Uitspraak
201002262/1/R1.
Datum uitspraak: 13 oktober 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Heku Projectontwikkeling B.V., gevestigd te Groningen,
appellante,
en
de raad van de gemeente Groningen,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 27 mei 2009 heeft de raad besloten het bestemmingsplan "Kranenburg II" niet te herzien.
Tegen dit besluit heeft Heku bij brief van 17 juni 2009 bezwaar gemaakt. Daarbij heeft zij de raad verzocht om met toepassing van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de administratieve rechter. De raad heeft ingestemd met het verzoek en het bezwaarschrift ter behandeling als beroepschrift doorgezonden naar de rechtbank Groningen. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 10 augustus 2009. De rechtbank Groningen heeft het beroepschrift doorgezonden naar de Raad van State, waar het op 8 maart 2010 is ingekomen.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
Heku heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting gevoegd met het hoger beroep in zaak nr. 200910243/1/H1 behandeld op 26 augustus 2010, waar Heku, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. V.A. Textor, advocaat te Zwolle, en de raad, vertegenwoordigd door drs. J.A. Klok en J.C. Kleuver, beiden werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. W.R. van der Velde, advocaat te Groningen, zijn verschenen.
Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
2. Overwegingen
2.1. Heku heeft als eigenaresse van het pand Eemsgolaan 17 de raad verzocht de bestemming "Bedrijven/verkeersdoeleinden" in het op 24 juni 1998 vastgestelde bestemmingsplan "Kranenburg II" te wijzigen in de bestemming "Kantoren" om, voor zover het bestemmingsplan daaraan in de weg zou staan, zakelijke dienstverlening in de vorm van kantoren, zoals een accountantskantoor als dat van Ernst & Young, in dat pand mogelijk te maken. Heku derft inkomsten gedurende de tijd dat het pand gedeeltelijk leeg staat en heeft zodoende een belang bij verhuurmogelijkheid ook aan dergelijke kantoren. Heku voert verder aan dat in de directe omgeving reeds meer zakelijke dienstverleners in de vorm van kantoren zijn gevestigd, zoals onder meer SNS Bank, Nationale Vacaturebank, Landal Greenparks, Brunel en rederij Navigia. Ook deze bedrijven hebben geen balie- of publieksfunctie. Hieruit blijkt volgens Heku dat het kantorenbeleid door de raad is losgelaten. Zou dat niet zo zijn, dan dient de raad af te wegen of een afwijking van het beleid mogelijk is. Het gevraagde gebruik is in te passen en er blijkt ook een marktbehoefte te bestaan, hetgeen wordt onderstreept door het gebruik door VCD IT-groep van een gedeelte van het pand.
2.2. De raad heeft besloten het bestemmingsplan niet te herzien voor de vestiging van zakelijke dienstverlening in de vorm van kantoren wegens strijd met het gemeentelijk kantorenbeleid. Daarbij heeft de raad aangegeven dat hij nog steeds de regeling met betrekking tot het niet toelaten van kantoren op het bedrijventerrein Kranenburg II, onderschrijft. De raad betoogt dat zakelijke dienstverlening in de vorm van kantoren ter plaatse niet is toegestaan ingevolge het bestemmingsplan en in strijd is met het kantorenbeleid. De raad geeft aan kantoren in de stad te willen clusteren op specifieke kantoorlocaties en wil hiermee ook leegstand van reeds gebouwde kantoorpanden tegengaan door te voorkomen dat kantoorfuncties worden verplaatst naar bedrijventerreinen. Daarnaast geeft de raad aan dat de bedrijven die Heku heeft genoemd, geen zakelijke dienstverleners in de vorm van kantoren zijn of op kleine schaal werken, veelal op maximaal twee verdiepingen als restinvulling in bedrijfsverzamelgebouwen, terwijl Heku een wijziging van de bestemming vraagt voor het gehele pand, waarvan 6.000 m² in gebruik is door VCD IT-groep en 3.000 m² leegstaat.
2.3. Ingevolge artikel 8.1, onder a, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Kranenburg II" zijn de op de plankaart voor "Bedrijven/verkeersdoeleinden" aangewezen gronden bestemd voor bedrijven - met uitzondering van, voor zover thans van belang, dienstverlening in de vorm van kantoren - als bedoeld in de categorieën 1 tot en met 3 van de Lijst van Bedrijfstypen, zoals opgenomen in bijlage 4.
2.4. Wat betreft het in het besluit van de raad ingenomen standpunt dat het verzochte gebruik, bestaande uit zakelijke dienstverlening op administratief, financieel en juridisch gebied, zoals een accountantskantoor als dat van Ernst & Young, strijdig is met het bestemmingsplan, overweegt de Afdeling dat geen grond bestaat voor het oordeel dat dat door Heku gewenste gebruik, niet kan worden aangemerkt als dienstverlening in de vorm van kantoren. Nu artikel 8.1, onder a, van de planvoorschriften dienstverlening in de vorm van kantoren uitdrukkelijk uitsluit, heeft de raad het verzochte gebruik terecht in strijd geacht met het bestemmingsplan.
