Uitspraak
201004673/1/V2.
Datum uitspraak: 10 september 2010
Raad van State
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
de minister van Justitie (hierna: de minister),
appellant,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Arnhem, (hierna: de voorzieningenrechter) van 4 mei 2010 in zaak nrs. 10/13270 en 10/13272 in het geding tussen:
[de vreemdeling] (hierna: de vreemdeling)
en
de minister.
1. Procesverloop
Bij besluit van 9 april 2010 heeft de minister een aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 4 mei 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de voorzieningenrechter, voor zover thans van belang, het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de minister een nieuw besluit op de aanvraag neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 11 mei 2010, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
De vreemdeling heeft een verweerschrift ingediend.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
2. Overwegingen
2.1. Op het hoger beroep zijn de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000), het Vreemdelingenbesluit 2000 en het Voorschrift Vreemdelingen 2000 van toepassing, zoals die luidden tot 1 juli 2010.
2.2. De minister klaagt in de enige grief, samengevat weergegeven, dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat hij ontoereikend heeft gemotiveerd dat in Zuid- en Centraal-Somalië ten tijde van belang geen sprake was van een zodanige mate van geweld dat zwaarwegende gronden bestonden om aan te nemen dat een burger, louter door zijn aanwezigheid aldaar, op dat moment een reëel risico liep op ernstige schade, als beschreven in artikel 15, aanhef en onder c, van richtlijn 2004/83/EG van de Raad van de Europese Unie van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchtelingen of als personen die anderszins internationale bescherming behoeven, en de inhoud van de verleende bescherming (hierna: de richtlijn). De minister betoogt daartoe dat het, gelet op de uitspraken van de Afdeling van 15 januari 2010 in zaak nr. 200908528/1/V2 en 25 mei 2009 in zaak nr. 200702174/2/V2 (www.raadvanstate.nl), aan de vreemdeling is om het bestaan van voormelde uitzonderlijke situatie aannemelijk te maken en dat hij daarin met de eerst in beroep overgelegde stukken niet is geslaagd. In het relaas van de vreemdeling, de algemene situatie zoals die naar voren komt uit het algemeen ambtsbericht inzake Somalië van de minister van Buitenlandse Zaken van maart 2010 (hierna: het ambtsbericht) en de rapportages van de secretaris-generaal van de Verenigde Naties noch in de gegevens over aantallen burgerslachtoffers van geweld in Zuid- en Centraal-Somalië, heeft hij grond hoeven zien om te oordelen dat in dat gebied sprake is van vorenbedoelde uitzonderlijke situatie, aldus de minister.
2.2.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in voormelde uitspraak van 25 mei 2009, kan uit punt 43 van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 17 februari 2009 in zaak C-465/07 (JV 2009/111), gelezen in samenhang met de punten 35 tot en met 40 van dit arrest, worden afgeleid dat artikel 15, aanhef en onder c, gelezen in samenhang met artikel 2, eerste lid, aanhef en onder e, van de richtlijn, bescherming beoogt te bieden in de uitzonderlijke situatie dat de mate van willekeurig geweld in het aan de gang zijnde gewapend conflict dermate hoog is dat zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat een burger die terugkeert naar het betrokken land of, in voorkomend geval, naar het betrokken gebied, louter door zijn aanwezigheid aldaar een reëel risico loopt op de in artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn bedoelde ernstige schade. Artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 voorziet in de aldus vereiste bescherming, aangezien deze bepaling de grondslag biedt voor vergunningverlening in situaties die door artikel 3 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden worden bestreken en laatstgenoemde bepaling - gezien de daaraan door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens gegeven uitleg in het arrest van 17 juli 2008 in zaak nr. 25904/07, NA. tegen het Verenigd Koninkrijk (JV 2008/329) - ook ziet op de uitzonderlijke situatie, bedoeld in artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn.
2.2.2. Zoals de Afdeling evenzeer eerder heeft overwogen in voormelde uitspraak van 15 januari 2010, kan een vreemdeling aan artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn aanspraak op bescherming ontlenen, indien hij erin slaagt aannemelijk te maken dat de mate van willekeurig geweld in het kader van het door hem gestelde gewapend conflict in zijn land van herkomst ten tijde van de totstandkoming van het besluit dermate hoog was dat zwaarwegende gronden bestonden om aan te nemen dat een burger, louter door zijn aanwezigheid aldaar, op dat moment een reëel risico liep op ernstige schade, als vorenbedoeld.
