Uitspraak
201002885/1/M2 en 201002656/1/M2.
Datum uitspraak: 22 september 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant 1] en [appellant 2] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te [woonplaats], gemeente Noordoostpolder,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Flevoland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 24 september 2009 heeft het college een verzoek van [appellant] om toepassing van bestuurlijke handhavingsmiddelen met betrekking tot de paprikakwekerij met grote stookinstallaties van [vergunninghouder] aan de [locatie] te [plaats] afgewezen.
Bij besluit van 1 februari 2010 heeft het college aan [vergunninghouder] een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een paprikakwekerij aan de [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 11 februari 2010 ter inzage gelegd.
Bij besluit van 2 februari 2010, verzonden op 3 februari 2010, heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 24 september 2009 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen het besluit van 1 februari 2010 heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 maart 2010, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 22 april 2010.
Tegen het besluit van 2 februari 2010 heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 maart 2010, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 15 april 2010.
Het college heeft verweerschriften ingediend.
[appellant] en[vergunninghouder] hebben nadere stukken ingediend.
De zaken zijn door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 13 augustus 2010, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. W. Visser, en het college, vertegenwoordigd door G.J.R. Lutje Schipholt en J. van Wigcheren, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghouder], vertegenwoordigd door mr. S. Pronk, advocaat te Delft, en [partij], als partij gehoord.
2. Overwegingen
Het besluit van 1 februari 2010
2.1. Het college stelt dat de beroepsgrond van [appellant] over het toepassen van de beste beschikbare technieken niet-ontvankelijk is, omdat hierover door hem geen zienswijzen naar voren zijn gebracht. De beroepsgronden over visuele hinder en de Flora- en Faunawet zijn volgens het college te laat, en daarom in strijd met de goede procesorde, naar voren gebracht.
2.1.1. Uit artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht volgt dat een belanghebbende geen beroep kan instellen tegen onderdelen van een besluit waarover hij geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij het niet naar voren brengen van een zienswijze hem redelijkerwijs niet kan worden verweten. Bij besluiten inzake een milieuvergunning worden de beslissingen over de aanvaardbaarheid van verschillende categorieën milieugevolgen als onderdelen van een besluit in vorenbedoelde zin aangemerkt.
2.1.2. De beroepsgrond over de beste beschikbare technieken voor de emissie van koolstofdioxide (hierna: CO2) en stikstofoxiden (hierna: NOx) heeft betrekking op luchtkwaliteit. Anders dan het college betoogt, heeft [appellant] daarover een zienswijze naar voren gebracht, zodat in zoverre geen aanleiding tot niet-ontvankelijkverklaring van het beroep bestaat.
2.1.3. [appellant] heeft op 30 juli 2010, derhalve na het verstrijken van de beroepstermijn en in aanvulling op zijn binnen die termijn ingediende beroepschrift, nadere beroepsgronden ingediend die onder meer betrekking hebben op de aspecten visuele hinder en de Flora- en Faunawet.
De grond over visuele hinder is gelijk aan hetgeen [appellant] daarover in zijn zienswijzen naar voren heeft gebracht. De Afdeling ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat de goede procesorde zich er tegen verzet dat deze beroepsgrond bij de beoordeling van het bestreden besluit wordt betrokken.
[appellant] heeft eerst bij nadere memorie van 30 juli 2010 een grond over de Flora- en Faunawet naar voren gebracht. In dit stadium is dit, mede nu niet is gebleken dat dit niet eerder had gekund, in strijd met de goede procesorde. De Afdeling laat deze grond daarom bij de beoordeling van het beroep buiten beschouwing.
2.2. De inrichting waarvoor bij het bestreden besluit krachtens de Wet milieubeheer een oprichtingsvergunning is verleend, is een paprikakwekerij. Voor de verwarming van de kassen worden acht op aardgas gestookte warmtekrachtkoppelinginstallaties (hierna: WKK's) en twee verwarmingsketels geplaatst. De WKK's leveren warmte en CO2 voor de planten, alsook elektriciteit dat deels voor de eigen inrichting wordt gebruikt en deels aan het openbare net wordt geleverd.
