Uitspraak
200905100/1/R2.
Datum uitspraak: 13 oktober 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de vereniging Afdeling Terneuzen van de Zuidelijke Land- en Tuinbouworganisatie, gevestigd te Terneuzen,
appellante,
en
de raad van de gemeente Terneuzen,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 28 mei 2009, heeft de raad het bestemmingsplan "Partiële herziening van bestemmingsplannen voor de hoofdaardgastransportleiding Ossendrecht - Zelzate" (hierna: het plan) vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft de ZLTO Terneuzen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 14 juli 2009, beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De ZLTO Terneuzen heeft nadere stukken ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft de N.V. Nederlandse Gasunie een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 augustus 2010, waar de ZLTO Terneuzen, vertegenwoordigd door mr. D. Kik en E.M.A. Vervaet, zijn verschenen. Voorts is de Gasunie, vertegenwoordigd door mr. N.H. van den Biggelaar en mr. G.H. Hamelink-Bouwman, beiden advocaat te Amsterdam, en M. Kramp, A. Yska en J. Sanderse, werkzaam bij de Gasunie, als partij gehoord.
2. Overwegingen
Ten aanzien van de ontvankelijkheid
2.1. In zijn verweerschrift stelt de raad zich op het standpunt dat het beroep van de ZLTO Terneuzen niet-ontvankelijk moet worden verklaard nu haar statutaire doel te veelomvattend is om op grond daarvan te kunnen oordelen dat haar belang rechtstreeks is betrokken bij het bestreden besluit. Daarnaast stelt de raad dat het beroep is ingediend door een niet vertegenwoordigingsbevoegd persoon.
2.1.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ingevolge het derde lid van dat artikel worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
2.1.2. De ZLTO Terneuzen heeft blijkens artikel 4 van haar statuten ten doel op plaatselijk niveau de collectieve en individuele economische, sociale en culturele belangen van haar leden en hun gezinnen te behartigen, een bijdrage te leveren aan hun persoons- en beroepsvorming, medeverantwoordelijkheid te dragen van en voor de samenleving waarvan zij deel uitmaken en al hetgeen daarmede verband houdt of daaraan bevorderlijk kan zijn, alles in de ruimste zin van het woord. De leden bestaan volgens artikel 5, kort samengevat, uit agrarische ondernemers.
Uit artikel 14.3. van de statuten blijkt dat de vereniging vertegenwoordigd wordt door het bestuur of door twee gezamenlijk handelende bestuursleden, onder wie de voorzitter of diens plaatsvervanger.
2.1.3. Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 23 augustus 2006, zaaknummer
200507730/1, heeft overwogen komt een belangenorganisatie die voor het belang van haar leden opkomt, daarmee op voor een collectief belang, tenzij het tegendeel blijkt. Blijkens haar statuten stelt de ZLTO Terneuzen zich ten doel de belangen van de agrarische ondernemers te behartigen. In dit geval gaat het om het belang bij een ongestoorde bedrijfsuitoefening van de agrariërs in het plangebied. Het belang waarvoor de ZLTO Terneuzen in deze procedure opkomt, is derhalve een belang dat zij, gelet op haar statutaire doelstelling, in het bijzonder behartigt. De ZLTO Terneuzen kan dan ook worden aangemerkt als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, in samenhang met het derde lid, van de Awb bij de vaststelling van het plan.
200507730/1, heeft overwogen komt een belangenorganisatie die voor het belang van haar leden opkomt, daarmee op voor een collectief belang, tenzij het tegendeel blijkt. Blijkens haar statuten stelt de ZLTO Terneuzen zich ten doel de belangen van de agrarische ondernemers te behartigen. In dit geval gaat het om het belang bij een ongestoorde bedrijfsuitoefening van de agrariërs in het plangebied. Het belang waarvoor de ZLTO Terneuzen in deze procedure opkomt, is derhalve een belang dat zij, gelet op haar statutaire doelstelling, in het bijzonder behartigt. De ZLTO Terneuzen kan dan ook worden aangemerkt als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, in samenhang met het derde lid, van de Awb bij de vaststelling van het plan.
