Uitspraak
200905155/1/R2.
Datum uitspraak: 13 oktober 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2. de vereniging Vereniging Oudheidkamer voor Tiel en omstreken en de vereniging Vereniging Waardevol Tiel, beide gevestigd te Tiel,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 27 mei 2009 heeft het college besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Tiel bij besluit van 15 oktober 2008 vastgestelde bestemmingsplan "Binnenstad".
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 juli 2009, en Waardevol Tiel en de Oudheidkamer bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 juli 2009, beroep ingesteld.
Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft de raad een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 juni 2010, waar Waardevol Tiel en de Oudheidkamer, vertegenwoordigd door M.A. Menalda en drs. A.W. Reijnen, [appellant sub 1], bijgestaan door mr. H. van Straten, advocaat te Tiel, en het college, vertegenwoordigd door P.G.A.L. Evers, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de raad gehoord, vertegenwoordigd door mr. T. Barkhuysen en mr. A.W. Bos, beiden advocaat te Amsterdam, en D. Kramer, werkzaam bij de gemeente.
2. Overwegingen
Toetsingskader
2.1. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht, rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
Het bestreden besluit
2.2. Het plan geeft een planologische regeling voor de historische binnenstad van Tiel, met inbegrip van de haven en het gebied rond de Veemarkt. Bij het bestreden besluit heeft het college het plan goedgekeurd.
Het beroep van Waardevol Tiel en de Oudheidkamer
2.3. Waardevol Tiel en de Oudheidkamer betogen dat het college ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plan. Volgens hen heeft het college ten onrechte afgezien van een inhoudelijke beoordeling van het plan en zich beperkt tot marginale toetsing daarvan. Een dergelijke terughoudende wijze van toetsen is volgens hen niet in overeenstemming met de WRO. Verder is het college naar hun mening in het bestreden besluit ten onrechte niet ingegaan op het feit dat de raad bij de voorbereiding van het plan een aanvullende brief van Waardevol Tiel en de Oudheidkamer buiten beschouwing heeft gelaten.
2.3.1. In het bestreden besluit zijn de bedenkingen die tegen het vastgestelde plan zijn ingediend samengevat weergegeven en voorzien van een puntsgewijze beoordeling. Daarbij heeft het college blijkens die beoordeling noch in de bedenkingen, noch anderszins aanleiding gevonden aan het plan goedkeuring te onthouden. Het standpunt dat een inhoudelijke toetsing van het plan en de ingediende bedenkingen door het college achterwege is gebleven onderschrijft de Afdeling, gelet op het voorgaande, niet. Voor zover Waardevol Tiel en de Oudheidkamer bedoelen te betogen dat het college ten onrechte ervan heeft afgezien zijn eigen ruimtelijke afwegingen in de plaats te stellen van die van de raad, wijst de Afdeling erop dat, zoals reeds hiervoor werd overwogen, het college bij het nemen van een besluit omtrent goedkeuring van een bestemmingsplan rekening dient te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht.
2.3.2. Het ontwerpplan heeft met ingang van 26 mei 2008 gedurende zes weken, dus tot en met 7 juli 2008, ter inzage gelegen. Waardevol Tiel en de Oudheidkamer hebben gedurende deze termijn zienswijzen ingediend. Op 23 juli 2008 zijn de ingediende zienswijzen behandeld op een zitting van de gemeentelijke hoorcommissie. Op 1 augustus 2008, dat wil zeggen na afloop van de termijn voor het indienen van zienswijzen en na de behandeling daarvan op de hoorzitting, is vervolgens een aanvullend stuk ingediend, met als opschrift "Aanvulling gronden van bezwaar zienswijze bestemmingsplan Binnenstad". Onder verwijzing naar de gemeentelijke Verordening op de raadscommissies 2006 heeft de hoorcommissie het stuk van 1 augustus 2008 buiten beschouwing gelaten bij het uitbrengen van haar advies. In het besluit tot vaststelling van het plan heeft de raad te kennen gegeven het advies van de commissie, en de daarin neergelegde bespreking van de zienswijzen, over te nemen. In de brief van 28 oktober 2008 aan de Oudheidkamer, waarin de raad ingaat op de ingediende zienswijzen, wordt vermeld dat de aanvullende brief van 1 augustus 2008 niet bij de afweging is betrokken.
