgemaakt.
Ingevolge artikel 35, eerste lid, voor zover thans van belang, wordt elk communautair bestek of enkelvoudig programmadocument en elk operationeel programma door een toezichtcomité begeleid. De toezichtcomités worden door de lidstaat ingesteld in overleg met de beheersautoriteit en na raadpleging van de partners.
Ingevolge het derde lid, aanhef en onder e, vergewist het toezichtcomité zich van de doeltreffendheid en de kwaliteit van de uitvoering van het bijstandpakket. Daartoe worden het jaarverslag en het eindverslag over de uitvoering door het toezichtcomité onderzocht en goedgekeurd, voordat zij aan de Commissie worden toegezonden;
Ingevolge artikel 37, eerste lid, legt de beheersautoriteit voor meerjarige bijstandpakketten de Commissie overeenkomstig artikel 34, eerste lid, onder c, uiterlijk zes maanden na afloop van ieder volledig kalenderjaar van uitvoering een uitvoeringsverslag voor. Uiterlijk zes maanden na de einddatum voor de subsidiabliteit van de uitgaven wordt een eindverslag bij de Commissie ingediend. Over ieder bijstandspakket met een duur van minder dan twee jaar dient de beheersautoriteit alleen een eindverslag bij de Commissie in. Dit verslag wordt ingediend uiterlijk zes maanden nadat de laatste betaling is verricht door de betalingsautoriteit. Voordat het verslag bij de Commissie wordt ingediend, moet het door het bedoelde toezichtcomité zijn onderzocht en goedgekeurd.
Ingevolge artikel 53, eerste lid, is de Commissie belast met de uitvoering van deze verordening.
Volgens Regel nr. 1, onder 2, van de Bijlage bij Verordening nr. 1685/2000 van 28 juli 2000 van de Commissie tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening 1260/1999 met betrekking tot de subsidiabiliteit van de uitgaven voor door de structuurfondsen medegefinancierde verrichtingen (Pb EG 2000 L 193/39) moeten in het algemeen de door de eindbegunstigde gedane betalingen worden gestaafd met vereffende facturen. Wanneer dit niet mogelijk is, moeten deze betalingen worden gestaafd met boekingsstukken met vergelijkbare bewijskracht.
Ingevolge artikel 4:46, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) stelt het bestuursorgaan, indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, kan de subsidie lager worden vastgesteld indien de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen.
Ingevolge artikel 1.4, zevende lid, van de door provinciale staten op 17 oktober 2001 vastgestelde Subsidieregeling Europese programma's Gelderland (hierna: de subsidieregeling), die op 31 oktober 2001 met terugwerkende kracht tot 1 januari 2000 in werking is getreden, wordt het bedrag van de subsidie zodanig vastgesteld dat de bijdrage uit de provinciale of rijksmiddelen, rekening houdend met mogelijke bijdragen uit andere overheidsmiddelen, in overeenstemming is met Europeesrechtelijke bepalingen met betrekking tot medefinanciering.
Artikel 2a.1 luidt: Innovatieve acties: het regionale programma inzake innovatieve acties, dat op basis van artikel 22, eerste lid, van Verordening 1260/1999 en artikel 4, tweede lid, van verordening (EG) 1783/1999 door de Europese Commissie bij beschikking van 19 december 2002 is goedgekeurd.
Ingevolge artikel 2a.2, eerste lid, wordt subsidie op grond van deze paragraaf verstrekt voor activiteiten die uitvoering geven aan het programma zoals bedoeld in artikel 2a.1 en voldoen aan de voorwaarden die door de Europese Commissie aan dit programma zijn gesteld.
Ingevolge artikel 6.1, derde lid, dienen de activiteiten te zijn uitgevoerd binnen 24 maanden na de subsidieverlening. Gedeputeerde Staten kunnen bij het besluit tot subsidieverlening deze termijn verkorten.
Ingevolge artikel 6.2, derde lid, is de subsidieontvanger verplicht te voldoen aan de administratieve verplichtingen die bij of krachtens Verordening 1260/1999 worden gesteld.
Ingevolge artikel 7.1 dient de subsidieontvanger binnen drie maanden na afloop van de activiteiten een aanvraag tot vaststelling van de subsidie in, tenzij het college bij de subsidieverlening een andere termijn heeft gesteld.