2.3. [appellant] stelt dat het college de beslissing op de aanvraag om een vergunning op grond van artikel 13.7 van de Wet milieubeheer (oud) had moeten aanhouden, omdat nog geen geluidzone als bedoeld in dit artikel was vastgesteld.
2.3.1. Ingevolge artikel 13.7 van de Wet milieubeheer (oud), voor zover hier van belang, houdt het bevoegd gezag de beslissing op de aanvraag in afwijking van artikel 3:18, eerste lid, van de Awb aan indien deze betrekking heeft op een inrichting, behorende tot een krachtens artikel 1 van de Wet geluidhinder aangewezen categorie, die is gelegen op een industrieterrein, waaromheen nog geen zone is vastgesteld.
Gelet op artikel IV van de Aanpassingswet dienstenrichtlijn was artikel 13.7 van de Wet milieubeheer ten tijde van het nemen van het bestreden besluit reeds vervallen, zodat het college niet op grond van dat artikel verplicht was tot aanhouding van de beslissing op de aanvraag.
De beroepsgrond faalt.
2.4. [appellant] voert aan dat de aanwezigheid van de inrichting zich niet verdraagt met het ter plaatse geldende bestemmingsplan, zodat het college de vergunning had moeten weigeren. In dat kader voert hij aan dat op het perceel geen geluidzone als bedoeld in artikel 40 van de Wet geluidhinder is vastgesteld.
2.4.1. Ingevolge artikel 8.10, derde lid, van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, kan de vergunning worden geweigerd ingeval door verlening daarvan strijd zou ontstaan met een bestemmingsplan.
2.4.2. Gelet op artikel 8.10, derde lid, van de Wet milieubeheer kan het college de vergunning slechts toetsen aan het bestemmingsplan zoals het is vastgesteld. De vraag of al dan niet ten onrechte is verzuimd een geluidzone om het terrein van de inrichting vast te stellen, is dan ook in het kader van de onderhavige procedure niet aan de orde.
De inrichting is een glastuinbouwbedrijf voor het telen van paprika's. Het gebied waarin de inrichting is gelegen heeft volgens het ter plaatse geldende bestemmingsplan Landelijk gebied 2004 de bestemming "Agrarisch gebied". Het telen van paprika's past binnen deze bestemming. De bij de inrichting behorende WKK's voorzien in de warmte- en CO2-behoefte van de paprikaplanten en worden derhalve gebruikt ten behoeve van de bedrijfsvoering van de paprikakwekerij. De door de WKK's opgewekte elektriciteit wordt als bijproduct deels aan het openbare net geleverd. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de WKK's niet nodig zijn voor de bedrijfsvoering van de paprikakwekerij en dat de aanwezigheid van de inrichting zich niet verdraagt met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Gelet op het vorenstaande bestond geen grond voor het weigeren van de vergunning wegens strijd met artikel 8.10, derde lid, van de Wet milieubeheer.
De beroepsgrond faalt.
2.5. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
2.6. [appellant] stelt dat binnen de inrichting niet de beste beschikbare technieken worden toegepast wat betreft de emissie van CO2 en NOx, nu het gebruik van warmwaterketels in plaats van warmtekrachtkoppelingsinstallaties beter is voor het milieu.
2.6.1. Ingevolge artikel 5a.1, tweede lid, van het Ivb gelezen in samenhang met bijlage 1 van de Regeling aanwijzing BBT-documenten, zoals die bijlage gold ten tijde van het nemen van het bestreden besluit en voor zover hier van belang, is het college verplicht bij vergunningverlening voor een gpbv-installatie - zoals hier aan de orde - bij de bepaling van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening te houden met in elk geval het BREF-document Reference Document on Best available Techniques for Large Combustion Plants (hierna: het BREF Grote stookinstallaties).