2.3.3. De aanvullende brief van 1 augustus 2008 heeft, voor zover hier van belang, betrekking op het ontbreken van een regeling voor gevelparcellering in het ontwerpplan en op het daarin niet opnemen van een andere oppervlakte dan 100 m2 als grens waaronder bij voorgenomen bouwwerkzaamheden geen archeologisch onderzoek hoeft te worden verricht. Beide onderwerpen zijn ook in de oorspronkelijke zienswijze naar voren gebracht. Naar het oordeel van de Afdeling dient de brief wat dit betreft te worden beschouwd als een nadere motivering van de eerder ingediende zienswijze. Een dergelijke nadere motivering kan buiten beschouwing blijven als zij, gezien het moment waarop zij bij de raad is ingediend, in redelijkheid niet meer door de raad kon worden betrokken in de besluitvorming. Deze situatie doet zich hier niet voor, aangezien het besluit tot vaststelling van het plan pas werd genomen op 15 oktober 2008.
In de bedenkingen die Waardevol Tiel en de Oudheidkamer hebben ingebracht bij het college wordt echter eveneens opgekomen tegen het ontbreken van een regeling voor gevelparcellering en tegen het niet opnemen van een andere oppervlakte dan 100 m2. De aanvullende brief van 1 augustus 2008 is als bijlage bij de bedenkingen gevoegd en daarmee ter kennis van het college gebracht. In het bestreden besluit is weliswaar niet uitdrukkelijk ingegaan op de vraag of de raad de brief buiten beschouwing heeft mogen laten, maar zijn de bedenkingen van Waardevol Tiel en de Oudheidkamer met betrekking tot de beide genoemde punten samengevat weergegeven en inhoudelijk besproken. Waardevol Tiel en de Oudheidkamer hebben niet aannemelijk gemaakt dat bepaalde bezwaren of argumenten niet door het college in de overwegingen zijn betrokken. Gezien het voorgaande bestaat geen grond voor het oordeel dat het college ten onrechte heeft afgezien van uitdrukkelijke bespreking van het buiten beschouwing laten van het genoemde stuk door de raad.
2.4. Waardevol Tiel en de Oudheidkamer betogen voorts dat goedkeuring van het plan in strijd is met het provinciaal beleid ten aanzien van de bescherming van het cultureel erfgoed. De raad is volgens hen ten onrechte niet afgeweken van de wettelijke grens van 100 m2 als oppervlakte waaronder geen archeologisch onderzoek hoeft te worden verricht.
2.4.1. Ingevolge artikel 38a van de Monumentenwet 1988, voor zover thans van belang, houdt de gemeenteraad bij de vaststelling van een bestemmingsplan en bij de bestemming van de in het plan begrepen grond, rekening met de in de grond aanwezige dan wel te verwachten monumenten.
Ingevolge artikel 39, eerste lid, zoals die bepaling luidde ten tijde hier van belang, kan bij een bestemmingsplan in het belang van de archeologische monumentenzorg een aanlegvergunning verplicht worden gesteld. Ingevolge het tweede lid van dit artikel kan bij een bestemmingsplan in het belang van de archeologische monumentenzorg worden bepaald dat de aanvrager van een aanlegvergunning een rapport dient over te leggen waarin de archeologische waarde van het terrein dat blijkens de aanvraag zal worden verstoord naar het oordeel van het college van burgemeester en wethouders in voldoende mate is vastgesteld.
Ingevolge artikel 40, eerste lid, zoals die bepaling luidde ten tijde hier van belang, kan bij een bestemmingsplan in het belang van de archeologische monumentenzorg worden bepaald dat de aanvrager van een reguliere bouwvergunning als bedoeld in artikel 44, eerste lid, van de Woningwet een rapport dient over te leggen als bedoeld in artikel 39, tweede lid.