Ingevolge het tweede lid, dat is ingevoegd bij artikel I, onderdeel J, van de Regeling tot wijziging van de subsidieregeling van 9 februari 2006 en volgens artikel II van die wijziging terugwerkt tot 1 januari 2005, dienen aanvragen tot subsidievaststelling voor activiteiten in het kader van paragraaf 2a uiterlijk op 31 december 2005 te worden ingediend.
Ingevolge artikel 5.5, eerste lid, van de Algemene subsidieverordening Provincie Gelderland 1998 (hierna: de Algemene subsidieverordening) geeft de subsidieontvanger, indien subsidie is verleend voor een bedrag van € 25.000,00 of hoger, onverminderd het bepaalde in artikel 4:78, eerste tot en met vierde lid, van de Awb, een accountant als bedoeld in artikel 393, eerste lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek opdracht tot onderzoek van het financieel verslag, onderscheidenlijk de jaarrekening, bedoeld in artikel 5.1.
Ingevolge het tweede lid doet de accountant onderzoek naar de getrouwheid en de rechtmatigheid van de in het eerste lid genoemde bescheiden en geeft deze de uitslag van zijn onderzoek weer in een schriftelijke verklaring. Het college kan de subsidieontvanger verplichten dat het door de accountant uit te voeren onderzoek dient plaats te vinden met inachtneming van een door het college vastgesteld controleprotocol.
Ingevolge het vierde lid gaat de aanvraag tot vaststelling van de subsidie vergezeld van de in het tweede lid bedoelde verklaring.
2.2. Het college heeft aan de verlaagde vaststelling ten grondslag gelegd, voor zover thans nog van belang, dat nu de betaling van een factuur ten bedrage van € 26.506,50 niet in 2005 heeft plaatsgevonden, die betaling buiten de programmaperiode valt en die kosten daarom niet subsidiabel zijn. Het college heeft dit standpunt bij het besluit op bezwaar van 19 september 2006 gehandhaafd en daaraan ten grondslag gelegd dat de stichting geen vereffende factuur of een boekhoudbescheiden met vergelijkbare bewijskracht heeft overgelegd waaruit blijkt dat deze kosten ten behoeve van het project definitief vóór 31 december 2005 zijn betaald.
De rechtbank heeft in een uitspraak van 28 maart 2008 in zaak nr. 06/5762 geoordeeld, samengevat weergegeven, dat de stichting met een aanvullende verklaring van de accountant van 9 juni 2006 in samenhang met de overige stukken voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat het bedrag van € 26.506,50 vóór 31 december 2005 is betaald. Zij heeft verder overwogen dat in die procedure niet is komen vast te staan of de stichting tijdig aan haar verantwoordingsplicht heeft voldaan en dat het risico van een te late staving van de betaling met bewijsstukken voor risico van de stichting komt. De rechtbank heeft in die uitspraak voorts overwogen dat het college daarom in een nieuw besluit op bezwaar moet vaststellen of de bewijsstukken op een zodanig tijdstip zijn overgelegd dat het college de subsidiëring van het bedrag van € 26.506,50 nog kan verantwoorden tegenover de Europese Commissie. Dat het college ten tijde van de procedure bij de rechtbank geen subsidiabele kosten meer kon verhalen bij de Europese Commissie, behoort volgens de rechtbank tot het risico van het college.
Het college heeft aan het besluit van 10 september 2008 ten grondslag gelegd, dat het de stichting bij brief van 13 januari 2006 uitstel voor het indienen van de einddeclaratie heeft verleend tot 28 februari 2006 en dat de aanvullende verklaring van de accountant, nu het college deze eerst op 12 juni 2006 heeft ontvangen, te laat is ingediend en daarom niet meer bij de verantwoording van het college tegenover de Europese Commissie, die vóór 1 juli 2006 moest plaatsvinden, kon worden betrokken. Het college heeft zich verder op het standpunt gesteld dat de omstandigheid dat onzeker is of de Europese Commissie een na 1 juli 2006 doorgegeven correctie wat betreft die kosten zou accepteren, niet betekent dat het die kosten thans als subsidiabel moet aanmerken.