2.2.3. De vreemdeling heeft in beroep betoogd dat hij, indien hij moet terugkeren naar zijn land van herkomst, dat wil zeggen Zuid- en Centraal-Somalië, daar louter door zijn aanwezigheid een reëel risico loopt op de ernstige schade, als beschreven in artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn. Ter onderbouwing van zijn betoog heeft hij verwezen naar:
- het rapport '2009 Human Rights Reports: Somalia' van het US Department of State van 11 maart 2010;
- het rapport 'Country Summary Somalia' van Human Rights Watch van januari 2010;
- rapporten van de Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties inzake de veiligheidssituatie in Somalië van 2 oktober 2009 en 31 december 2009;
- het 'Country of Origin Information Report Somalia' van de UK Border Agency van 13 november 2009;
- de notitie 'Veiligheidssituatie in Centraal- en Zuid-Somalië' van Vluchtelingenwerk Nederland van augustus 2009;
- een bericht 'samenvatting ambtsbericht Somalië van 19 oktober 2009' van Vluchtelingenwerk Nederland van oktober 2009.
2.2.4. De minister heeft zich in het besluit van 9 april 2010, waarin het voornemen is ingelast, op het standpunt gesteld dat de vreemdeling niet in aanmerking komt voor verlening van een verblijfsvergunning asiel op de voet van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000. Aan dit standpunt heeft hij ten grondslag gelegd dat de algehele veiligheidssituatie in Zuid- en Centraal-Somalië geen aanleiding geeft om te concluderen dat sprake is van een zodanige mate van geweld dat er zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat een burger bij terugkeer, enkel door zijn aanwezigheid aldaar een reëel risico loopt het slachtoffer te worden van ernstige schade als bedoeld in artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn. Ten behoeve van de beoordeling van de veiligheidssituatie wordt volgens hem onder meer gekeken naar de aard en intensiteit van het geweld, de vluchtelingenstromen binnen en vanuit Zuid- en Centraal-Somalië en de gevolgen voor de burgerbevolking. De aard en intensiteit van het geweld in Zuid- en Centraal-Somalië, zoals deze onder andere blijkt uit het ambtsbericht, zijn weliswaar aanleiding voor voortdurende en bijzondere zorg, maar hebben niet dusdanige vormen aangenomen dat moet worden geconcludeerd dat iedere burger een reëel risico op ernstige schade loopt. De in openbare bronnen genoemde cijfers over het aantal burgerslachtoffers, met hoeveel voorzichtigheid die ook moeten worden gehanteerd, kunnen in relatie tot de gehele populatie van Zuid- en Centraal-Somalië eveneens niet tot dat oordeel leiden. De grote vluchtelingenstromen en het grote aantal ontheemden kunnen enerzijds worden gezien als een bevestiging van de slechte situatie in Zuid- en Centraal-Somalië. Anderzijds duidt dit er volgens hem op dat grote aantallen personen in staat zijn zich binnen Somalië te bewegen naar gebieden die rustiger zijn op het moment dat sprake is van gewelddadigheden. Hoewel op grond van alle beschikbare relevante informatie moet worden gesteld dat in Zuid- en Centraal-Somalië sprake is van een slechte veiligheidssituatie en een daarmee samenhangende slechte humanitaire situatie, leiden de beschreven omstandigheden, zowel op zichzelf als in samenhang bezien, niet tot het oordeel dat sprake is van een uitzonderlijke situatie als vorenbedoeld, aldus de minister.
2.2.5. In het ambtsbericht is in paragraaf 2.3.2, voor zover thans van belang, het volgende vermeld:
"De veiligheidssituatie in geheel Zuid- en Centraal-Somalië was in de verslagperiode slecht. In de verslagperiode vonden in Zuid- en Centraal-Somalië geregeld gevechten plaats tussen TFG milities, AMISOM en aan de TFG gelieerde milities als Ahlu-Sunna w'al-Jama'a en delen van de voormalige UIC enerzijds tegen Al-Shabaab, Hizbul Islam en gelieerde milities anderzijds, die onderling ook strijd leverden. Bij deze gevechten vielen geregeld burgerslachtoffers. Betrouwbare cijfers over het aantal slachtoffers van de gevechten zijn door de slechte veiligheidssituatie moeilijk te vergaren.