Ingevolge artikel 41, eerste lid, zoals die bepaling luidde ten tijde hier van belang, kan de aanvrager van een ontheffing als bedoeld in de artikelen 3.6, eerste lid, onder c, 3.22 of 3.23 van de Wet ruimtelijke ordening of van een projectbesluit als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, onder f, van die wet, in het belang van de archeologische monumentenzorg worden verplicht een rapport over te leggen, waarin de archeologische waarde van het terrein dat blijkens de aanvraag zal worden verstoord naar het oordeel van het college van burgemeester en wethouders of, in geval van een projectbesluit naar het oordeel van de raad, in voldoende mate is vastgesteld.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel kunnen in het belang van de archeologische monumentenzorg aan een ontheffing als bedoeld in de artikelen 3.6, eerste lid, onder c, 3.22 of 3.23 van de Wro of een projectbesluit als bedoeld in die wet in ieder geval de volgende voorschriften worden verbonden:
a. de verplichting tot het treffen van technische maatregelen waardoor monumenten in de bodem kunnen worden behouden;
b. de verplichting tot het doen van opgravingen; of
c. de verplichting de activiteit die tot bodemverstoring leidt, te laten begeleiden door een deskundige op het terrein van de archeologische monumentenzorg die voldoet aan door burgemeester en wethouders bij de ontheffing of, in geval van een projectbesluit als bedoeld artikel 1.1, eerste lid, onder f, van de Wro door de raad of het college van burgemeester en wethouders, bij dit besluit te stellen kwalificaties.
Ingevolge artikel 41a zijn de artikelen 39, 40 en 41 niet van toepassing op projecten met een oppervlakte kleiner dan 100 m2; de gemeenteraad kan een hiervan afwijkende andere oppervlakte vaststellen.
Ingevolge artikel 21.2 van de planvoorschriften mogen op of in de gronden die zijn aangewezen als "Waarde - Archeologie" geen bouwwerken worden gebouwd of verbouwd, met uitzondering van:
a. de bouw van bouwwerken, waarbij geen grondwerk wordt verricht op een diepte van meer dan 0,3 m onder het maaiveld;
b. de bouw van een bouwwerk met een maximale oppervlakte van 100 m².
Ingevolge artikel 21.3.1 kan het college van burgemeester en wethouders ontheffing verlenen van het bepaalde in 21.2 ten behoeve van een overige aan gronden die bestemd zijn voor "Waarde - Archeologie" toegekende bestemming, indien op basis van archeologisch onderzoek is aangetoond dat de archeologische waarden door de bouwactiviteiten niet onevenredig (kunnen) worden geschaad.
Ingevolge artikel 21.4.1 is het verboden op of in de als "Archeologisch waardevol terrein" aangewezen gronden zonder of in afwijking van een vergunning (aanlegvergunning) van het college van burgemeester en wethouders de daar genoemde werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren.
Ingevolge artikel 21.4.2, aanhef en onder d, is het onder 21.4.1. bepaalde niet van toepassing voor het uitvoeren van werken of werkzaamheden die een oppervlakte hebben die minder bedraagt dan 100 m2.
2.4.2. Na de vaststelling van het plan heeft de raad aan RAAP Archeologisch adviesbureau B.V. opdracht gegeven tot het actualiseren van de geomorfogenetische en archeologische verwachtingskaart voor het grondgebied van de gemeente. In het door RAAP opgestelde rapport "Archeologiebeleid in de gemeente Tiel" van 10 november 2009 wordt onder meer geadviseerd om, in plaats van de in de Monumentenwet 1988 genoemde grens van 100 m2, voor de historische kern van Tiel een grens te stellen van 30 m2.
Op 10 maart 2010 heeft de raad, op basis van het door RAAP opgestelde rapport, de Archeologische beleidsadvieskaart vastgesteld. Deze advieskaart bevat het gemeentelijk beleid ten aanzien van de te hanteren archeologische ondergrenzen. Op deze kaart is onder meer vermeld dat ten aanzien van de historische binnenstad bij bodemingrepen groter dan 30 m2 archeologisch onderzoek noodzakelijk is voorafgaand aan ruimtelijke planvorming. De raad heeft voorts besloten het in de kaart vervatte beleid ook planologisch vast te leggen. Daartoe heeft hij op 10 maart 2010 het paraplubestemmingsplan Archeologie vastgesteld, dat betrekking heeft op een groot deel van het gemeentelijk grondgebied. De binnenstad van Tiel is in het parapluplan niet meegenomen, omdat het nu voorliggende plan nog niet onherroepelijk is, aldus de raad. Van de zijde van de raad is evenwel verklaard dat voor de binnenstad een afzonderlijk besluit tot herziening van het plan wordt voorbereid, dat, nadat de Afdeling uitspraak heeft gedaan in het onderhavige geding, met inachtneming van die uitspraak in procedure zal worden gebracht. Bij die herziening zal de nu in het plan opgenomen grens van 100 m2 worden vervangen door een grens van 30 m2. Gedurende de tijd die ligt tussen de onderhavige uitspraak en het moment waarop de herziening in werking treedt zal een grens van 0 m2 worden aangehouden, aldus de raad.