Ten aanzien van de bestreden vertegenwoordigingsbevoegdheid van de ZLTO Terneuzen stelt de Afdeling vast dat de indiener van het beroep daartoe is gemachtigd door de voorzitter en de secretaris van de ZLTO Terneuzen. Gelet op de statuten van de ZLTO Terneuzen is de indiener van het beroep derhalve deugdelijk gemachtigd.
Ten aanzien van het beroep voor het overige
2.2. Het plan voorziet in de aanleg van een hoofdaardgastransportleiding tussen Ossendrecht en Zelzate in het buitengebied van Terneuzen. De aanleg van de leiding maakt onderdeel uit van de Noord-Zuid route van het aardgastransportnet, die loopt van Rysum (Duitsland) naar Zelzate (België). Met de aanleg van deze leiding wordt beoogd aan de toenemende vraag naar gas in Nederland en de omringende landen nu en in de toekomst te voldoen. Het uitgangspunt is dat de leiding, waar mogelijk, wordt gebundeld met bestaande leidingen.
2.3. De ZLTO Terneuzen kan zich niet verenigen met de vaststelling van het plan. Hiertoe voert zij aan dat de veiligheid van de aan te leggen hoofdaardgasleiding ten opzichte van de bebouwing in de directe omgeving, waaronder een kwetsbaar kassengebied, niet is gegarandeerd. De bundeling van leidingen brengt volgens haar een verhoogd risico op calamiteiten met zich mee. In het bijzonder wat betreft de kettingreacties die de bundeling tot gevolg kan hebben en de inductieve corrosie die zal ontstaan waardoor de drukweerstand vermindert. De ZLTO Terneuzen acht deze aspecten, in het bijzonder de lange termijn effecten, onvoldoende onderzocht en niet meegewogen door de raad.
Voorts stelt de ZLTO Terneuzen dat een langjarige cultuurtechnische verstoring in de teeltlaag en de daaronder liggende laag zal optreden door de aanleg en de aanwezigheid van de gasleiding. Zij wijst in dit verband onder meer op de verstoring van de capillaire werking in de grond ten gevolge van de wijziging in grondstructuur. De ZLTO Terneuzen concludeert dat haar belang bij een ongestoorde uitoefening van het agrarisch bedrijf onvoldoende is onderkend en meegewogen. Daarnaast acht zij de tijdelijke en reguliere schadevergoeding voor de structuurschade ontoereikend, onder meer omdat deze geen betrekking heeft op de waardevermindering van het perceel waarin de leiding wordt aangelegd.
2.3.1. De raad stelt dat het plan voldoet aan het vigerend en het toekomstig beleid op het gebied van externe veiligheid. Hierbij wijst de raad erop dat de risico's van leidingen en andere risicobronnen aan strenge normen worden getoetst, waardoor het risico ook bij cumulatie op een acceptabel laag niveau ligt. In dit verband merkt de raad op dat het niet gaat om een leidingenstraat, zodat de leidingen elkaar niet beïnvloeden en er dus geen kettingreacties kunnen ontstaan. Er is derhalve geen sprake van een situatie waarbij binnen het invloedsgebied van de hoofdaardgasleiding een te hoog risico ontstaat, aldus de raad. De raad verwijst in dit verband naar het milieueffectrapport Leiding Ossendrecht-Zelzate (hierna: het MER).
Ten aanzien van de door de ZLTO Terneuzen gestelde cultuurtechnische verstoring stelt de raad dat de Gasunie de hoofdaardgasleiding op een cultuurtechnisch verantwoorde wijze aanlegt en dat dit wordt vastgelegd in het met de grondeigenaren te vestigen recht van opstal. De raad stelt dat door het gescheiden ontgraven, in depot plaatsen en terugzetten van de diverse te onderscheiden bodemlagen er geen sprake is van nadelige gevolgen op de fysieke opbouw van de grond. De textuur van de grond wordt evenmin nadelig beïnvloed. De structuur van de grond kan wel tijdelijk nadelige invloed ondervinden doch dit effect wordt onder andere door de aanleg van rijbanen van zand en een extra organische bemesting geminimaliseerd, aldus de raad. Verder merkt de raad op dat de Gasunie aansprakelijk is en blijft voor de eventuele schade. Dit volgt volgens de raad uit het recht van opstal dat wordt gevestigd met de eigenaren van de grond.