De hevigste gevechten tijdens deze verslagperiode vonden plaats in Mogadishu, maar ook op andere plekken in Zuid- en Centraal-Somalië was sprake van gewelddadigheden. Zo werd gedurende de verslagperiode gevochten tussen TFG-gezinde milities gesteund door Ethiopische troepen en Al-Shabaab om controle over Belet-Weyne en Dusamareb. Ook vonden gevechten plaats tussen clans in Zuid- en Centraal-Somalië. Daarnaast leverden milities gelieerd aan Al-Shabaab strijd met milities gelieerd aan Hizbul Islam over de controle van Kismayo. Er is geen duidelijk beeld te geven welke milities van (sub)clans het meest me elkaar in gevecht waren. Het is niet mogelijk een volledig overzicht te geven van de veiligheidsincidenten tijdens de verslagperiode."
2.2.6. In het rapport van de Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties van 2 oktober 2009 is in paragraaf 17 het volgende vermeld:
"Beyond Mogadishu, the security situation deteriorated markedly in the reporting period, with Government and allied militia challenging insurgent forces for control over strategically important towns in southern and central Somalia. In August, Al-Shabaab and Hizbul Islam forces were temporarily driven from the towns of Beledweyne and Bulobaarde (Hiraan region) and some insurgent strongholds in the Gedo region. However, insurgents were later able to retake many of these locations. In late August, Ethiopian forces reportedly crossed the border into Hiraan region and briefly entered Beledweyne to dislodge the insurgents. Overall, the security situation in southern and central Somalia has become more volatile and hostilities are likely to continue at the present level."
2.2.7. In voormeld rapport van het US Department of State van 11 maart 2010 is het volgende vermeld:
"Fighting during the year between TFG and allied forces against al-Shabaab and Hisbul Islam in south central regions resulted in the deaths of at least 1,000 persons (...). An estimated 3,500 others were injured, and the UN High Commissioner for Refugees (UNHCR) reported that more than one million civilians were displaced, some for the first time and others after several earlier occurrences, as a result of conflict during the year. All parties to the conflict employed indiscriminate lethal tactics.
Antigovernment and extremist groups, particularly al-Shabaab, were responsible for launching mortar attacks from hidden sites within civilian populated areas and using civilians as human shields. In addition, such groups conducted suicide bombings, used land mines and remote controlled roadside bombs (...). Al-Shabaab conducted almost daily attacks against the TFG and AMISOM, resulting in significant civilian casualties. TFG and AMISOM forces responded to these attacks, which sometimes resulted in shelling of civilian populated areas."
2.2.8. In voormelde 'Country Summary Somalia' van Human Rights Watch van januari 2010 is, onder meer, het volgende vermeld:
"Most of south-central Somalia was under the control of local administration linked to al-Shabaab and other opposition groups throughout 2009. A level of peace and stability prevailed in some opposition-controlled areas, but many of their administration carried out serious abuses against the populations they control."
2.2.9. In voormelde 'Samenvatting ambtsbericht Somalië van 19 oktober 2009' van Vluchtelingenwerk Nederland van oktober 2009 is, onder meer, het volgende vermeld:
"Voornamelijk in Zuid- en Centraal-Somalië deden zich tijdens de verslagperiode geweldsincidenten voor. Het conflict in dit deel van het land heeft echter een negatieve invloed op de veiligheidssituatie in het gehele land. In heel Somalië bleef de veiligheidssituatie dan ook slecht.
(...) Geweldsincidenten in Somalië vonden plaats in een context van straffeloosheid en gebrek aan overheidsgezag die in grote delen van Somalië heerst. Betrouwbare cijfers over het aantal slachtoffers zijn door de slechte veiligheidssituatie moeilijk te vergaren. De hevigste gevechten vonden plaats in Mogadishu, maar ook op andere plekken in Zuid- en Centraal-Somalië was sprake van gewelddadigheden. In Mogadishu werden geregeld zware wapens gebruikt, waarbij veel burgerslachtoffers vielen. Er was sprake van willekeurig geweld en ernstige en wijdverspreide schendingen van mensenrechten.