2.5. In de nota 'Ruimte voor Kantoren', vastgesteld door de raad in december 1999, wordt het kantorenbeleid uiteengezet, met hierbij de ontwikkelingen en mogelijkheden voor de periode 2000-2010. In deze nota wordt aangegeven dat de raad een voorkeur geeft aan gescheiden bedrijven- en kantorenlocaties, maar dat hij ook beseft dat harde richtlijnen om hierin onderscheid te maken en te bepalen welke bedrijven wel en welke bedrijven niet passen in een bepaald vestigingsmilieu niet zijn te geven. In de nota staat ook dat Kranenburg een bedrijventerrein is met overwegend productiebedrijven die zijn gevestigd in gebouwen met een kantoorachtige uitstraling.
2.5.1. In de nota 'Terrein in Bedrijf', vastgesteld door de raad in juli 2007, wordt Kranenburg bestempeld als een hoogwaardig bedrijventerrein. Hierbij gaat het om een bedrijventerrein met een kantoorachtige uitstraling van productie-, onderzoeks- en ontwikkelingsbedrijven. Het terrein ziet er uit als een kantoorlocatie, maar is bestemd als bedrijventerrein. In deze nota geeft de raad ook aan dat hij grenzen stelt aan de tendens van 'verdiensting' van bedrijven om te voorkomen dat bedrijventerreinen veranderen in kantoorlocaties, waardoor enerzijds gebruikers van bedrijfsruimtes geen plek meer kunnen krijgen en anderzijds kantoorlocaties leeglopen. Om deze reden hanteert de raad strikte regels met betrekking tot het toestaan van kantoren op dergelijke bedrijventerreinen, waarbij de grens voor 100% kantoren ligt op maximaal 500 m² bruto vloeroppervlakte of maximaal 25 arbeidsplaatsen per bedrijf.
2.6. De raad heeft in zijn verweerschrift het door hem gehanteerde kantorenbeleid verder uiteengezet. Aan het kantorenbeleid liggen de volgende overwegingen ten grondslag:
- de relatie tussen ruimtelijke ontwikkelingen en mobiliteit. (Arbeids)intensieve functies, zoals kantoren horen op locaties die goed met het openbaar vervoer of per fiets bereikbaar zijn;
- kantoren ondersteunen de verzorgende functie van de binnenstad en de eerste schil daar omheen. Zouden kantoren uit de binnenstad (en de eerste schil daar omheen) verdwijnen naar (ver) buiten de stad gelegen bedrijventerreinen, dan verschraalt het voorzieningenniveau in de stad zelf;
- tot slot is het wenselijk dat kantoren niet her en der verspreid in de stad, maar geclusterd en geconcentreerd worden op een beperkt aantal locaties. Clustering van kantoren maakt deze locaties aantrekkelijk voor nieuwe kantoren en vergroot daarmee de aantrekkingskracht van Groningen als kantorenstad van het Noorden.
Uitgangspunt is derhalve volgens de raad dat kantoren thuishoren op daarvoor aangewezen kantoorlocaties en niet op bedrijventerreinen.
2.7. De Afdeling overweegt voorts dat de raad in beginsel een grote mate van beleidsvrijheid toekomt bij een besluit omtrent het vaststellen van een bestemmingsplan, waaronder begrepen een besluit om een eerder vastgesteld bestemmingsplan niet te herzien. Vestiging van zakelijke dienstverlening in de vorm van kantoren met een omvang zoals verzocht door Heku, op een bedrijventerrein als Kranenburg II is strijdig met het kantorenbeleid. De door Heku genoemde bedrijven betreffen met name ICT-bedrijven, callcenters en uitzendbedrijven. Ten aanzien daarvan ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat die situaties verschillend zijn van de activiteiten van een zakelijk dienstverlener in de vorm van een kantoor. Derhalve valt niet in te zien dat het kantorenbeleid door de raad is losgelaten. Dat twee bedrijven mogelijk in strijd met het bestemmingsplan op Kranenburg II zijn gevestigd, maakt dit niet anders. Ten slotte is van belang dat niet valt in te zien dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vigerende planologische regeling Heku voldoende mogelijkheden biedt om bedrijven in het pand te vestigen.
2.8. Het vorenoverwogene leidt tot de conclusie dat hetgeen Heku heeft aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de verzochte herziening van het bestemmingsplan niet strekt tot een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep is ongegrond.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, ambtenaar van staat.
w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Bechinka
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 13 oktober 2010
371-673.