Ter zitting heeft het college, in zoverre in afwijking van het bestreden besluit, evenals de raad het standpunt ingenomen dat in het plan ten onrechte geen gebruik is gemaakt van de bevoegdheid die artikel 41a van de Monumentenwet 1988 de raad biedt om een oppervlakte vast te stellen die afwijkt van de in dat artikel genoemde oppervlakte van 100 m2. Gezien het voorgaande moet het ervoor worden gehouden dat de raad, met betrekking tot de in het plan vastgelegde grens van 100 m2, heeft nagelaten bij de voorbereiding van het plan de nodige kennis te vergaren omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen, zodat het college het plan in zoverre ten onrechte heeft goedgekeurd.
2.5. Naar de mening van Waardevol Tiel en de Oudheidkamer voorzien de planvoorschriften voorts ten onrechte slechts in de bevoegdheid, en niet in de verplichting, voor het college van burgemeester en wethouders om een aantal specifieke voorwaarden te verbinden aan een eventueel te verlenen ontheffing van de bouwregels die gelden voor archeologisch waardevolle gronden.
2.5.1. Ingevolge artikel 21.3.2 van de planvoorschriften kan het college van burgemeester en wethouders aan de op grond van artikel 21.3.1 te verlenen ontheffing in ieder geval de volgende voorwaarden verbinden:
- de verplichting tot het treffen van technische maatregelen waardoor archeologische monumenten in de bodem kunnen worden behouden;
- de verplichting tot het doen van opgravingen; of
- de verplichting de activiteit die tot bodemverstoring leidt, te laten begeleiden door een deskundige op het terrein van de archeologische monumentenzorg die voldoet aan door het college van burgemeester en wethouders bij de vergunning te stellen kwalificaties.
Ingevolge artikel 21.3.3 wordt de ontheffing niet verleend dan nadat de aanvrager een rapport heeft overgelegd waarin de archeologische waarde van het terrein dat blijkens de aanvraag zal worden verstoord naar het oordeel van het college van burgemeester en wethouders in voldoende mate is vastgesteld.
2.5.2. Nog daargelaten de vraag in hoeverre de hierboven bedoelde verplichtingen in een concrete situatie onderling verenigbaar zijn — het is immers niet mogelijk een archeologisch monument op te graven en gelijktijdig maatregelen te treffen om het in de bodem te behouden — kan de vraag of het, uit een oogpunt van zorgvuldige behandeling van de aanwezige of te verwachten archeologische monumenten, de voorkeur verdient dergelijke monumenten op te graven dan wel deze in de bodem te behouden, over het algemeen slechts worden beantwoord met inachtneming van de omstandigheden van het geval. Hetzelfde geldt voor de vraag in hoeverre het noodzakelijk is dat de betrokken bouwwerkzaamheden door een deskundige worden begeleid. Gelet hierop heeft de raad in redelijkheid kunnen afzien van het opnemen in de planvoorschriften van de verplichting de bedoelde voorwaarden aan de ontheffing te verbinden.
2.6. Waardevol Tiel en de Oudheidkamer betogen voorts dat de raad zich bij de vaststelling van het plan ten onrechte heeft gebaseerd op de Hoogbouwvisie en het Masterplan Waalfront, omdat tegen de vaststelling van de beide stukken geen formeel bezwaar heeft opengestaan.