2.4. Blijkens de plantoelichting is aansluiting gezocht bij de Nota Ruimte. In de Nota Ruimte is voor ondergronds transport zoals buisleidingen aangegeven dat het voor de toekomst van de Nederlandse industrie belangrijk is om netwerken van hoofdtransportleidingen voor grondstoffen te creëren. Specifiek voor de energievoorziening is een netwerk van hogedruk-aardgasleidingen belangrijk. Waar mogelijk dienen aardgasleidingen zoveel mogelijk te worden gebundeld met de bestaande ondergrondse infrastructuur.
Op pagina 16 en 17 van de plantoelichting is vermeld dat realisering van de aardgasleiding in het kader van de externe veiligheid is getoetst aan de vigerende circulaire Zonering langs hogedruk-aardgasleidingen (hierna: circulaire). Daarnaast is voor de aardgasleiding een berekening gemaakt van de maximale risicoafstand gebaseerd op de nieuwste inzichten van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: Ministerie van VROM), vooruitlopend op de in voorbereiding zijnde Algemene Maatregel van Bestuur Besluit Externe Veiligheid Buisleidingen (hierna: BEVB). Het Ministerie van VROM heeft naar aanleiding van een technische beoordeling door het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, haar goedkeuring gegeven aan zowel de gehanteerde rekenmethode als aan het gebruikte programma voor de risicoberekening. Uit de berekeningen en analyses volgt dat wordt voldaan aan de normen van de circulaire en het BEVB. Voor gebouwen zoals woningen betekent dit dat steeds een minimale afstand van vijf meter in acht wordt genomen en grotendeels een afstand van 50 meter.
2.4.1. Uit de plantoelichting blijkt dat ten behoeve van dit plan een MER is opgesteld nu met dit plan een kader wordt gecreëerd voor een MER-plichtige activiteit. In het MER staan de effecten van de aanleg van de transportleiding en de effecten van het gebruik vermeld. Deze zijn in beeld gebracht voor een zestal thema's, te weten: bodem en water, natuur, landschap, geomorfologie en cultuurhistorie, archeologie, ruimtelijke omgeving en milieu. Hieruit volgt dat de milieueffecten grotendeels tijdelijk van aard zijn en alleen in de aanlegfase spelen door grondverzet en bemaling. Daarnaast worden er verschillende maatregelen getroffen teneinde de effecten te minimaliseren. Hierbij is herstel van de oorspronkelijke situatie het uitgangspunt. Een van die maatregelen betreft het herstellen van de oorspronkelijke bodemopbouw. Dit gebeurt doordat het dichten van de sleuf, waarin de hoofdaardgasleiding wordt gelegd, in omgekeerde volgorde ten opzichte van de ontgraving zal plaatsvinden en in evenveel lagen. Verder zal na afronding van de werkzaamheden het oorspronkelijke grondgebruik voortgezet kunnen worden. Naast deze mitigerende maatregelen zullen ook compenserende maatregelen worden genomen, waaronder de vergoeding van schade aan landbouwgewassen. De conclusie van het MER is dat de aardgastransportleiding geen significante effecten voor het milieu teweeg brengt.