2.3. Het college betoogt vergeefs dat de rechtbank in haar uitspraak van 22 oktober 2009, door te overwegen dat het college de aanvullende verklaring van de accountant niet reeds buiten beschouwing heeft mogen laten omdat deze na 28 februari 2006 is ingediend, heeft miskend dat de bij de subsidieverlening opgelegde verplichtingen de subsidieontvanger juridisch binden. Daartoe wordt in aanmerking genomen dat de rechtbank met juistheid heeft overwogen, samengevat weergegeven, dat zij bij haar in rechte onaantastbare uitspraak van 28 maart 2008 heeft vastgesteld dat de factuur ten bedrage van € 26.506,50 vóór 31 december 2005 is betaald en dat daarbij de aanvullende verklaring van de accountant als bewijsstuk is aanvaard. Zoals ook de rechtbank heeft overwogen, is het geschil thans beperkt tot de vraag of de stichting tijdig aan haar verantwoordingsplicht heeft voldaan, in de zin dat de aanvullende verklaring van de accountant op een zodanig tijdstip aan het college is overgelegd dat het college de subsidiëring van die kosten nog tegenover de Europese Commissie kon verantwoorden.
2.4. Het college betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de tijd ontbrak om na ontvangst van de aanvullende verklaring van de accountant op 12 juni 2006 nog wijzigingen aan te brengen in de vaststelling van de aan de stichting verleende subsidie. Het college voert aan dat die subsidie is verleend in het kader van het Innovatief actieprogramma 'A Driving Wheel to Sustainability'. Volgens het college zijn de voorbereidende werkzaamheden voor de afsluiting van dat programma begin 2006 aangevangen, is het eindverslag in het kader van de interne besluitvorming op 1 juni 2006 door de stuurgroep onderzocht en goedgekeurd, is dat verslag op 23 juni 2006 ter besluitvorming aan het college voorgelegd en op 30 juni 2006 aan de Europese Commissie verzonden. Het college voert aan dat na verwerking van alle subsidievaststellingen en het onderzoek van het eindverslag door de stuurgroep, een wijziging in de projectkosten niet meer mogelijk was. Volgens het college is het niet redelijk te verwachten dat de aanvullende verklaring van de accountant, gezien het late tijdstip van indiening daarvan, nog aanleiding zou moeten zijn om het eindverslag van het project aan te passen.
2.4.1. Volgens punt 1 van de beschikking van de Europese Commissie van 19 december 2002 tot toekenning van bijstand uit het Europese Fonds voor Regionale Ontwikkeling voor het regionale programma inzake innovatieve acties "A Driving Wheel tot Sustainabiliy" in Gelderland heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan een bijdrage uit het EFRO voor het programma. Volgens punt 4 zijn de begindatum en de uiterste datum voor de subsidiabiliteit van de uitgaven in het kader van het programma vermeld in de als bijlage II aangehechte financieringsovereenkomst.
Volgens punt 2.2 van de op 7 mei 2003 door de Europese Commissie ondertekende financieringsovereenkomst is de einddatum van de overeenkomst 31 december 2004. Volgens punt 5.3 is de uiterste datum voor de subsidiabiliteit van de uitgaven die einddatum plus één jaar.
Hieruit volgt, gelet op artikel 37, eerste lid, van Verordening nr. 1260/1999, dat het college het eindverslag vóór 1 juli 2006 bij de Europese Commissie moest indienen.
2.4.2. Ter zitting is van de zijde van het college toegelicht dat aanpassing van het eindverslag na ontvangst van de aanvullende verklaring van de accountant op 12 juni 2006 niet onmogelijk was, maar dat het college ervoor heeft gekozen vast te houden aan de oorspronkelijke planning om het risico te beperken dat het eindverslag niet vóór 1 juli 2006 aan de Europese Commissie kon worden gezonden. Dit betekent dat, zoals ook de rechtbank heeft overwogen, het besluit op bezwaar van 10 september 2008 op dit punt niet is gemotiveerd, althans dat daaraan een onjuiste motivering ten grondslag is gelegd.
2.5. Het college betwist tot slot dat het onvoldoende heeft gemotiveerd dat het de Europese Commissie na 1 juli 2006 niet om herziening van de betaling van het saldo van de bijstand heeft kunnen vragen, zoals de rechtbank heeft overwogen. Het college voert aan dat artikel 32, vijfde lid, van Verordening 1260/1999, waarnaar de stichting in dit verband heeft verwezen, geen betrekking heeft op het eindverslag, maar op de berekening van de Europese bijdrage door de Europese Commissie zelf. Volgens het college volgt dit uit punt 3.5 van de door de Europese Commissie uitgevaardigde richtsnoeren voor de afsluiting van bijstandpakketten uit de structuurfondsen (COM 2006/3424), het verslag van een nationale conferentie van 4 november 2008 en het verslag van een internationale conferentie van 15 september 2008. Het college betoogt dat, nu dit punt een kwestie van uitleg van het toepasselijke recht betreft, de rechtbank zich hierover ten onrechte geen eigen oordeel heeft gevormd.