(...)
In de loop van 2008 veroverde Al-Shabaab grote delen van Zuid- en Centraal-Somalië. Jongeren sluiten zich aan bij deze radicaal-islamitische groepering bij gebrek aan middelen en kansen. Ook voelen sommige jongeren zich aangetrokken tot de ideologie van Al-Shabaab. Rekrutering gebeurt echter ook onder bedreiging met de dood. Wanneer men lid is van Al-Shabaab is het moeilijk om de groepering weer te verlaten. (...) Ook de familieleden van de deserteur lopen gevaar."
2.2.10. Hoewel uit de door de vreemdeling ingebrachte stukken, hiervoor genoemd onder 2.2.3., naar voren komt dat de veiligheidssituatie in Zuid- en Centraal-Somalië zorgwekkend is, kan niet uit die stukken worden afgeleid dat de mate van het willekeurig geweld in Zuid- en Centraal-Somalië en meer in het bijzonder Kismayo, vanwaar de vreemdeling stelt afkomstig te zijn, ten tijde van de totstandkoming van het besluit zodanig hoog was dat zwaarwegende gronden bestonden om aan te nemen dat een burger, louter door zijn aanwezigheid aldaar, op dat moment een reëel risico liep op de in artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn beschreven ernstige schade. Aangezien de vreemdeling verder geen informatie heeft ingebracht waaruit kan worden afgeleid dat zich ten tijde van de totstandkoming van voormeld besluit in het gebied waaruit hij afkomstig is wel een uitzonderlijke situatie, als vorenbedoeld, voordeed, heeft de minister, anders dan de voorzieningenrechter heeft overwogen, voldoende gemotiveerd dat niet aannemelijk is geworden dat zich vorenbedoelde uitzonderlijke situatie aldaar op dat moment voordeed en bestaat, anders dan de voorzieningenrechter eveneens heeft overwogen, geen aanleiding te oordelen dat de minister een te beperkte invulling aan artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn heeft gegeven. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de minister niet heeft volstaan met de enkele stelling dat in het aantal burgerslachtoffers geen aanleiding wordt gevonden voor het aannemen van een uitzonderlijke situatie, als vorenbedoeld, maar zijn standpunt, zoals blijkt uit overweging 2.2.4. nader heeft gemotiveerd, in welk opzicht deze zaak verschilt van zaak nr. 200905017/1/V2 die heeft geleid tot de uitspraak van 26 januari 2010 (www.raadvanstate.nl), waarin de Afdeling heeft geoordeeld dat het desbetreffende besluit terzake van de vraag of sprake was van de uitzonderlijke situatie, beschreven in artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn – overigens in dat geval in Mogadishu – niet deugdelijk was gemotiveerd. De grief slaagt.
2.3. Het hoger beroep is kennelijk gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, overweegt de Afdeling als volgt.
2.4. Het beroep van de vreemdeling op artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vw 2000 is niet onderbouwd, zodat dit niet kan leiden tot vernietiging van het besluit.
2.5. Aan de hiervoor niet besproken bij de voorzieningenrechter voorgedragen beroepsgronden komt de Afdeling niet toe. Over die gronden is door de voorzieningenrechter uitdrukkelijk en zonder voorbehoud een oordeel gegeven, waartegen in hoger beroep niet is opgekomen. Evenmin is sprake van een nauwe verwevenheid tussen het oordeel over die gronden, dan wel onderdelen van het besluit waarop deze betrekking hebben, en hetgeen in hoger beroep aan de orde is gesteld. Deze beroepsgronden vallen thans dientengevolge buiten het geding.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Arnhem, van 4 mei 2010 in zaak nr. 10/13270;
III. verklaart het door de vreemdeling bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. T.M.A. Claessens, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Vreken, ambtenaar van Staat.
w.g. Lubberdink
voorzitter
w.g. Vreken
ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 10 september 2010
418-563.
Verzonden: 10 september 2010
Voor eensluidend afschrift,
de secretaris van de Raad van State,
mr. H.H.C. Visser