2.4.2. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het MER tekortkomingen vertoont die met zich brengen dat de raad zich daarop niet in redelijkheid heeft kunnen baseren bij de vaststelling van het plan. Ook het door de ZLTO Terneuzen overgelegde rapport van Grond-, Gewas-, en Milieulaboratorium Zeeuws Vlaanderen B.V. geeft daartoe geen aanleiding, nu daaruit niet zonder meer volgt dat de door de ZLTO Terneuzen gestelde blijvende cultuurtechnische verstoring zich zal voordoen na aanleg van de leiding. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de zogenoemde M-50 getallen, waarmee de korrelgrootte van de gronden wordt uitgedrukt, er niet eenduidig op wijzen dat de structuur van de grond steeds minder goed wordt na de aanleg van een leiding. Nu de wijziging van de korrelgrootte, naar ter zitting is bevestigd, van belang is voor de waterhuishouding van een perceel, waaronder de capillaire werking, en dit van grote betekenis is voor het optreden van een cultuurtechnische verstoring kan het rapport van de ZLTO Terneuzen niet de conclusie dragen dat zich in zoverre een verstoring voordoet die groter is dan in het MER is erkend en waarvoor maatregelen worden getroffen. Daarbij is ook van belang dat het aan het rapport ten grondslag liggende onderzoek is uitgevoerd op twee percelen. Van de zijde van de Gasunie is er ter zitting op gewezen dat uit door haar uitgevoerd onderzoek op 35 percelen in het gebied Zeeuws-Vlaanderen waar reeds leidingen liggen, andere M-50 getallen volgen dan uit het ZLTO-onderzoek. Ook voor het overige kan het rapport van de ZLTO Terneuzen de conclusie niet dragen dat het MER onzorgvuldig tot stand is gekomen dan wel gebreken vertoont.
2.4.3. De raad heeft ten aanzien van het door de ZLTO Terneuzen gestelde veiligheidsrisico terecht in zijn afweging betrokken dat de Nota Ruimte als beleidsuitgangspunt heeft om de ondergrondse infrastructuur zoveel mogelijk te bundelen. In dit geval is er sprake van het aanleggen van een leiding in de nabijheid van andere leidingen doch niet van een leidingenstraat. Nu uit de toets aan de circulaire en het BEVB niet volgt dat het leggen van de leiding in de nabijheid van andere leidingen in het plangebied leidt tot een verhoogd risico op calamiteiten heeft de raad in zoverre in redelijkheid kunnen beslissen dat kon worden aangesloten bij het in de Nota Ruimte opgenomen beleidsuitgangspunt. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat ter zitting is bevestigd dat cumulatie en langjarige effecten aspecten zijn die onderdeel uitmaken van de genoemde regels voor externe veiligheid.
2.4.4. Wat betreft de gestelde cultuurtechnische verstoring overweegt de Afdeling dat uit het MER volgt dat de effecten voor de bodem deels tijdelijk van aard zijn en dat verscheidene maatregelen worden getroffen teneinde de effecten te minimaliseren en te compenseren. Hierbij zijn blijkens het in 2.4.1. geformuleerde uitgangspunt van herstel van de oorspronkelijke situatie de belangen van de ZLTO Terneuzen bij ongestoorde uitoefening van het agrarisch bedrijf meegewogen. Gelet op het voorgaande, in het bijzonder de te treffen maatregelen, bestaat geen grond voor de verwachting dat de verstoring van de bodem zodanig zal zijn dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan aan de belangen die met de realisering van het plan zijn gediend. Daarnaast acht de Afdeling van belang dat er een schadevergoedingsregeling bestaat waarbij op nationaal niveau tussen de LTO-Nederland en de Gasunie afspraken worden gemaakt over de hoogte van de vergoedingen voor gewassenschade. Tevens wordt, indien er aantoonbaar meer schade is voor een agrariër, deze aanvullend op het algemeen tarief vergoed, zodat de werkelijk geleden schade kan worden vergoed. Daarnaast is er ook nog de mogelijkheid van arbitrage als er een geschil is over de schadevergoeding. Eventueel zou er ook nog een verzoek om planschade kunnen worden gedaan. Gelet hierop is ook in zoverre voldoende rekening gehouden met de belangen van de ZLTO Terneuzen.
2.5. In hetgeen de ZLTO Terneuzen heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het beroep is ongegrond.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.E. Troost, ambtenaar van Staat.
w.g. Parkins-de Vin w.g. Troost
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 13 oktober 2010
234-647.