2.6.2. Uit het stelsel van de Wet milieubeheer volgt dat het bevoegd gezag dient te beslissen op de aanvraag zoals deze is ingediend. Ter beoordeling staat dan ook de vraag of binnen de bedrijfssituatie zoals deze is aangevraagd de beste beschikbare technieken worden toegepast.
Het college heeft bij de bepaling van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken het BREF Grote stookinstallaties betrokken. Blijkens de aanvraag zijn de WKK's en ketelinstallaties uitgerust met Low-NOx-branders. Op grond van het BREF Grote stookinstallaties is het voorschrijven van een Low-NOx-brander een toepassing van de beste beschikbare technieken. Uit hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, is niet gebleken dat in zoverre niet wordt voldaan aan het BREF Grote stookinstallaties. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het college er niet op goede gronden van is uitgegaan dat in zoverre de in aanmerking komende beste beschikbare technieken zijn toegepast.
De beroepsgrond faalt in zoverre.
2.6.3. Wat betreft de emissie van CO2 overweegt de Afdeling dat ingevolge artikel 16.5, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 8.13a, tweede lid, van de Wet milieubeheer aan de vergunning geen voorschriften met emissiegrenswaarden voor CO2 worden verbonden indien voor de inrichting een vergunning van de Nederlandse Emissieautoriteit verplicht is, tenzij het verbinden van emissiegrenswaarden noodzakelijk is om te verzekeren dat geen significante gevolgen voor het milieu in de onmiddellijke omgeving van de inrichting worden veroorzaakt.
Voor de inrichting is reeds een vergunning voor de emissie van CO2 afgegeven. De CO2 zal binnen de inrichting worden toegepast, zodat de emissies gering zullen zijn. Op grond daarvan heeft het college het niet nodig geacht alsnog voorschriften met emissiegrenswaarden aan de vergunning te verbinden. Gelet op het vorenstaande heeft het college de rendementsniveaus uit het BREF Grote stookinstallaties achterwege mogen laten bij de beoordeling van de aanvraag om een vergunning.
De beroepsgrond faalt.
2.7. [appellant] vreest visuele hinder van de waterbassins en stelt dat deze ten onrechte niet landschappelijk worden ingepast.
De vraag of zich visuele hinder voordoet komt primair aan de orde in het kader van planologische regelingen. Daarnaast blijft in het kader van vergunningverlening krachtens de Wet milieubeheer ruimte voor een aanvullende toets. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de omvang van de waterbassins zodanig is dat deze visuele hinder meebrengt in een mate die zou moeten leiden tot weigering van de vergunning of het stellen van nadere voorschriften.
De beroepsgrond faalt.
2.8. Het beroep tegen het besluit van 1 februari 2010 is ongegrond.
Het besluit van 2 februari 2010
2.9. [appellant] wenst met zijn beroep tegen het besluit van 2 februari 2010 te bereiken dat dit besluit wordt vernietigd en het college bestuurlijke handhavingsmiddelen toepast met betrekking tot de inrichting vanwege het zonder een daartoe op grond van artikel 8.1 van de Wet milieubeheer vereiste vergunning in werking hebben van een paprikakwekerij met 8 WKK's. De Afdeling overweegt dat [appellant] geen belang meer heeft bij de beoordeling van zijn beroep tegen het besluit van 2 februari 2010, omdat hetgeen hij wenst niet langer kan worden bereikt nu de oprichtingsvergunning voor een paprikakwekerij met 8 WKK's - gelet op hetgeen hiervoor is overwogen - onherroepelijk is geworden. Het college heeft dan ook niet langer de bevoegdheid te handhaven wegens het in strijd met artikel 8.1 van de Wet milieubeheer in werking hebben van een inrichting.
Het beroep tegen het besluit van 2 februari 2010 is niet-ontvankelijk.
Proceskosten
2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep tegen het besluit van 1 februari 2010, kenmerk 943510, ongegrond;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van 2 februari 2010, kenmerk 942009, niet-ontvankelijk.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Fransen, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Diepenbeek w.g. Fransen
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 september 2010
407-628.