2.5.1. Volgens punt 3.1 van de door de Europese Commissie vastgestelde Richtsnoeren voor de afsluiting van bijstandpakketten (2000-2006) uit de structuurfondsen van 1 augustus 2006 moeten de lidstaten overeenkomstig artikel 32, vierde lid, van Verordening 1260/1999 voor elk programma drie afsluitingsdocumenten aan de Commissie voorleggen: een gecertificeerde verklaring van de definitieve uitgaven met inbegrip van een verzoek om eindbetaling, een eindverslag en een verklaring van afsluiting van het bijstandpakket. Volgens punt 3.5 is het de lidstaten niet toegestaan het verzoek om eindbetaling of de gecertificeerde uitgavenverklaring na de uiterste datum voor indiening ervan te wijzigen.
Verordening 1260/1999 voorziet niet in de mogelijkheid een bij de Europese Commissie ingediend eindverslag te wijzigen na de uiterste datum waarop dat eindverslag kon worden ingediend. Artikel 32, vijfde lid, van Verordening 1260/1999 biedt evenwel de mogelijkheid om herziening van de saldobetaling te verzoeken, binnen negen maanden nadat de Europese Commissie het saldo van de bijstand heeft overgemaakt.
De rechtbank heeft volstaan met de overweging dat het college bij het besluit van 10 september 2008 zijn standpunt dat het de Europese Commissie na 1 juli 2006 niet krachtens artikel 32, vijfde lid, van Verordening 1260/1999 om herziening van de betaling van het saldo kon vragen, ook onvoldoende heeft gemotiveerd. Nu de rechtbank reeds wegens een andere reden tot vernietiging van dat besluit op grond van artikel 7:12, eerste lid, van de Awb is gekomen, zoals hier boven is overwogen onder 2.4.2, behoefde zij, anders dan het college betoogt, niet nader op deze beroepsgrond van de stichting in te gaan. Het betoog faalt.
2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
De Afdeling ziet in het kader van de definitieve geschillenbeslechting aanleiding met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien en het college op te dragen de stichting alsnog subsidie te verstrekken voor door de stichting in het kader van het project gemaakte en betaalde kosten ten bedrage van € 26.506,50. Daartoe wordt in aanmerking genomen dat artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb geen grond biedt voor handhaving van de lagere vaststelling van de subsidie, zoals het college bij het besluit van 10 september 2008 heeft gedaan, nu vaststaat dat de kosten ten bedrage van € 26.506,50 vóór 31 december 2005 zijn gemaakt en betaald, de stichting dit met de aanvullende verklaring van de accountant afdoende heeft aangetoond en zich niet de omstandigheid voordoet dat het college het eindverslag niet meer kon aanpassen omdat die aanvullende verklaring te laat was ingediend. Hiervoor is niet relevant of het college de alsnog verstrekte subsidie krachtens artikel 32, vijfde lid, van Verordening 1260/1999 bij de Europese Commissie kan terugvorderen, reeds omdat, zoals volgt uit hetgeen is overwogen onder 2.5.1, dit artikel geen betrekking heeft op het eindverslag.
2.7. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. draagt het college van gedeputeerde staten van Gelderland op om de stichting Stichting Adviescentrum Metaal alsnog subsidie te verstrekken voor door de stichting in het kader van het project 'Duurzaam ondernemen in de metaalelectro' gemaakte en betaalde kosten ten bedrage van € 26.506,50;
III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland tot vergoeding van bij de stichting Stichting Adviescentrum Metaal in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV. bepaalt dat van het college van gedeputeerde staten van Gelderland een griffierecht van € 447,00 (zegge: vierhonderdzevenenveertig euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. C.W. Mouton, voorzitter, en mr. K.J.M. Mortelmans en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, ambtenaar van staat.
w.g. Mouton w.g. Oranje
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 20 oktober 2010
507.