2.6.1. Het enkele gegeven dat tegen de Hoogbouwvisie en het Masterplan Waalfront, die beide moeten worden aangemerkt als stukken waarin aspecten van het gemeentelijk ruimtelijk beleid zijn vastgelegd, op grond van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en de WRO geen bezwaar of beroep heeft opengestaan, betekent niet dat de raad de beide bedoelde stukken niet heeft mogen betrekken bij de onderbouwing van de in het plan gemaakte keuzes. Voor zover Waardevol Tiel en de Oudheidkamer bedoelen te betogen dat door de gevolgde handelwijze de in de beide stukken neergelegde aannames en uitgangspunten aan beoordeling door de rechter zijn onttrokken, slaagt dit betoog niet, nu in deze procedure met betrekking tot het besluit omtrent goedkeuring van het door de raad vastgestelde plan kan worden beoordeeld in hoeverre de aan dat besluit ten grondslag gelegde stukken daarvoor een voldoende draagkrachtige motivering bieden.
2.7. Waardevol Tiel en de Oudheidkamer betogen verder dat de variatie in gevelbreedte en -hoogte alsmede de indeling van de gevels — de zogenoemde gevelparcellering — in de historische binnenstad in het plan onvoldoende wordt beschermd en dat de maximale bouwhoogte waarin het plan voorziet, in het bijzonder in de omgeving van de Sint Maartenskerk, te hoog is, wat een onevenredige aantasting betekent van het profiel van de stad wanneer dat wordt bekeken van een afstand. Ten slotte maakt het plan volgens hen ten onrechte bebouwing mogelijk op een bepaald perceel gelegen op de hoek van de Binnenmolenstraat en de St. Walburgstraat.
2.7.1. In de op 1 mei 2004 vastgestelde welstandsnota, die het gemeentelijk welstandsbeleid ten tijde van de vaststelling van het plan en van het bestreden besluit weergeeft, wordt als algemeen beoordelingscriterium voor de historische bebouwing in de binnenstad van Tiel gegeven dat in de structuur, de opbouw en de breedte van de bebouwing het oorspronkelijke ruimtelijke karakter en de historische ontwikkeling afleesbaar dienen te zijn, met als uitgangspunt kleinschaligheid, diversiteit en onderlinge samenhang. De nota bevat verder een groot aantal beoordelingscriteria met betrekking tot onder andere massa en vorm en de uitvoering van de gevels. Onder meer is als criterium opgenomen dat de hoogte van de verdiepingen moet zijn afgestemd op het silhouet van de straatwand, waarbij de aanwezigheid van kleine hoogteverschillen essentieel is. Verder dienen bij verbouw en renovatie de oorspronkelijke gevelopbouw, ornamentiek en materiaal- en kleurgebruik te worden gerespecteerd, dienen bij nieuwbouw de bebouwing in de omgeving als uitgangspunt te worden genomen wat betreft stijlkenmerken en materialisering, dienen maat en schaal van de gevelindeling gerespecteerd te worden en dienen de gevelverhouding en de indeling daarvan in hoofdzaak verticaal te zijn gericht. In aanmerking genomen dat strijd met de eisen vastgelegd in de welstandsnota op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, gelezen in samenhang met artikel 12a, eerste lid, van de Woningwet, een weigeringsgrond vormt voor de omgevingsvergunning en dat het college van burgemeester en wethouders op grond van artikel 4:84 van de Awb in beginsel gehouden is overeenkomstig de in de nota vastgelegde beleidsregels te beslissen, ziet de Afdeling gelet op het voorgaande geen grond voor het oordeel dat de raad ten onrechte heeft afgezien van het opnemen in het plan van een specifieke regeling van de gevelparcellering.
2.7.2. Voor het grootste deel van het plangebied voorziet het plan in een maximale bouwhoogte van 12 meter. Van de zijde van de raad is ter zitting, in zoverre onbestreden, verklaard dat deze hoogte conserverend van aard is, aangezien het voorheen geldende plan bepaalde dat de totale hoogte van gebouwen één bouwlaag meer mocht bedragen dan de op de plankaart aangegeven goothoogte, welke voor het grootste deel van de bebouwing in de binnenstad 9 of 10 meter bedroeg. Gelet hierop en gezien de aard van de reeds aanwezige bebouwing heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een bouwhoogte van 12 meter in het plangebied niet onaanvaardbaar is.
De maximale bouwhoogte van 25 meter, die voor een beperkt aantal locaties in het plan is opgenomen, komt, zoals onweersproken in de Hoogbouwvisie wordt vermeld, overeen met de hoogte van het schip van de Sint Maartenskerk, zodat de torens van de Sint Maartenskerk en van de Dominicuskerk, met een hoogte van respectievelijk 55 en 40 meter, grotendeels bepalend blijven voor het aanzien van de binnenstad van enige afstand. Verder is op grond van het plan alleen rechtstreeks bebouwing tot 25 meter mogelijk op de gronden met de bestemming "Wonen" nabij het Bleekveld, direct tussen het schip van de Sint Maartenskerk en de toneeltoren van schouwburg De Agnietenhof die beide eveneens een maximale bouwhoogte hebben van 25 meter, en zijn de plaatsen waar verder na toepassing van een wijzigingsbevoegdheid bebouwing tot 25 meter wordt mogelijk gemaakt in hoofdzaak gelegen aan de rand van of buiten de oude binnenstad. Hoewel te verwachten valt dat de realisatie van gebouwen met een maximale bouwhoogte van 25 meter zal leiden tot verandering van het profiel van de stad, is die verandering naar het oordeel van de Afdeling, het voorgaande in aanmerking genomen, niet zodanig dat de raad het plan niet in redelijkheid in deze vorm heeft kunnen vaststellen.
2.7.3. De door Waardevol Tiel en de Oudheidkamer bedoelde gronden hebben op grond van het plan voor het grootste deel de bestemming "Wonen". Op het zuidelijk deel van dit bestemmingsvlak is een bouwvlak opgenomen, waar bebouwing is toegestaan met een maximale hoogte van 12 meter. Op het grootste deel van dit bouwvlak is al bebouwing aanwezig. Op het noordelijke deel is geen bouwvlak opgenomen, wat betekent dat daar uitsluitend aan- en uitbouwen en bijgebouwen zijn toegestaan. Voor deze aan- en uitbouwen en bijgebouwen geldt een bouwhoogte van ten hoogste 2 meter boven de ten hoogste toegestane goothoogte, die voor bijgebouwen 3 meter bedraagt en voor aan- en uitbouwen gelijk is aan de hoogte van de beganegrondlaag van het hoofdgebouw dat zich op het perceel bevindt. Mede in aanmerking genomen dat, naar het college onbestreden heeft gesteld, de betrokken gronden niet rechtstreeks zichtbaar zijn vanaf de openbare weg, hebben de in het plan opgenomen bebouwingsmogelijkheden naar het oordeel van de Afdeling niet zodanig nadelige gevolgen voor de open ruimte ter plaatse dat het college om die reden op dit punt goedkeuring aan het plan had moeten onthouden.
2.8. In hetgeen Waardevol Tiel en de Oudheidkamer hebben aangevoerd ziet de Afdeling, gelet op hetgeen hiervoor onder 2.4.2. werd overwogen, aanleiding voor het oordeel dat het plan, voor zover het de artikelen 21.2, onder b, en 21.4.2, onder d, betreft, is voorbereid in strijd met artikel 3:2 van de Awb. Door deze planonderdelen niettemin goed te keuren, heeft het college gehandeld in strijd met dit artikel in samenhang met artikel 10:27 van de Awb. Het beroep is in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit op dit punt dient te worden vernietigd. Het beroep is voor het overige ongegrond.
De Afdeling ziet aanleiding om, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, onder c, van de Awb, zelfvoorziend goedkeuring te onthouden aan de juistbedoelde planvoorschriften. Omdat voorts, bij gebreke van een daarvan afwijkende regeling in het plan, voor de betrokken gronden de algemene regeling van artikel 41a van de Monumentenwet 1988 geldt en dus ook de daarin opgenomen grens van 100 m2, ziet de Afdeling verder aanleiding om, met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb, een voorlopige voorziening te treffen. Gezien de mededeling van de raad ter zitting dat tussen het moment van de onderhavige uitspraak en het moment van inwerkingtreding van de herziening een grens van 0 m2 wordt gehanteerd, wordt deze grens in de te treffen voorlopige voorziening opgenomen.
Het beroep van [appellant sub 1]
2.9. Ter zitting heeft [appellant sub 1] te kennen gegeven zijn beroep te beperken tot de bestemming van zijn pand aan de Markt 4 en voor het overige in te trekken.
2.10. Het beroep van [appellant sub 1] richt zich tegen de goedkeuring van het plan, voor zover het betreft de bestemming "Centrum-4" die een gedeelte van zijn pand aan de Markt 4 daarin heeft gekregen. Nu op grond van deze bestemming het gebruik voor detailhandel niet is toegestaan, maakt het plan het volgens hem onmogelijk daar de exploitatie van zijn in het pand gevestigde vishandel voort te zetten. Volgens [appellant sub 1] had het gegeven dat de vishandel al geruime tijd ter plaatse is gevestigd voor de raad aanleiding moeten zijn het gehele pand te bestemmen overeenkomstig het bestaand gebruik en af te wijken van het horecaconcentratiebeleid waarnaar de raad in dit verband heeft verwezen. Verwezenlijking van de horecafunctie waarin de bestemming "Centrum-4" voorziet is in het betrokken deel van het pand, gezien de ligging en de grootte ervan, niet mogelijk, aldus [appellant sub 1]. Verder leidt naar zijn mening gebruik van dit deel van het pand voor horecadoeleinden tot overlast en onveilige situaties.
2.10.1. Het college stelt zich in navolging van de raad op het standpunt dat een horecabestemming ter plaatse past in het door het gemeentebestuur gevoerde horecaconcentratiebeleid, dat ertoe strekt de horecafunctie op het Plein, waaraan het pand van [appellant sub 1] aan de achterzijde grenst, te versterken. Het toestaan van detailhandel ter plaatse zou de uitvoering van dat beleid belemmeren, aldus het college, en ertoe leiden dat de aaneengesloten rij met horecafuncties die het gemeentebestuur rondom het Plein wenst zou worden doorbroken. Het college acht, in navolging van de raad, de bestemming realiseerbaar en verwacht dat zich in de loop van de planperiode alsnog horeca zal vestigen in het desbetreffende gedeelte van het pand van [appellant sub 1].
2.10.2. Het onder het overgangsrecht brengen van een bestaand bedrijf is in het algemeen slechts aanvaardbaar, indien voldoende aannemelijk is dat de bedrijfsvoering ter plaatse binnen de planperiode zal worden beëindigd. Niet in geschil is dat het gehele pand aan de Markt 4 al geruime tijd in gebruik is als vishandel en dat dit gebruik in overeenstemming is met het voorheen geldende plan. Verder is niet gebleken van voornemens van [appellant sub 1] om binnen de planperiode het gebruik van het aan het Plein grenzende gedeelte van het pand als deel van de vishandel te beëindigen. De verwachting dat zich gedurende de planperiode alsnog horeca zal vestigen in het betrokken gedeelte van het pand is, naar ter zitting van de zijde van de raad is verklaard, in hoofdzaak daarop gebaseerd dat het aantal horecabedrijven aan het Plein sinds 1995 is gestegen van 7 naar 19, waaruit volgens het college en de raad kan worden afgeleid dat het Plein steeds aantrekkelijker wordt voor horecabedrijven. Deze constatering is evenwel, al aangenomen dat zij juist is, onvoldoende om de verwachting te kunnen rechtvaardigen dat het bedrijf ter plaatse gedurende de planperiode zal worden beëindigd. Gelet hierop is naar het oordeel van de Afdeling thans onvoldoende aannemelijk dat de in het plan voor de betrokken gronden opgenomen bestemming binnen de planperiode zal kunnen worden gerealiseerd.
Voorts blijkt uit de plankaart dat voor een aanzienlijk aantal rond het Plein gelegen panden die evenals het pand van [appellant sub 1] de bestemming "Centrum-4" hebben de aanduiding "(dh)" is opgenomen, volgens welke aanduiding detailhandel ter plaatse is toegestaan. Daarnaast is voor een aantal panden de aanduiding "(dv)" opgenomen, die de voortzetting van reeds bestaande en de vestiging van nieuwe dienstverlenende bedrijven mogelijk maakt. Tegen die achtergrond acht de Afdeling onvoldoende inzichtelijk waarom handhaving van de mogelijkheid tot uitoefening van detailhandel in het pand van [appellant sub 1], anders dan in de juistbedoelde panden, een onevenredige belemmering van het horecaconcentratiebeleid zou betekenen en een onaanvaardbare onderbreking zou vormen van de beoogde aaneengesloten horeca. Het enkele feit dat het in het voorliggende geval, anders dan bij de andere panden, slechts om een gedeelte van het pand gaat en [appellant sub 1] derhalve de mogelijkheid zou hebben zijn bedrijf in het resterende, aan de Markt grenzende gedeelte voort te zetten, zoals de raad stelt, acht de Afdeling niet voldoende, nu dit voor [appellant sub 1] een inperking van de voor zijn bedrijf beschikbare ruimte zou betekenen waarvan kan worden verwacht dat deze nadelige gevolgen zal hebben voor de bedrijfsvoering.
2.11. In hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd ziet de Afdeling gezien het voorgaande aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan, voor zover het betrekking heeft op de bestemming "Centrum-4" ter plaatse van het pand van [appellant sub 1], niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Hieruit volgt dat het college, door het plan goed te keuren, heeft gehandeld in strijd met artikel 28, tweede lid, van de WRO in samenhang met artikel 10:27 van de Awb. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit op dit punt dient te worden vernietigd. De Afdeling ziet aanleiding om, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, onder c, van de Awb, zelfvoorziend goedkeuring te onthouden aan het juistbedoelde plandeel.
Proceskosten
2.12. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten van [appellant sub 1] te worden veroordeeld. Ten aanzien van Waardevol Tiel en de Oudheidkamer is van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van de vereniging Waardevol Tiel en de vereniging Oudheidkamer voor Tiel en omstreken gedeeltelijk en het beroep van [appellant sub 1] geheel gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 27 mei 2009, kenmerk 2008-018532, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan
- de artikelen 21.2, onder b, en 21.4.2, onder d, en
- het plandeel met de bestemming "Centrum-4" voor zover dat betrekking heeft op de gronden gelegen aan de Markt 4 te Tiel;
III. onthoudt goedkeuring aan de hiervoor onder II. bedoelde planonderdelen;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 27 mei 2009;
V. verklaart het beroep van de vereniging Waardevol Tiel en de vereniging Oudheidkamer voor Tiel en omstreken voor het overige ongegrond;
VI. treft de voorlopige voorziening dat de hiervoor onder II., eerste gedachtenstreepje, bedoelde artikelen worden aangemerkt als goedgekeurd, met dien verstande dat
- artikel 21.2, onder b, wordt gelezen als: "b. de bouw van een bouwwerk met een maximale oppervlakte van 0 m2.";
- artikel 21.4.2, onder d, wordt gelezen als: "d. een oppervlakte hebben die minder bedraagt dan 0 m2.";
VII. bepaalt dat de onder VI. bedoelde voorlopige voorziening vervalt op het moment dat voor de binnenstad van Tiel een bestemmingsplan in werking treedt waarin een andere oppervlakte als bedoeld in artikel 41a van de Monumentenwet 1988 is vastgesteld;
VIII. draagt de raad van de gemeente Tiel op binnen zes maanden na verzending van deze uitspraak, met inachtneming daarvan, te besluiten over een bestemmingsplan als bedoeld onder VII., welk plan eveneens dient te voorzien in een planologische regeling voor het hiervoor onder II., tweede gedachtenstreepje, bedoelde plandeel, en dit plan vervolgens op de wettelijk voorgeschreven wijze en binnen de daarvoor geldende termijn bekend te maken en mede te delen;
IX. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland tot vergoeding van de bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
X. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Gelderland aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht als volgt vergoedt:
- een bedrag van € 297,00 (zegge: tweehonderdzevenennegentig euro) voor de vereniging Waardevol Tiel en de vereniging Oudheidkamer voor Tiel en omstreken, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
- een bedrag van € 150,00 (zegge: honderdvijftig euro) voor [appellant sub 1].
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.A. Oudenaarden, ambtenaar van Staat.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Oudenaarden
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 13 oktober 2010
568.